农村社区的建设维度及其治理研究*

李 晓 鹏

农村社区的建设维度及其治理研究*

李 晓 鹏

农村社区是农民生产生活的基本社会共同体，也是国家对农村实施行政管理、提供公共服务的基本平台。我国的农村社区建设包含了行政管理、公共服务和社会交往三个维度，行政管理维度和公共服务维度是围绕着社会交往维度而展开的，行政管理的革新和公共服务的强化的目的是为了更好地增进农民的社会交往。在农村社区建设中，应通过农村集体产权改革及探索建立开放平等的农村民主协商治理体制，推动建立适应城乡一体化协调发展的新型乡村治理体制机制，促进“邻里守望、和谐互助、融合发展”的社会主义新农村建设。

农村社区 行政管理 公共服务 社会交往

农村社区是农民从事生产活动、进行日常生活的基本单元，是一定区域内的农村居民通过长期的社会实践所形成的较为稳固的社会共同体。加快推进农村社区建设对于推动农村经济社会发展、提高农民生产生活水平具有十分重要的意义，“农村社区是农村最基层的组织，也是农村公共服务和公共管理的组织平台；通过农村社区，国家的公共服务才可能有效地引入农村，国家的公共政策也才可能得以落实”①项继权：《农村社区建设：社会融合与治理转型》，《社会主义研究》，2008年第2期。。通过农村社区的建设和发展，国家与农村才能实现良性互动、有效交流，农民才能获得更高质量的公共服务与社会服务，国家也才能更有效地治理广大农村基层社会。因此，农村社区既是农民进行日常的生产生活的共同体，也是国家政权与农村居民有效衔接的平台，它在为农村的生产生活提供便利与服务的同时，也将国家与农民两者直接联系了起来。近年来，党和政府十分重视我国的农村社区建设工作，在政策导向、财政支持、公共服务、环境整治等方面采取了大量措施支持与推进我国农村社区的建设，力求以“社会主义新农村建设”的方向和要求建立起新型农村社区。尤其是2015年5月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，明确指出“农村社区建设要在党和政府的领导下，在行政村范围内，依靠全体居民，整合各类资源，强化社区自治和服务功能，促进农村社区经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展，不断提升农村居民生活质量和文明素养，努力构建新型乡村治理体制机制”，进一步为当前和今后我国的农村社区建设明确了要求、指明了方向。

一、农村社区建设的源起与发展

社区（Community），是人类最为基本的生活单元，是“基于一定的地域边界、责任边界、具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感”①[法]滕尼斯：《共同体与社会》，北京：商务印书馆，1999年版，第78页。的居民生活共同体。从理论上讲，社区内的居民共享相似的价值观念、拥有共同的社会利益、进行紧密的内在互动，从而构成了具有较强内聚力和较高同质性的基本生活共同体。作为居民最基本的生活共同体的社区构成了社会的基础型细胞，它产生于社区居民在生产生活中的基本需要，并在实际运作过程中逐步满足这些基本需要，“绝大多数社会成员的基本生活活动是在本社区内进行的，他们以家庭为单位消费各种生活资料，解决最基本的社会生活需求，以此建立了多种社会人际关系，通过社区，共同解决生活中遇到的困难和难题”②于燕燕：《社区自治与政府职能转变》，北京：中国社会出版社，2005年版，第9页。。农村社区是农民最基本的生活共同体，是“聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体”③胡维维、吴晓燕：《农村社会管理与新型农村社区管理体制建设》，《新疆财经》，2011年第1期。。与城市社区相比，由于在人口、资源和信息的流动方面相对较慢，农村社区的社会分化程度更小、居民同质性更高，因此居民的内聚力更强、内部互动更频繁，共同的利益诉求也更多。对于人口相对稀疏、地域相对广阔的中国农村而言，农村社区建设对于占全国人口半数的农民的基本生活、社会交往及村民公共事务的处理与集体行动的达成具有十分重要的意义，因为农村社区不仅构成了广大农民生产生活的基本单位，它也是国家对农村有效实施行政管理、提供公共服务的基本单元。国家的涉农政策最终需要落脚到农村社区，社会主义新农村建设也必须从农村社区层面出发，基本公共服务均等化的实现关键也必须依托农村社区。由此可见，加快推进农村社区建设对于中国农村经济社会发展、提高农民生活水平，乃至推动中国经济社会全面协调可持续发展、实现公平正义与和谐稳定都具有相当重要的意义。

