轮作休耕对我国粮食安全的影响及对策

寻舸，宋彦科，程星月

（中南林业科技大学经济学院，湖南 长沙 410007）

轮作休耕对我国粮食安全的影响及对策

寻舸，宋彦科，程星月

（中南林业科技大学经济学院，湖南 长沙 410007）

为保障耕地休养生息和农业可持续发展，我国在六大区域内的地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区开展耕地轮作休耕制度试点工作。轮作休耕作为一种合理的耕地利用方式，对我国耕地的利用质量和粮食安全将产生深远影响。本文通过分析轮作休耕对我国粮食总产量、质量、供给结构、农民复耕与转移就业等作用机理，探讨其对我国粮食安全的影响。研究认为轮作休耕短期内对我国粮食总产量影响不大，但对粮食质量的提高、粮食供给结构的调整、耕地复耕和农业劳动力转移就业会产生较大影响。因此，提出明确轮作休耕的规模和试点区域；建立轮作休耕与粮食安全结合的宏观调节机制；实施新型职业农民培训工程；轮作休耕需与耕地流转有效结合，实现土地规模化经营；加大轮作休耕土地生态恢复和综合治理技术的研发与推广等对策建议。

轮作休耕；耕地质量；粮食安全；农业劳动力转移；职业农民

Abstract：To protect arable land and to maintain a sustainable development of agriculture in China, the land fallow and crop rotation practice will be adopted in the underground water funnel zones, the heavy metal pollution zones, and the serious ecological degradation zones. As a reasonable way of cultivate arable land, the land fallow and crop rotation practice will have profound impacts on the quality of China’s arable land and grain security. This paper analyzed the infuencing mechanism of the land fallow and crop rotation practice on grain output and quality, grain supply structure, and rural labor transfer and evaluated the impacts of the land fallow and crop rotation practice on China’s grain security. Results indicate that the land fallow and crop rotation practice has great influences on the improvement of grain quality, the adjustment of grain supply structure, the re-cultivation of arable land and the transfer of rural labor force, but with little impact on China’s total grain output. Based on the above analysis, this paper provides the following policy suggestions: defning the scales and pilot areas for land fallow and crop rotation clearly, establishing macroregulation mechanism, implementing professional farmer training projects, combining the land fallow and crop rotation practice and land transfer effectively to realize scale economy, and promoting the research and extension services on the comprehensive treatment and the sustainable cultivation of the fallowed land.

Key words：land fallow and crop rotation; arable land quality; grain security; transfer of agricultural labor force; professional farmers

基于我国粮食生产“十二连增”，相对高库存，国内外供求整体宽裕的现状，在保障国家粮食安全和不影响农民收入的前提下，我国提出《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，2016年在六大区域内的地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区进行耕地轮作休耕制度试点工作，其中耕地轮作33.33万hm2，休耕试点7.73万hm2。2017年又分别增加轮作耕地66.67万hm2和休耕耕地13.33万hm2，未来3-5年还要扩大试点。这是我国农村耕地制度的一次战略性改革，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力[1]。

轮作休耕制度是解决农业生态环境恶化，水资源相对短缺，粮食生产结构性失衡等问题的国际通行做法，美国、日本和欧盟等地已经实行多年轮作休耕政策和计划，探索出适合本土的模式，如美国的市场竞标机制。我国台湾省“小地主大佃农”政策，在“藏粮于地”和保护耕地资源方面取得较好成效[2]。但是，我国此前没有大规模轮作休耕实践和制度设计，同时各地区耕地利用情况复杂，快速城市化进程与农业现代化步伐不同步[3]，休耕实施对我国粮食安全会产生哪些影响，如何确保复耕土地和农民能恢复原有的综合生产能力，如何确保轮作休耕试点工作的顺利开展和国家粮食安全不受威胁等重大问题需要慎重谋划，因此研究轮作休耕对我国粮食安全的影响及对策具有重要的现实意义。

