我国农村宅基地使用权交易制度分析

李洪宇

摘 要：农村宅基地是我国农民安身立命之根本。随着时代的发展，农村宅基地使用权制度也经历了几个历史时期的发展变化。改革开放以来，农村的经济快速地发展，城乡一体化进程不断推进，但是如今的农村宅基地使用权制度与现实需要不协调，造成的后果之一就是农民的利益能不到有效的保护。所以，改革现行的农村宅基地使用权制度，构建一套宅基地使用权的交易制度已势在必行。受到法律、政策等条件的约束，我国是一直禁止农村宅基地使用权自由交易。本文的主要是对我国宅基地使用权进行分析，探讨学界观点，了解宅基地使用权交易的一些现状，探索建立一套符合我国国情的适应市场调节的宅基地使用权交易制度。

关键词：宅基地使用权 交易 市场机制

一、农村宅基地使用权的概念界定和历史沿革

（一）农村宅基地使用权的概念界定

农村宅基地使用权是我国特有的法律概念，基于我国特殊国情发展而来的。农村宅基地是我国农民安身立命的根本，它既是农民的赖以生存居住的地方，又是农民家庭经济的组成部分，这块土地承载着农民以生活为主的经济、社会、文化多种功能，反映着农村的小民生活和中国宗族历史等文化传承。关于农村宅基地使用权的概念，学界多有讨论而法律却并未有明确的定义。我国《物权法》第一次明确规定了宅基地使用权，其并未直接对宅基地使用权进行界定。许多学者都对其内涵进行了解释。如江平教授认为，宅基地使用权是一种独立的用益物权，是农村集体所有权所派生的一种他物权，属于传统民法上的地上权的一种。王利明教授认为，宅基地使用权是指以建造住宅及其附属设施为目的，对集体所有的土地进行占有和使用的权利。根据我国《物权法》第一百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。可知宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有、使用的权利，使用权人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

（二）农村宅基地使用权的性质剖析

关于农村宅基地使用权的性质，学界有多种观点：

1、基地使用权说。这种观点认为，农村宅基地使用权属于基地使用权，这种基地使用权还包括国有土地使用权、乡镇企业建设用地使用权等。持这种观点的学者包括梁慧星教授认为，应该将我国现行的各种土地使用权形式加以整理，形成完整的用益物权体系。同时他还指出，土地使用权是一个严谨适当的法律概念，考虑到我国大陆地区的习惯，可以称之为基地使用权。所谓的基地使用权，根据梁慧星教授的观点，指为了在他人所有的土地上建造并所有建筑物或其他附属物而使用他人土地的权利。确立基地使用权制度的优点在于不仅可以将农村宅基地使用权，还可以将国有土地使用权、乡镇建设用地使用权等以他人土地作为基地来使用的土地使用权均归属于基地使用权的范围，有利于立法、执法和司法上对同类土地使用权的规制，及同类土地使用权法律制度的统一协调。

2、地上权说。这种观点认为，农村宅基地使用权是地上权。该观点认为以用传统民法中的地上权理论来构建我国建设用地使用权体系。地上权即是因建造、保有建筑物或其他工作物而使用国家或集体所有的土地的权利。地上权应当包括现行法律中的国有建设用地使用权和农村集体建设用地使用权，也即农村宅基地使用权属于地上权的一种。

3、独立的用益物权说。这种观点认为，宅基地使用权是我国的一种特殊的用益物权，不同于传统物权法上的地上权，不能用地上权替代宅基地使用权。目前我国《物权法》将宅基地使用权与土地承包经营权、建设用地使用权并列，明显说明在我国宅基地使用权是一种独立的用益物权。

（三）农村宅基地使用权的历史沿革

1、农村宅基地的私人所有阶段

在新中国成立初期頒布的《土地改革法》明确表示废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。尽管法律没有明确规定农村宅基地具体产权的相关事宜，但是根据当时的土地使用现状来看，宅基地一般被认为是属于房屋所有人所有，也就是说农民对其住宅和土地二者都拥有所有权。因此，在这个时期，农民享有宅基地所有权，国家允许农民对自己所有的宅基地及房屋依法自愿有偿地进行流转，并且明确规定居住、买卖、出租、典当、赠与等完全由土地所有权人自由行使，任何人不得侵犯。[1]