新中国的社区建设是于二十世纪末在城市发轫，并逐渐向农村扩散的。进入21世纪后，党和国家高度重视农村的发展和稳定，由此对农村社区建设给予了极大关注。2003年党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》中提出了“农村社区服务”、“农村社区保障”、“农村社区自我管理、自我服务”等要求；2005年党的十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求扎实推进社会主义新农村建设，促使各级党政机关加大了对农村社区建设的重视。2006年10月党的第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，这是党中央首次明确地提出了“农村社区建设”的概念，它不仅为我国农村社区建设指明了方向，也明确了农村社区社会治理体制改革和创新的原则要求。国家民政部于2006年9月下发的 《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》（民函〔2006〕288号）中也明确指出“实践证明开展农村社区建设，有利于把新农村建设的各项政策措施落到实处，引导政府的社会治理和公共服务向农村延伸，搭建推进社会主义新农村建设的有效平台；有利于协调农村利益关系，化解农村社会矛盾，调动农民群众和社会力量参与新农村建设的积极性，对于加快城乡一体化进程，具有重要意义。”2008年党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2009年中央一号文件）明确提出“坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”。2012年党的十八大报告提出“新型城镇化”的战略目标后，中国的农村社区建设逐步按照城乡一体化发展的要求与城市社区建设及小城镇建设协调推进；2015年的中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》更是明确指出“中国要美，农村必须美”，并从“加大农村基础设施建设力度”、“提升农村公共服务水平”、“全面推进农村人居环境整治”等方面入手，提出“让农村成为农民安居乐业的美丽家园”的目标要求，将对农村社区建设的认识和要求提升到了新的高度。2015年5月31日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》中更是从“完善在村党组织领导下、以村民自治为基础的农村社区治理机制”及“促进流动人口有效参与农村社区服务管理”、“畅通多元主体参与农村社区建设渠道”、“推进农村社区法治建设”、“提升农村社区公共服务供给水平”、“推动农村社区公益性服务、市场化服务创新发展”、“强化农村社区文化认同”和“改善农村社区人居环境”等八个方面提出了农村社区建设的要求，使我国的农村社区建设的目的更加清晰、方向更为明确。

从新中国的社区建设的历史进程来看，虽然社区建设工作先开展于城市后推广到农村，但与城市社区建设发端于中央政府的政策推动不同，农村社区建设则来源于地方基层自发的探索实践。早在2001年，江西就通过省内试点探索搭建了“一级政府、二级管理、三个层次”的农村社区建设模式，确立起“一会五站”的农村社区建设载体；2002年，湖北省秭归县杨林桥镇在全镇采用“撤组建社”的方式探索建设农村社区，在全镇撤销村民小组、改小组为社区，并由社区居民直选产生“社区理事会”管理农村公共事务，改变了传统的村组管理模式，建立起“村委会—社区理事会—农户”的新型村民自治模式。在2006年国家民政部下发《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》文件，决定在全国有条件的地区开展农村社区建设的试点探索工作后，结合中央的意见要求和民政部的指导，农村社区建设工作在全国各地逐步推广开展；2009年3月国家民政部发布了《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》（民发〔2009〕27号），我国的农村社区建设迈入全面推进阶段，民政部也提出了“到2015年，把全国60%以上的农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；到2020年，所有农村社区全面实现上述要求”①参见民政部办公厅：《关于积极推进农村社区建设的意见（征求意见稿）》（民办函〔2009〕223号），2009年9月7日。的战略目标。经过十余年的探索实践，目前我国的农村社区建设主要采取了以下几种模式：一是“一村一社区”，即以村委会为基础、以行政村为范围建立农村社区，维持基层群众自治单位不变，这是国内最为普遍的模式；二是“一村多社区”，即在一个行政村建立两个或两个以上农村社区，每个农村社区多以自然村、村民小组为设立单位，选举产生农村社区议事自治机构，从而形成“行政村—农村社区”两级基层群众自治组织层级；三是“多村一社区”，将两个或两个以上的行政村合并起来、以中心村或大村为主体建立农村社区，通过“联村”、“并村”壮大农村社区集体资源、提高农村社区服务效能，这种模式大多在城镇化程度较高的“城中村”、“城郊村”中采用；四是“集中建社区”，通过让农民“迁村腾地”、“集中居住”或者“自然聚居”为范围设立新居民区来建立农村社区，以改善农民的生产生活条件，便于集中为农民提供公共服务，并促使土地的集约、高效利用。