1 耕地利用方式与粮食安全

随着工业化、城镇化的不断推进，人们对耕地的利用方式已经发生巨大改变，耕地的非农利用和耕地后备资源开发对粮食安全产生了一定挑战。大量研究表明，耕地利用方式的变化对粮食产能和安全会产生深远影响。首先，耕地面积的变化对粮食产量产生较大影响。封志明等[4]从全国和分省两个不同尺度，定量分析了2003-2013年中国粮食产量“十连增”的主要因素，得出播种面积扩大和单产提高是粮食增产主要贡献因素。就全国和分省角度而言，单产提高对粮食增产的贡献大于播种面积扩大；就三大粮食作物来看，稻谷和玉米主要依靠播种面积扩大，小麦则主要依靠单产水平提升。其次，耕地质量与粮食产量存在关联性。朱传民等[5]对江西省耕地质量与粮食生产水平的相关性分析基础上，构建了“耕地质量—生产水平”综合区，并根据不同类型综合区提出促进耕地综合质量与粮食生产能力水平提升的途径与建议。最后，耕地种植结构对粮食产量调节具有一定影响。苗珊珊[6]对2003-2013年河南省粮食产量“十连增”的贡献因素进行分析发现，2006年后种植面积的贡献超过单产提升的贡献主要在于小麦和玉米种植结构调整，耕地种植结构对粮食增产具有持续的正向作用。总之，粮食产量与质量的提高与耕地的数量和质量密切相关，就现有的耕地利用看，主要有轮作休耕、满负荷耕作、兼职式耕作等方式，这些耕地利用方式的变化又与耕地利用效率存在一定关联性，不同的耕地利用方式对耕地数量与质量会产生深远影响，进而对粮食安全形成较大影响。

1.1 轮作休耕与粮食安全

轮作休耕作为一种合理的耕地利用方式，我国古已有之，如西周之前实施的“撂荒制”。近年来，我国少部分规模化经营的农业项目采取了轮作休耕，取得积极成效。休耕是指一定时期内土地休养生息不耕种，以保护、养育、恢复地力的一种措施。根据休耕时间长短分为季休、年轮休和长休[7]。土地休耕后可以提高耕种效益，增加粮食可持续生产能力。轮作是在同一耕地上，在多个种植季轮换种植不同的农作物以提高复种指数的一种耕种方式，传统农业形成了北方以豆谷轮作为主，南方以粮肥轮作为主的基本模式。可分为一年一熟轮作制，一年两熟、一年三熟的轮作复种制和两年三熟轮作复种制[8]。轮作休耕可以通过豆谷轮作、粮肥轮作等调节改良土壤理化性状和生物多样性，通过季休、年轮休和长休等用地养地的结合方式，持续不断的保护和提高耕地质量，它是一种“藏粮于地、藏粮于计”的农业可持续发展战略与策略，不是减少耕地面积，也不是弃耕、抛耕，其顺利实施有利于调控粮食产量和市场价格，有利于保护粮食生产能力[9]。

1.2 满负荷耕作与粮食安全

联产承包制实施后，分田到户的农民生产积极性得到极大的提高，多年来一直采取满负荷精耕细作方式，力图发挥耕地的最大效益，对土地进行掠夺性的开发，不断加大化肥、农药、激素类药品的投入量，导致了耕地退化、水资源枯竭、农业面源污染不断加重等一系列问题。如今我国北方地区一年两熟，南方大部分地区一年三熟的作物种植制度，致使土地长期高负载利用，甚至过度利用，造成耕地质量严重退化，形成了高投入、高污染、高产出的粗放式粮食生产方式，导致农业面源污染不断加重，不利于粮食可持续生产[10]。同时，粮食市场化竞争机制导致农民对化肥的需求和使用量大增，目前中国化肥的总产量和消费量均占世界1/3以上，农作物化肥用量是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍，消耗了全球35%的化肥，却只生产全球21%的粮食。同时化肥的过量使用造成土壤的酸化，自然界土壤pH值下降一个单位需要上万年，但我国耕地 pH值下降0.5个单位只用30年[11]，大量化肥的使用直接影响到我国粮食品质安全及持续生产能力。

