供给侧改革视角下优化残疾人社会保障体系研究

摘 要：优化完善残疾人社会保障体系，是促进残疾人共享改革发展成果、加快全面小康社会进程和推进供给侧结构性改革的基本要求与重要举措。当前，残疾人群体面临经济贫困比较突出、多种活动和参与障碍、生存型需求未满足等问题。残疾人社会保障供给在人群受益范围、保障力度、服务可及性与无障碍环境等方面的扶助效果欠佳。政策设计尚未精准化、政府财政资金投入严重不足、社会资源配置与动员能力较弱、社会保障法规建设滞后成为制约有效供给的主要因素。当前要通过确立权力保障理念、厘清两大供给层次、补齐三大供给短板、完善配套支持措施等供给侧改革路径以优化残疾人社会保障体系。

关键词：残疾人；社会保障；供给侧改革

中图分类号：D669 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）04-0049-06

世界卫生组织2011年发布的《世界残疾报告》明确建议各国应赋予残疾人适当的社会保障与服务以改善其生活状况。

党的十八大报告明确提出“健全残疾人社会保障和服务体系”。2015年，国务院印发了《关于加快推进残疾人小康进程的意见》。2016年，《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》进一步提出了“残疾人社会保障和基本公共服务水平明显提高”的目标任务。因此，完善和优化残疾人社会保障体系，成为增进残疾人福祉、加快全面建成小康社会的重要组成部分和应有议题。中国残疾人联合会数据资料和残疾人事业发展统计公报显示，中国残疾人总量为8502万，60岁及以上老年残疾人已成为中国残疾人的主体，残疾人老龄化水平达52.8%[1]，残疾人基本生活与社会平均水平相差较大，残疾人社会保障体系建设尚不能有效满足残疾人群多层次与多样化的现实需求，亟待通过供给侧改革的方式扩大有效供给、提高供给质量和水平，从而保障残疾人的基本生存发展需求并促进其共享全面建成小康社会的成果。在老龄化加速推进和全面建设小康社会的时代背景下，中国残疾人社会保障体系建设的历史任务尤为繁重。本文结合中国残联、民政部等官方数据及相关文献资料，客观论述向残疾人群提供社会保障的现实依据，分析评估当前残疾人社会保障有效供给不足的主要表现，总结归纳影响有效供给的制约因素，从而提出有助于优化残疾人社会保障体系的供给侧改革路径，以期为中国残疾人社会保障体系的改革实践提供思路参考。

一、向残疾人群提供社会保障的客观依据

（一）经济贫困较为突出

残疾人口的不在业率较高，其通过劳动获得收入的可能性大大降低。因此，残疾人的个人积累性财富很少，其财产性收入和其他来源所占比重很低；同时残疾人群的制度保障性收入所占比重不大[2]（p.118）。残疾人状况及小康进程监测报告显示，城镇未就业残疾人的生活主要来源依次为家庭其他成员供养（占41.6%）、领取基本生活费（占28.2%）、离退休金（占20.9%）；农村依次为靠家庭其他成员供养（占68.5%）、领取基本生活费（占15.3%）、其他（占14.2%）[3]。家庭仍是残疾人生活保障的主要提供者，而且随着年龄的增长，残疾人对家庭供养的依靠程度会逐步加深。家庭人均可支配收入是反映残疾人经济生活水平的核心指标。2013年，全国残疾人家庭人均可支配收入仅为全国平均水平的56.2%[3]。少数残疾人家庭中没有人有收入，贫困问题比较突出。目前，我国仍有1230万农村残疾人尚未脱贫，260万城镇残疾人生活十分困难[4]，亟需社会保障体系的支持。