二、农村社区建设的基本维度

经过十余年的不断探索实践，我国的农村社区建设工作成效显著，对改变农村贫穷落后的面貌、改善农村生产生活环境、提高农民生活发展水平发挥了重大且积极的作用。这十余年来我国农村社区建设探索实践的经验，表现出以下共同特征：一是政府的公共服务职能在农村社区建设中表现突出，农村社区建设大多首先表现为农村生活环境与公共设施的改善，政府通过推动农村社区建设提高农村公共服务的质量和水平；二是重视提升基层党员干部服务农民的能力，在各地的农村社区建设工作中，基本上都要求乡镇干部下村走访挂点、了解社情民意，并要求村居党员干部通过“代办”等方式主动为农民服务；三是开展基层自治模式的探索创新，即在“村民自治”的基础上，通过设立“户代表会议”或“社区居民代表会议”、“社区议事会”等方式，完善基层群众自治形式，提升基层民主自治效能，创新基层社会治理体制；四是重视基层党组织建设的改革创新，即在农村社区建设中突出基层党组织的先进作用，充分发挥基层党组织联系群众、服务群众机制的作用，提升基层党组织在农村社区建设中对社区民主自治的领导能力和对广大农民的服务能力；五是注重发掘农村乡土力量发挥积极作用，在各地农村社区建设中，都对乡村老人、能人和在外乡贤高度重视，并通过组建如“老年协会”、“乡贤理事会”的组织，调动他们的积极性和主动性，鼓励他们在管理农村公共事务、推动农村经济发展、化解村民矛盾纠纷、维护村庄环境秩序等方面发挥积极作用。总结十余年来我国农村社区建设的经验，可以看出，我国农村社区建设工作主要是通过三个层面开展的，这三个层面也构成了研究分析农村社区建设的三个基本维度，即行政管理维度、公共服务维度、社会交往维度。

（一）行政管理维度

行政管理维度是我国农村社区建设的最基本的维度。在我国，社区首先是作为法定的政府行政管理的基本单位存在的①参见潘小娟：《中国基层社会重构——社区治理研究》，北京：中国法制出版社，2004年版，第6页。，无论是二十世纪八十年代开始的村民自治还是二十一世纪推动的农村社区建设，都是以基层群众自治单位为范畴、以便于和加强政府对基层社会的管理为首要目的。以推动农村社区建设为载体，政府将零散的农村社区聚集起来，并通过在农村社区中设立行政服务中心、社区服务中心等机构，促使农村社会由以数个分散孤立的行政村组成的原子化状态形成了以行政服务中心或社区服务中心为核心的“点—面”辐射状态。由此，基层县乡政府就可以通过行政服务中心或社区服务中心为内核，依托农村社区实现对广大农村社会的有效的行政管理和控制。尤其是“网格化管理”的理念和方法被政府广泛采用于管理基层社会后，在农村社区建设过程中乡村被整合成为一个个的“网格”，由基层政府从党政干部中派出专人“蹲点”、“包片”负责走访、掌握情况、进行管理，从而使国家机关能够通过农村社区将行政力量有效施加于基层农村。这使得“行政管理”成为了现阶段农村社区建设的最为基本的维度。

（二）公共服务维度

公共服务维度是当前我国农村社区建设的最核心的维度。当二十一世纪初，农村社区建设在中央层面得到重视后，就是通过提高农村公共服务质量、改善农村公共服务水平为中心加以推动的，并通过将公共服务向农村倾斜，建设更加美好的社会主义新农村。因此，可以说公共服务既是我国农村社区建设工作的起点，也是推动农村社区建设的载体，它在当前我国农村社区建设中居于核心的地位。国家民政部在2009年颁布的《民政部关于开展农村社区建设实验全覆盖创建活动的通知》（民发〔2009〕27号）中明确提出的五条创建标准中就有“社区综合服务设施的全覆盖”与“社区各项服务的全覆盖”两点是直指公共服务的；而国务院于2011年专门印发了《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发〔2011〕61号），明确提出了到“十二五期末”实现“城乡社区服务设施覆盖率达到50%”和“实现基本公共服务项目覆盖到所有城乡社区”的目标。由此可见，在当前的农村社区建设中公共服务构成了工作中心，通过农村社区建设以提高农村公共服务的质量和水平，以此促进农村经济社会发展、改善农民生产生活环境，从而逐步打破城乡二元结构、推动城乡一体化，并初步实现社会和谐与公平正义。因此，农村的现实状况与社会的发展要求都决定了公共服务在农村社区建设中核心的地位。