1.3 兼职式耕种与粮食安全

近年来随着农业生产资料和劳动力价格的不断上涨，农产品“天花板”现象更趋严重，加剧了农村劳动力的转移，候鸟式农民大量涌现，兼职式耕种越来越多。2000-2012 年农业劳动力工资（元/天）年均增长率为20.1%，农业用工成本占农业生产成本的比重从35.5%提高到39.7%[12]。大量农民进城务工不再进行农业生产活动，而是把耕地作为社会保障基础，对耕地进行粗放式或抛荒式的兼职耕种方式，造成耕地资源未得到有效合理的利用，留守耕种和抛荒造成耕地质量严重下降，对粮食安全形成极大隐患。

因此，耕地利用方式是粮食安全生产的重要决定因素。科学合理的轮作休耕方式有助于土地的修养生息，可防止耕地的无序抛荒，是一种具有正外部性的农业生产方式[13]，在确保粮食安全方面具有积极作用。

2 轮作休耕对我国粮食安全的影响

2.1 轮作休耕对我国粮食总产量的影响

目前，我国首轮轮作休耕制度试点集中在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区等，其大多属于低产田。根据相关研究，我国高、中、低产耕地粮食产量分别为7 680 kg/hm2、5 445 kg/hm2和2 085 kg/hm2[14]，而目前轮作休耕土地面积不足我国1.2亿hm2耕地规模的5%，对我国粮食自给率95%的要求而言影响不大。从近5年来看，我国粮食耕种面积持续稳定在1.1亿hm2以上，粮食总产量连续稳定在6亿t以上，人均粮食占有量达到450 kg（表1），高于世界平均水平，处于国家粮食产量安全线以上。

表1 我国近5年粮食耕种面积、总产量及人均粮食情况表Table 1 China’s grain cultivation area, total output and per capita consumption in the past fve years

根据联合国粮农组织（FAO）的粮食展望数据，2015-2016 年度年末全球谷物库存量为 6.38 亿t，年末库存消费比为 24.8%，而全球谷物一半左右的库存在中国[15]。赵爱栋等[16]对甘肃景泰县的实证研究表明，不稳定耕地退耕会造成地区粮食总产量下降1.29%，对地区粮食总产量的影响不大。由此可见，首轮轮作休耕试点规模短期内对我国粮食总产量的影响不大，但随着轮作休耕规模的扩大，不可忽视其对粮食总产量的影响。

2.2 轮作休耕对我国粮食质量的影响

轮作休耕对我国粮食质量的影响主要表现在恢复土壤肥力，改良土壤种植效果，从而提高粮食的品质和生态安全。中国科学院红壤生态站（江西鹰潭）的秸秆还田和休耕试验 （2008-2011年）结果表明，添加秸秆和休耕能显著提高土壤养分和地力，提高粮食单产和改善粮食品质[17]，真正实现“藏粮于地”。长期以来我国粮食生产片面追求数量的增长，而忽视质量问题。化肥、农药、激素的大量使用，各类重金属、亚硝酸盐、有机物等入侵土壤，致使土壤板结，耕地有效土层变薄；土壤酸化、盐渍化、退化现象严重，土壤的理化性状和生态环境遭到严重破坏；大量农作物采取漫灌，造成地下水超采；化肥农药的大量使用不仅增加农业生产成本，而且带来粮食质量问题。土壤遭到污染后，重金属不断在植物体内累积，不但降低农作物产量，而且影响粮食的质量。

早在1996年联合国粮农组织就将“安全、富有营养”等质量上的需求满足列入粮食安全的定义中，并一直致力于提高全球粮食质量水平。我国近年来日益重视粮食质量安全问题，围绕粮食生产、加工、流通等领域开展了大量卓有成效的工作，粮食的营养性和安全水平有所提高，但是由耕地质量带来的粮食质量问题仍令人堪忧。2013年5月广东食药监局对18批次米及米制品抽检中发现8批次镉超标，产地主要来自湖南、江西等地[18]。究其根由，这些“镉”大米主要源自耕地的污染。中国水稻研究所与农业部稻米及制品质量监督检验测试中心（2010）研究认为，我国1/5的耕地受到了重金属污染，严重影响到稻米的质量[19]。目前，湖南全省受重金属污染的土地面积达2.8万hm2，占全省总面积的13%，相关研究表明[20]，这些耕地都需要通过逐步休耕和土壤修复才能有效保障粮食的质量安全。