2、农村宅基地使用权制度确立发展

农村宅基地属于集体所有开始于1962年《农村人民公社工作条例修正草案》，该草案规定宅基地归生产队所有，一律不能出租买卖；1982年《中华人民共和国宪法》以国家根本大法的地位规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1998年《土地管理法》取消了1991年《土地管理法实施条例》中对符合条件的城镇居民允许申请使用农村宅基地的规定，并增加了农村宅基地实行“一户一宅”的规定。

二、我国关于农村宅基地交易制度分析

（一） 城市用地紧张与农村宅基地闲置

20世纪80年代以来，随着我国市场经济改革和城市化进程的加速，城市建设需要大量的劳动力支撑以及农民为增加收入改变生活方式，许多农民纷纷离开了祖祖辈辈生息繁衍的土地进入城市工作生活，城市的可用土地的日益减少，而农村出现了很多的“空心村“老人村“留守儿童村”现象，很多农村房屋长期无人居住直至荒废。而当城市化进程发展到达一定的阶段，便会在一定程度上出现城市人口回流现象，城市人口部分或者完全回归农村，或者阶段性的居住在农村，这就使农村宅基地交易存在市场。

（二）宅基地的保障功能与使用权交易管制

我国农村宅基地之所以禁止交易，是基于其明确的社会保障功能，一旦宅基地使用权进入市场进行流转经营，资本收益的冲动可能会影响宅基地使用权本身所具有的社会保障属性。我国土地制度事关我国社会主义建设的大局，政府赋予土地的政治意义与保障功能远远超过其土地的经济功能。[2]目前我国城市土地的使用权交易制度已实现了市场化，并且对不动产的资产性和流动性制定了较为完善的制度体系加以保障。作为农村建设用地重要组成部分的宅基地依然沿袭着计划经济体制下的社会保障功能的，农村宅基地的资产性的权利则被固定化且不能进行市场交易。

（三）宅基地的资产性与市场配置效率性

现行的宅基地使用权制度是计划经济和城乡二元社会经济结构所产生的历史遗留物，在城乡二元制度下所有的农村宅基地以一种特殊的产权形式被严格管制而不能和市场资本进行组合从而提高配置效率。随着我国农村社会保障制度的完善，使农村宅基地对农民的生活保障功能作用降低，农村宅基地的资产性进一步得到体现。现阶段宅基地使用权的资产功能已大于其社会保障功能，大量农民进城务工定居城市，如果禁止其在农村的房屋交易反而不利于农民利益的保证。而且按照现在的土地征收制度，集体土地的保障功能同样无法得到保证。使国有土地上的建设用地使用权和农村宅基地使用权同价同权，共同接受市场规律的调节，能提高效率。

三、围绕农村宅基地交易引发的讨论

计划经济由于取消了商品交换和价格机制，同时国家对城乡人口及要素流动有着严格的限制，农民宅基地承担的仅仅是生活保障功能，而随着市场化的深入所引发的人口和要素的流动特别是城市化加速过程中城乡劳动者职业和身份的转换和土地相对价格的升值，导致宅基地功能发生转换，即由保障性功能为主导转变为以资产性功能为主导，宅基地资产性功能的需求引发了自发的市场交易。[3]