（三）社会交往维度

社会交往维度应是我国农村社区建设最根本的维度。社区的本质是“生活共同体”，是社区居民从事生产、开展生活最基本的单位空间，而社区居民的生产生活是由无数的社会交往活动组成的，尤其是在市场经济高速发展、社会分工高度分化的今天，社会交往构成了社区居民生产生活的基础。社会交往由物质层面交往和精神层面交流构成，物质层面交往实现了农村社区居民在社会分工基础上的互助合作，从而能有效提高农民生活水平、推动农村经济发展；精神层面交流促使农村社区居民相互理解、彼此包容，不仅能增强村民的向心力和凝聚力，而且有助于塑造共同的文化和价值理念，促进农村和谐安定。有效的社会交往不仅让农村社区的物质财富日渐富足，同时能够促使农村社区逐步形成敦睦、融洽的文化氛围，由此有助于化解乡村内部的矛盾冲突，找回邻里间“守望相助”的乡土温情。而且随着我国社会主义市场经济体制的日趋完善，农村社会也完全纳入市场经济体制、按照市场规律运行，物质和资源也逐渐从“农村→城市”的单向流动向“城乡双向流动”转变，尤其是很多城中村和城郊村吸纳了大量外来人口居住与工作，这就意味着农村社区内同样也会出现“外地人”与“本地人”的隔阂，甚至产生对立和冲突。因此，在当前和今后的农村社区建设中，应该将建立有效的社会交往网络作为关键工作，这不仅意味着村民之间能够形成良好的文化氛围，而且要通过基层社会治理体制的改革创新，让非本地户籍人员在所居住或工作的社区中参与公共事务的管理、享受基本公共服务与社会福利，由此消除身份不平等造成的隔阂，从而促使良好的社会交往网络在农村社区中能够有效地建立并运行。

在农村社区建设的三个维度中，行政管理维度是公共服务维度与社会交往维度的基础，因为只有通过公共行政的力量才能为农村社区提供有效的公共服务，并推动基层社会治理体制的改革创新以在农村社区构建良好的社会交往网络；公共服务维度是行政管理维度与社会交往维度的载体，因为只有在农村社区提供有质量且平等享有的公共服务，才能实现政府对农村社区的有效管理，并消除身份不平等带来的隔阂与对立，从而使农村社区的社会交往能够有序进行；社会交往维度是行政管理维度与公共服务维度的目的，无论是政府对农村社区实施有效的行政管理还是提供良好的公共服务，都应该以构建良性运转的农村社区社会交往渠道为目的，只有这样才能使人、财、物、信息在农村社区内自由和高效流动，从而推动农村经济发展、改善农村环境面貌、提高农民生活水平。因此，社会交往对维系农村社区的良性运作而言是最为根本的因素，但在当前农村社区建设中却有待进一步得到重视。

三、治理视角中的农村社区建设维度

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了“创新社会治理体制”的要求，指出要通过“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”来改进社会治理方式。社会治理体制是国家治理体系的重要组成部分，它不仅是国家政策指令能够有效传递基层社会的常规性机制，也是社会和民众合法地向国家表达意愿、反映诉求、维护权益的制度化渠道；因此，农村社会治理体制不仅是国家和农民有效互动的载体，更是国家政治统治与乡村民主自治有效衔接的机制，它使国家的行政管理能够顺利地在农村实施、使农民的意愿诉求能够顺畅地传递表达，农村社会治理体制的良性运转无论对于国家政权还是农村社会而言都具有十分重要的价值。而农村社区正是在广大的农村社区，国家与农民开展有效互动的主要载体，正如2015年5月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》中明确指出的“农村社区是农村社会服务管理的基本单元”，“加强农村社区建设，有利于推动户籍居民和非户籍居民和谐相处，有利于促进政府行政管理、公共服务与农村居民自我管理、自我服务更好地衔接互动，有利于增强农村社区自治和服务功能”。由此可见，我国当前的农村社区建设，具有很强的“社会治理”指向，即通过管理方式的革新与公共服务的下移而促进农村基层社会治理体制的创新，从而推动我国的农村由“城乡分离”的行政村向“城乡协调”的农村社区的转型。