大量实践表明，地力恢复和生态改良后的耕地能大大提高粮食作物的品质。通过实施合理轮作和间作套种等耕作技术，不仅减少对耕地有效土壤层的破坏，而且通过谷草轮作等方式，使得土壤肥力得到有效的补充，化肥、农药的使用量自然而然也得到控制；同时休耕期间，对休耕的土地采取保护性措施，通过采取土壤改良措施种植绿肥、增施有机肥等提高土壤有机质含量，种植植物吸收土壤中超标重金属。因此，轮作休耕可以从粮食生产的根源性要素方面确保粮食质量的安全，杜绝类似“镉”大米事件发生。

2.3 轮作休耕对我国粮食供给结构的影响

轮作休耕制度对解决我国粮食阶段性供给过剩与区域间供需不平衡问题，调整优化农作物种植结构具有积极意义。2003-2015年我国粮食产量实现十二连增，但粮食产业深层次的矛盾也由总量供给不足转变粮食阶段性供给过剩与供给不足共存的结构性矛盾：玉米、稻谷出现阶段性供给过剩，大豆产需缺口不断扩大，粮食产需区域间供过于求与供给不足并存[21]。金涛[22]研究发现，我国粮食生产空间结构的变化对粮食的减量效应明显，需要建立粮食产区的环境成本补偿及区域粮食产销分工合作机制。

我国东北冷凉区、北方农牧交错区等地“镰刀弯”地区开展轮作试点，实行玉米与马铃薯等薯类轮作、实行籽粒玉米与青贮玉米、苜蓿、草木樨、黑麦草、饲用油菜等饲草作物轮作；玉米与谷子、高粱、燕麦、红小豆等耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆轮作；玉米与花生、向日葵、油用牡丹等油料作物轮作等。同时通过加大玉米品种适宜区种植改良和减少玉米非适宜区的种植面积，提高耕地资源的使用效率。日本的水稻转作项目改变了粮食供给结构，轮作休耕土地的非粮食作物增加了各类物种的多样性。欧盟的休耕土地允许种植非食品植物，包括植物油、生物能源等[23]。根据国外经验，结合我国实践，轮作休耕将使我国粮食供给结构性矛盾得到一定程度的缓解。

2.4 耕地复耕和农民转移就业对粮食安全的威胁分析

随着耕地轮作休耕制度试点工作的开展，不可避免造成部分农民被迫“失地”。因此，试点工作的顺利进行依赖耕地复耕能力与农民转移就业水平。一方面确保国家粮食安全需要复耕耕地和足够的农业劳动力等要素能快速满足急需之用；另一方面保障农民收入预期的稳定需要增强农民就近转移就业能力。

轮作休耕实施后，农民将主要通过3种方式进行分流。首先，部分农民对承担轮作休耕的土地进行流转或通过极端的方式直接抛荒等形式，实现向非农产业转移，其中部分“异地型兼业”青壮年农民的复耕机会很小[24]。其次，部分农民会通过土地流转形式扩大种植规模，继续坚守农业。最后，剩余农民因其部分农地承担轮作休耕的任务可继续种植，承担轮作休耕的农地通过相应的利益补偿机制获得收入，进而固守土地。陈儒等[25]研究发现，退耕区农户的复耕意愿较弱，且退耕补贴和预期、退耕地收成等因素显著影响其复耕意愿。目前，因休耕补贴远远大于种粮收入，湖南、河北等一些地方已经出现了争着休耕的情况。可见，轮作休耕的补贴、地力恢复投入、土地流转等配套政策将影响耕地复耕水平。

目前，我国正处于人口结构变革的关键时期，而且由于城镇化和工业化进程的加快、粮食生产成本的不断上涨、粮食安全的正外部性难以得到补偿，这种不可逆的人口结构变化将加快，农村面临的农村空心化、农业后继乏人等趋势将在我国不可避免。我国轮作休耕将会面临两难的选择，一方面，补贴使部分竞争力弱的农民依赖性增加，土地难以高效流转，从日本的经验看，其水稻转作政策使大部分兼业农民获得补贴和非农收入增加，他们更加不退出兼业化农业生产。Yamashita[26]认为，日本的水稻转作政策需要调整，要提高日本粮食生产的竞争力，必须通过市场机制让部分低效率的兼业农民退出，全职农民获得更多的土地规模效益。另一方面，耕地的预期收益有限，有竞争力的休耕农民一旦离开农村将很难回来。卫龙宝等[27]研究发现，高素质的农业劳动力转移对黑龙江的粮食产量会产生显著负向影响。因此，耕地复耕之后的农田生产和农民转移就业而产生的劳动力缺乏将对粮食安全形成一定的威胁。