（二）多种活动和参与障碍

依据残疾人功能障碍的程度和社会适应能力等因素，残疾等级可分为极重度、重度、中度和轻度[5]（p.44）。残疾人群以中、轻度残疾为主，两者比例分别为26.9%和43.5%，同时极重度残疾和重度残疾所占比例不低，处于12%～18%之间，两者之和接近30%[5]（p.16）。受自身的客观情况影响，残疾人主要存在身体移动障碍、理解与交流障碍、与人相处障碍、生活活动障碍、社会参与障碍及生活自理障碍。在不同残疾类别人群之中，肢體残疾、精神残疾人受到生活活动障碍的影响相对较大；智力残疾、精神残疾人受到与人相处障碍、社会参与障碍、理解与交流障碍的影响相对较大；肢体残疾人受到身体移动障碍、生活自理障碍的影响最大。从不同年龄人群看，有23%～80%的不同残疾类别老年人完全不能生活自理；还有5%～10%的各类老年残疾人只能部分自理[2]（p.47）。由于存在活动和参与障碍，残疾人往往难以融入社会生活，迫切需要社会保障的扶助。

（三）生存型需求未满足

在某种程度上，残疾人需求与其经济状况和身体障碍之间的联系较为紧密。除“法律援助”和“其他”需求项目外，残疾人的基本需求涵盖了十一个项目。其中，辅助器具、康复训练与服务、生活服务、无障碍设施、信息无障碍需求均直接与残疾相关，是解决和缓解活动和参与障碍的重要项目。此外，由于经济贫困，残疾人对贫困救助、医疗救助的需求同样非常强烈。虽然残疾人的基本需求包含了生存型需求、发展型需求和生活质量型需求三个层次，但仍以生存型需求为主。医疗救助、辅助器具、康复训练与服务是克服残障困难的最低要求，而贫困救助、生活服务是维持残疾人基本生活的起码条件。残疾人在医疗救助、贫困救助、生活服务、辅助器具、康复训练与服务等方面的需求相对较高。据统计，残疾人上述生存型需求的相应比例在19%～73%之间，依次居于前五位，成为残疾人需求的主体内容。而其就业扶持、教育费用补免、职业培训等发展型需求所占比例均在6%以下，无障碍设施、文化服务、信息无障碍等生活质量型需求所占比例则更低[2]（pp.54-55）。

二、现阶段残疾人社会保障有效供给不足的表现

我国残疾人社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利等部分组成。自“十二五时期”特别是党的十八大以来，残疾人社会保障体系初步建立，残疾人生存发展状况得到改善。残疾人小康进程监测报告显示，城镇残疾人社会保险参保人数稳定增加，至少参加一种社会保险的比例达到94.6%[3]。根据《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，全国有588万农村贫困残疾人脱贫，九百五十多万困难和重度残疾人得到生活补贴或护理补贴；

一千多万残疾人得到康复服务，无障碍环境建设加快推进。然而，残疾人社会保障的供给质量及供给水平还不能有效满足残疾人群体的现实需求。残疾人社会保障供给在人群受益范围、保障力度、服务可及性与无障碍环境等方面仍有较大的提升空间。

（一）残疾人社会保障的受益范围亟待扩大

第一，残疾人社会救助的受助比例与实际需求之间差距巨大。残疾人小康进程监测报告显示，城镇接受最低生活保障金的残疾人比例低于22%，享受不定期救济的占26.8%左右；农村接受最低生活保障金和救济的相应比例分别为30.6%和28.9%。城乡残疾人家庭的生活救助需求比例依然很高。城镇约41.8%、农村约65.6%的残疾人家庭仍有生活救助需求[3]。此外，近年来医疗救助与生活救助一直成为城乡残疾人家庭最迫切的需求项目。

第二，残疾人社会保险覆盖率低。据中国残联统计数据，仍有5.4%的城镇残疾人未参加任何一项社会保险。对于残疾人来说，社会养老、医疗保险等制度性基本保障尤为重要。然而16岁及以上城镇残疾人口的社会养老保险实际覆盖率仅为74.4%，其中城镇居民残疾人参加社会养老保险的比例仅为49.1%；仍有9.5%的城镇居民残疾人未参加基本医疗保险；工伤、失业保险的覆盖率更在14%以下[6]，残疾人的社会保险低覆盖程度可见一斑。