因此，当前我国农村社区建设的主要目标，就是中办、国办的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》中明确提出的“不断提升农村居民生活质量和文明素养，努力构建新型乡村治理体制机制”，而这种“新型乡村治理体制机制”则是以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“创新社会治理体制”中明确指出的“以网格化管理、社会化服务为方向”的。“城乡协调”的农村社区是以“发挥市场在资源配置的决定性作用”为基础的、适应现代经济社会的开放自由需要的农民生活共同体，以农村社区为载体的“新型乡村治理体制机制”是能满足“城乡一体化协调发展”的需要的。但是，从目前的情况看，这一力争实现的农村社区建设图景依旧是以“管理和服务”为逻辑的，它较好地体现了最基本的行政管理维度的要求和最核心的公共服务维度的需要，从而可以较为充分地实现党和政府的“以工促农、以城带乡”的发展目的。但是，仅有行政管理革新与公共服务强化并不能从根本意义上改变二元结构所导致的城乡分离，而可能只缩小了城乡发展差距、拉近了城乡生活水平。从制度上实现“城乡一体化协调发展”，必须将改革措施立足于农村发展和农民生活，使农村能在市场中发展、农民能自由平等流动，即让行政管理革新和公共服务强化最终落脚于农民的生活交往的自由与便利。因此，在农村社区建设中，应将社会交往维度作为出发点和落脚点，使行政管理与公共服务的变革真正有助于推动生活交往的改善，从而既让农村社会真正落实其“农民生产生活的最基本共同体”的本质，又能够打破城乡二元结构而促使城乡一体化的协调发展的最终实现。

由此，立足于社会交往维度的农村社区建设，需在条件成熟的农村社区将改革重点放在制约“城乡一体化协调发展”的体制机制上：首先，以农村集体产权改革推动村社分开、政经分离，通过农村集体产权改革使农村集体资产“股权化”并将对农村集体资产的经营管理职能从村委会剥离开来、由村民组建合作社经营管理，这样不仅能让基层群众自治组织职能集中于管理村庄公益事业、服务村民民主自治①参见王敬尧、李晓鹏：《城乡统筹进程中的农村集体产权改革——以温州“三分三改”为蓝本》，《求是学刊》，2012年第6期。，更能使农村集体资产得以通过市场交易保值增值、农民能通过市场获取更多资本与收益，并为“农民进城”和“市民下乡”的实现奠定制度基础；其次，探索建立开放平等的农村民主协商治理体制，需要在现行的“村民自治”的基础上逐步打破户籍制度对民主自治权利的限制，根据2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确提出的“重视吸纳利益相关方、社会组织、外来务工人员、驻村（社区）单位参加协商”的要求，让全体农村社区居民无论其户籍是否在本社区，都能够平等参与到乡村公共事务的民主协商中，从而更好地维护他们的合法权益、推动农村社区建设向开放和谐的方向迈进。通过农村集体产权改革在农村实现政经分开、村社分离，从而让基层群众自治组织回归其应有角色地位、让农村各项资源能够进入市场平等流通而变成资本；通过探索并逐步建立开放平等的基层民主协商体制，让所有农村社区居民能够平等地参与到农村公共事务管理管理中并享受农村社会福利与发展红利，从而促使在农村形成和谐包容的社会环境。因此，在农村社区建设中，应巩固社会交往维度的根本地位，使行政管理维度和公共服务维度有效地围绕开展，从而有效地贯彻“以人为核心”的基本要求，通过行政管理的改革和公共服务的强化，在农村社区构建合理有效的社会交往网络，从而让资源和财富能够更加畅通自由地在城乡之间流动，让农村社区居民能够更加平等包容地共处，由此建设“邻里守望、和谐互助、融合发展”的社会主义新农村。

作者李晓鹏，男，广西师范学院马克思主义学院讲师、法学博士（南宁 530001）。

*本文系2015年广东省教育厅“创新强校工程”青年创新人才类项目（人文社科类）“现代国家的建构模式与治理体系：西欧与中国的比较研究”（2015WQNCX096）的阶段性成果。

责任编辑：黄建安