3 轮作休耕制度下我国粮食安全的对策建议

3.1 明确轮作休耕的规模和试点区域

首先，休耕总面积控制在全国耕地总面积的5%以内，轮作休耕总面积应控制在全国耕地总面积的8%以内。目前，美国确定休耕面积不超过耕种面积的25%，日本和欧盟大约为10%，而且它们还根据情况分出强制休耕比例和自愿休耕比例，取得较好的粮食供需调节作用。我国台湾省休耕比例从最早的10%提高到目前的约32%，不仅降低了粮食产量，而且在活化休耕地、规模化利用耕地、农民返乡复耕等问题上也未能有效解决，导致人地矛盾突出，对粮食安全形成较大影响[28]。鉴于我国人多地少、家庭联产承包责任制下的耕地细碎化，在轮作休耕比例方面要谨慎，建议控制在8%以内。

其次，轮作休耕的区域范围要以保障粮食安全为前提，尽量控制在资源环境约束紧张和生态严重退化地区，如东北冷凉区、北方农牧交错区、河北省黑龙港地下水漏斗区、西南石漠化区、西北生态严重退化区、南方重金属污染区等地。坚持轮作为主，休耕为辅的轮作休耕计划，耕地优良地区尽量不实施休耕，避免大规模、大范围开展，确保粮食供给安全。

3.2 建立轮作休耕与粮食安全相结合的宏观调节机制

1）建立健全轮作休耕下耕地动态变化与国内外粮食市场供需对接的监测预警体系。建立以农业部、商务部、水利部、林业局等相关机构合作的信息收集、分析、共享机制，及时的向全社会发布轮作休耕下耕地动态变化数据与国内外粮食市场的供求动向，促使利益相关方及时做出布局调整，避免由于粮食短缺或粮价上涨导致更深层次问题。同时建立轮作休耕与粮食安全生产的预警指标体系，摸清轮作休耕土地的粮食生产能力，储备耕地后备资源[29]。根据粮食安全对不同警情指标的反应程度，科学预测可能产生的后果，以便合理规划轮作休耕规模，调整粮食储存规模和结构，控制粮食库存消费比率，达到降低粮食不安全因素发生概率，确保粮食安全。

2）积极利用粮食国际和国内市场与资源调节机制应对轮作休耕制度下对粮食产量可能产生的不利影响。一方面，低价扩大优质粮食的进口规模，缓解工业用粮和饲料用粮的需求不断上涨对口粮产生的不利状况。成丽和吴迪[30]研究认为，粮食进口对耕地资源可持续利用起到积极的促进作用，虚拟耕地贸易量与中国粮食主产区耕地压力指数呈反向变化，利用国际市场有利于国家粮食安全。另一方面，合理开展粮食生产的对外直接投资，高效利用国外粮食生产资源要素，提高粮食生产的国际合作水平。

3）合理制定轮作休耕区的耕地补贴及配套政策。对漏斗区和生态严重退化地区的休耕补偿可以采取两类方式，一是基础补偿，主要是直接对休耕农户的粮食补助；二是可持续生计补偿，主要是对休耕农户的转移就业和创业项目的补偿。对中重度重金属污染区耕地可由政府回购，设立重金属污染治理和修复专项基金，并支付中标公司治理费用，要求优先聘用休耕农户。对于休耕区复耕农户的补偿要加强就业导向性，加大对粮食生产主体的金融与保险支持。