第三，接受福利服务的比例偏低。据中国残联统计，超过41%的残疾人没有接受过任何一项专业的康复服务。接受过辅助器具配置的残疾人比例低于17%。接受治疗与康复训练、日间照料与托养、诊断和需求评估、心理疏导的残疾人比例不高，处于12%～24%之间。31.2%左右的残疾人接受过康复知识普及[6]。但从康复知识的掌握状况看，其中大多数残疾人表示对其仅有一些粗浅的了解。部分残疾人反映当前康复服务项目较少，仍以接受中医传统治疗和物理治疗为主。

（二）残疾人社会保障的扶助力度不足

第一，残疾人社会救助水平无法满足基本需要。以天津市为例，从低保标准与生存性消费支出数据对比分析看，2014年城乡低保月平均标准分别占残疾人家庭食品消费支出的95.57%和86.63%，城乡低保月平均标准仅占残疾人家庭食品与衣着消费总支出的86.3%和78.74%[7]。因此，残疾人家庭仅能勉强维持低水平的温饱而无法改善生活困境。残疾人小康进程监测报告进一步显示，残疾人家庭恩格尔系数为48.5%，比全国居民家庭恩格尔系数高出12.3个百分点[3]，残疾人家庭基本生活状况明显落后于社会平均水平。部分残疾人表示，目前每月发放的农村低保只能起到补贴家用的作用，单靠补助无法满足日常生活需要。

第二，社会医疗保险的保障作用有限。残疾人的医疗康复费用支出额度较大，给残疾人家庭造成沉重的负担。随着城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度的改革发展，我国基本形成了全民医保的局面。在城乡基本医疗保险制度实践中，一些地区将精神病医疗项目纳入新农合报销目录，还有部分县开始将康复治疗纳入报销范围。但由于报销比例低、报销范围依然较窄，医疗保险制度在降低残疾人医疗负担方面的作用并不明显[8]（p.238）。特别是农村医疗保险待遇水平明显偏低，难以有效缓解残疾人家庭的实际困难，往往导致部分残疾人延误甚至放弃康复治疗。

（三）服务可及性与无障碍环境较差

残疾人大多存在活动性障碍，因此公共服务的可及程度对于残疾人获得福利供给的有效性非常重要。目前残疾人公共服务的可及性问题尚未受到足够重视，公共服务机构没有很好地把“人性化”和贴近社区的理念体现出来。相关研究显示，一些综合性服务设施远离社区，惠及残疾人人数偏低，空间资源未被有效利用[8]（p.183）。在一些地区，文化活动站（室）距离残疾人所在社区3公里以上的占38.24%，距离社区5公里以上的超过四分之一；超过20%的残疾人表示距离社区3公里以外才有医疗或康复机构，表示距离社区5公里以上才有的约占8%[2]（p.128）。

残疾人事业发展统计公报显示，2016年全国共1623个市、县、区系统开展无障碍建设，城乡无障碍环境建设水平有所提升。但目前无障碍环境建设仍存在一些亟待解决的困难和问题，主要包括：一些新建无障碍设施不规范、不系统，无障碍建设相关技术标准尚未有效执行；部分城市已建設施未进行无障碍改造；无障碍设施管理亟待加强；信息交流无障碍建设、残疾人及老年人家庭无障碍改造、农村无障碍建设等较为滞后[9]。同时，很多无障碍设施实际使用效果不佳，盲道被占用、轮椅坡道太窄、残疾人厕位宽度不达标等问题并不少见[8]（p.187）。

三、制约残疾人社会保障有效供给的主要因素

（一） 残疾人社会保障政策设计尚未精准化

第一，政策设定的保障对象范围存在盲区。残疾人群体中只有重残人员或完全丧失劳动能力的人员才能获得重点保障，而其他残疾人员并没有被相关政策顾及。例如，天津市城乡社会养老保险政策规定：完全丧失劳动能力的残疾人员在参保缴费时政府补贴其缴费额的30%[10]。在城乡居民基本医疗保险制度方面，重度残疾人个体不需缴费，由政府全额补助。

第二，政策设计缺乏关注残疾人特殊性的视角。残疾人的健康状况普遍弱于一般人群，其医疗康复等方面的额外支出均要高于健全人群。残疾人社会保障政策的待遇给付设计，往往忽视残疾人与健全人的区别，客观上导致保障水平根本无法满足和弥补该群体的实际费用支出。以社会医疗保险为例，医疗保险待遇通常以普通人群的医疗消费为基础进行测算，无论是报销比例还是报销范围都有比较严格的限制[8]（p.238）。这导致政策实践中针对残疾人的特殊优惠措施极其有限。

（二） 政府财政对残疾人社会保障的资金投入严重不足

1996年以前，中国财政支出中用于社会保障的份额一直低于2%。2002年以后，这一比例大体保持在10%以上。这明显低于20世纪80年代发达国家及中等发展中国家的相应水平（分别在40%和30%以上），甚至低于诸如斯里兰卡等个别低收入发展中国家的支出水平[11]（p.103）。受此宏观因素影响，中国公共财政对残疾人社会保障的投入一直相对有限[7]，特别是对农村残疾人保障的投入更是明显偏低。因此，广大残疾群众的实际需求难以充分实现。一些地区特别是贫困县和贫困乡镇，因为财政资金不足，拨付下来的专项救助金只能以救急方式临时救助一部分残疾人，应保尽保的目标还远未实现。部分欠发达地区受财力制约，缺少专项经费投入，社区残疾人服务设施很不健全，康复训练设备比较缺乏。资金不足、经费匮乏已成为制约农村残疾人社区康复发展的最大瓶颈。

（三）社会资源的配置与动员能力较弱

据民政部《2015年社會服务发展统计公报》显示，截至2015年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点以及慈善超市3万个。全年各地直接接收社会捐赠款物654.5亿元。2015年全年民政系统共支出彩票公益金288.9亿元，其中用于社会福利182.1亿元，用于社会救助30亿元。而上述社会资源能够切实分配到残疾人社会保障方面的数额并不大。另外，目前残疾人社区服务主要由政府推动，非营利组织、商业企业和其他社会力量没有广泛参与，社区综合资源匮乏，不仅缺少资金和专业人才，还缺少高效率的志愿者队伍，社区残疾人福利服务的供给能力非常薄弱[2]（p.123）。

（四）残疾人社会保障法律法规建设滞后

目前中国残疾人社会保障的相关立法还没有形成一个完整的体系。社会保障立法层次尚停留在条例、办法、决定和通知的水平上，全国仍没有出台统一的残疾人社会保障法。这往往导致残疾人社会保障工作处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态，使得社会保障政策在很大程度上依赖于主要领导对这项政策的认知和重视程度，容易产生随意性、不规范性、政策非连续性等弊端。另外，部分相关法规过于笼统，缺乏相应的细化指标和可操作性。例如，天津市仅原则性地规定“将符合规定的残疾人医疗康复项目纳入医疗保险支付范围”，但并未明确列出项目名称[10]。

四、优化残疾人社会保障体系的供给侧结构性改革路径

（一）以权利保障理念推进残疾人社会保障供给侧结构性改革

在国际残疾人社会保障理念的发展演进过程中，慈善救济理念、医疗模式理念、社会模式理念逐渐显现出来。随着残疾人事业的深入发展与相关国际文件的陆续颁布，残疾人权利保障理念日益成为国际社会公认的有益于残疾人社会保障发展的先进理念。1975年联合国大会发布的《残疾人权利宣言》指出，残疾人有权享有经济和社会保障。2006年第六十一届联合国大会通过的《残疾人权利公约》进一步提出，缔约国确认残疾人有权为自己及其家属获得适足的生活水平，确认残疾人有权获得社会保护；缔约国应当采取适当步骤，保障和促进这项权利的实现。一系列国际文件突出体现了国际社会致力于推动实现残疾人社会保障权利的态度与决心。2008年6月，中国第十一届全国人大常委会批准了《残疾人权利公约》[9]。由此，在权利保障理念的指导下优化完善残疾人社会保障体系成为各级政府履行国际公约承诺和现代政府责任的重要途径。