3.3 实施新型职业农民培训工程，确保复耕劳动力素质的提高

一要加大轮作休耕区的新型职业农民培训力度。地方政府要设立轮作休耕农民职业培训与就业服务部门，摸清和明确职业农民的培训对象及具体人数，种粮大户、家庭农场、农业合作社农民是新型职业农民培训的重点对象，农村青年、返乡农民工、农机推广人员、农村大中专毕业生和退伍军人等是新型职业农民培育的重要力量。加强休耕农民就业培训的针对性，支持其从事离土不离乡的副业，鼓励农民实现“本地型兼业”。

二要建立新型职业农民培训投入长效机制。提高参加职业农民培训的补贴标准，从而提高休耕农民参加培训的积极性。构建多元化的培训体制机制，利用政府资金的杠杆效应，吸引更多社会资金的投入。通过制定担保贴息、减税，政府资金与社会资金合作，建立风险补偿基金等更多优惠政策，鼓励支持更多的社会各类培训机构、企业、高职院校等参与新型职业农民培训。

三要营造良好职业农民培育的外部环境。尽快研究出台与轮作休耕制度配套的休耕农民就业法律法规，在休耕补偿、转移就业、复耕安排等方面出台系统政策，保障休耕农民的就业权利与就业机会。建立和完善耕地有序流转市场，逐步提高农村社会养老与就业保障水平，解决兼业农民将耕地流转后的后顾之忧。鼓励农村中老年人放弃对耕地的经营权，通过耕地有偿流转给新型职业农民[31]。加快推进城乡一体化建设，改革户籍制度，促进休耕区农民顺利转移就业。

3.4 轮作休耕需与耕地流转有效结合，实现规模化经营

一是鼓励轮作休耕地区建立和完善耕地流转制度。在确保土地有效使用率、土地规模经营基础之上的自愿、公平、有偿流转轮作休耕耕地。

二是要严格保障轮作休耕耕地有序流转不得改变农业用途，防止休耕耕地“非农”倾向[32]。对轮作休耕土地的利用要实施监督检查制度，严禁在轮作区大量种植非粮食类经济作物，休耕区不得进行工业开发。

三是保障轮作休耕土地流转农民的基本权益。承认农民对耕地承包经营权长期占有、使用、流转及再进行承包经营权质押、担保的权属；鼓励耕地承包经营权向种粮大户、家庭农场、专业合作社流转，使土地转出者依法获得转出收益。转入者依法合规经营，利用其经营权属进行再投资，扩大再生产，实现粮食规模化经营。

3.5 加大轮作休耕土地生态恢复和综合治理技术的研发与推广

一是建立轮作休耕土地生态恢复和综合治理技术的产学研联盟研发体系，以国家自然科学基金项目、国家重点基础研究发展计划、基础研究重大项目前期研究专项等为依托，形成以企业为主体，科研院所、农林类高校、企事业政府机构协同参与轮作休耕技术创新平台。

二是实施耕地生态修复工程，在轮作休耕地区分计划、分步骤开展耕地生态修复治理试点示范，形成以物理、化学修复为主，生物修复为辅的耕地生态修复治理技术体系[33]。

三是强化耕地生态恢复和综合治理技术的推广服务体系，构建以政府为主导，农民专业合作社为基础，科研院所、农林类高校、农业龙头企业等主体广泛参与的多元化的技术推广组织，加强对农民轮作休耕的技术指导。

四是加强轮作休耕土地生态环境的动态监测与评估技术开发与投入，为确保复耕耕地生态指标严格控制休耕地经济作物种植种类。

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（责任编辑：童成立）

Impacts of the land fallow and crop rotation practice on grain security in China and solutions

XUN Ge, SONG Yan-ke, CHENG Xing-yue
（College of Economics, Central South University of Forestry and Technology, Changsha, Hunan 410007, China ）

F326.1 文献标识码：A 文章编号：1000-0275（2017）04-0681-07

10.13872/j.1000-0275.2017.0066

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湖南省软科学研究计划项目（2014ZK2052）。

寻舸（1972-），男，湖南浏阳人，经济学博士，教授，主要从事区域财政与金融研究，E-mail: xunge6486999@163.com。

2017-05-09，接受日期：2017-07-01

Foundation item: Soft Science Research Program of Hunan Province (2014ZK2052).

Corresponding author: XUN Ge, E-mail: xunge6486999@163.com.

Received 9 May, 2017;Accepted 1 July, 2017