（二）厘清残疾人社会保障体系的两大供给层次

英国、美国、日本等发达国家的残疾人社会保障体系经过多年的不断完善，相对有力地保证了残疾人群体的生存和发展权益。通过总结借鉴有益经验可以发现，各国的社会保障体系无论存在怎样的差异，它们都充分考虑了残疾人与普通大众相同的普遍性需要，同时更注重于残疾人的特殊需要，体现了以人为本、致力于维护残疾人社会保障权利的基本宗旨。当前中国残疾人群体由于自身条件与社会转型期复杂社会环境的相互作用而面临着比健全人更多的困难和障碍。因此，残疾人社会保障体系应涵盖两个层次：一是提供作为社会成员可以依法享有的基本生活保障内容；二是提供作为残疾人可以独立享有的特殊保障支持。前者应包括贫困与医疗救助、社会保险、生活服务、公共文化服务等内容，后者应包括福利津贴、康复护理、特殊教育、无障碍环境及相关技术等。

（三）着力建设三大重点项目以补齐供给短板

第一，尽快普及残疾人福利津贴制度。残疾人救助津贴主要针对低保及低保边缘的困难残疾人家庭给予补助以弥补低保金的不足[7]。残疾人保险津贴制度旨在通过向在业残疾人提供适度的养老保险津贴、医疗保险津贴，以确保残疾人能够保持健康和恢复机能、能在老年期获得比较稳定的收入保障从而预防其陷入贫困。纯福利型津贴主要是针对特殊群体的需要而设立的。如应给予重度残疾人生活补贴，对老年、女性残疾人给予补贴，对生活不能自理的残疾人实行特别护理补贴等。

第二，全面建立护理保险制度。护理保险及其相关服务以社区为依托使家庭护理和设施护理相结合，既可减轻政府举办大量福利设施的财政压力，又可以减轻家庭成员的护理负担[12]。建立护理保险制度，应采取政府主导型，政府必须给予护理保险制度必要的政策引导和资金支持。在护理保险的制度设计上应采取因地制宜、循序渐进的方针，根据现实经济发展水平和社会保险负担能力适当设置档次，从小范围开始试点并逐步推广完善以扩大覆盖面。

第三，稳步推进社区康复的充分发展。国内外的康复实践表明，社区康复可以为70%的残疾人提供全面康复[13]。为使残疾人方便可及地享有康复服务，从而融入社会生活、实现残疾人机会均等，社区康复应成为未来发展的主流。因此，应坚持以政府为主导、社区为支撑、社会力量适度参与的基本原则，从而形成残疾人社区福利的发展合力。

（四）完善残疾人社会保障体系的配套支持措施

第一，大力推进残疾人社会保障事业的法制化。以英国、美国、日本、韩国为代表的发达国家，其残疾人社会保障基本上都是有法律保障的制度化体系。中国在完善社会保障体系过程中，应当专门建立具体、可操作的残疾人社会保障法律或法规。就立法模式而言，既可以依照《残疾人保障法》的方式颁行多部并行的福利法，也可以在制订综合性的《社会福利法》的基础上，分别制定适用于残疾人福利项目的相关配套法规[14]。

第二，科学界定残疾人社会保障的责任分担。这必须明确政府在残疾人社会保障体系框架的逐步建立以及相关资金投入的落实方面承担主体责任。同时，全社会应积极弘扬正确的残疾观，高举人道主义旗帜来理解、尊重和帮助残疾人，以维护其合法权益。应通过发展残疾人慈善事业和非政府组织来充分发挥其在社会保障中的补充残疾人事业资金和输送福利服务的积极作用。

第三，积极开展残疾预防工作。残疾预防是一项复杂的社会系统工程。目前中国残疾人约有8502万且每年新增一百多万。因此，中国残疾预防的重点工作包括三个方面：一是在于制定和实施国家残疾预防行动计划；二是根据世界卫生组织的技术报告和各国的实践经验，中国今后应加强一级预防、不断完善二级和三级预防，以形成整体合一、高度集成的残疾预防体系[15]；三是制订和颁布国家残疾分类和分级标准以利于残疾评定工作的标准化、制度化。

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[责任编辑：刘琼莲]