学界关于农村宅基地交易问题的讨论归纳起来主要有两种观点：

第一种观点是支持农村宅基地使用权的自由交易，持这种观点的学者目前占比较大，如郭明瑞、王崇敏和韩世远等学者均持此种观点。主要理由包括：满足现实的需求，如今农村宅基地交易私下已然盛行，一味的否认只会带来更多的利益纠纷以致引发更大的社会矛盾；农民的社会保障应该依赖于更完善的社会保障机制，不应该通过限制或禁止农民宅基地使用权及房屋的交易来实现；农民同样是理性经济人，有能力做出符合自身经济利益的抉择，若以保护农民的利益为出发点，真正应该予以防范和规制的是政府及其行政机关对于集体土地“侵入”和掠夺；允许宅基地使用权在非本集体经济组织内交易能够更好的与农村土地承包责任制相适应；仅在本集体经济组织内部交易而排斥市场配置，不利于利用效率提高，无法体现宅基地使用权及其上房屋的实际价值。

第二种观点是限制农村宅基地自由交易，如孟勤国和陈柏峰等学者。主要理由：宅基地使用权是农民的基本生活保障，若允许交易，可能导致农民失去安身立命之根本；农民的宅基地使用权是一种通过分配无偿取得的，基于此种“福利分配”限制其交易現能够体现社会公平；自由交易可能变相激励农民非法骗取宅基地或私自改变土地用途以牟利，从而导致农业用地减少；宅基地自由交易将一定程度上鼓励投机者纷纷到农村购房购地，一方面大规模减少农民土地，另一方面冲击城市房地产市场。

四、农村宅基地使用权交易现状及存在问题

（一）农村宅基地使用权交易现状

1、宅基地使用权交易的规制现状。国家对农村宅基地交易的制度规制虽然严格，也不是铁板一块。一方面，正式的法律制度对宅基地使用权交易并没有明确禁止；另一方面，在法律正式制度留存弹性空间的同时行政性的公共政策对宅基地流转的管制却十分严格。多是以政府名义出台文件和通知禁止农村宅基地使用权的转让和房屋转让的市场交易活动。[4]

2、宅基地使用权交易的司法现状。一是在司法实践当中，有关宅基地使用权交易的案件越来越多，同案不同判的情况大量存在。法院在审理不涉及房屋的农村宅基地使用权交易的案件时，有的法院认为法律没有明文规定农村宅基地使用权可以交易，认定交易宅基地使用权行为无效；而有的法院却认为当前中国法律没有禁止农村宅基地使用权的流转，而依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定“依法改变土地的所有权、使用权的，因依法转让土地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权流转的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请”，认定交易行为有效。还有的法院依据《合同法》的有关条款以宅基地买卖违法为由宣告转让合同无效。二是由于宅基地使用权交易并未得到法律的确认，使已经存在的大量关于宅基地使用权的买卖合同处于一种不稳定的状态，卖方随时可能因为更大的经济利益而撕毁合同要求法院判决合同无效，而司法实践中的确大多数法院均支持此种行为，从而造成恶劣的社会影响，损害了社会和谐与稳定。[5]

（二）农村宅基地使用权交易存在问题

1、农村宅基地使用权的非市场化，使其利用率低，浪费严重。我国许多资源的开发都存在效率低下的问题，土地资源同样如此。农村宅基地使用权只能在本集体经济组织内部转让，而本集体经济组织成员在“一户一宅”等条件下均可自行申请宅基地，在实践中也很少有集体组织内部的转让。这就导致了农村宅基地资源的配置效率低下，并且我国农村建设用地的规划并未得到贯彻实施。在城市化进程加快，农村人口不断减少的同时，农村宅基地占地面积并未减少，农村建房反而不断增加，布局分散，盲目扩展，利用效率存在很大问题。

2、农村宅基地使用权的福利性，使其资产性受限，损害农民的财产权益。农村宅基地的使用权具有永久性乃至继承性，具有很强的福利性质。随着土地资源的日益稀缺及农村社会保障制度体系的健全，农村宅基地的资产性日益增强，特别是经济发达地区的农村宅基地的经济价值不断增加，而农村宅基地使用权和城市建设用地使用权不能同价同权，是对农民利益的损害。

3、“隐性市场”大量存在，宅基地使用权交易盛行。我国现行的土地制度是城乡二元结构土地所有制，即将土地分为国家所有和集体所有。在城市化进程较快的地方尤其是城乡临界地带，农村的宅基地和房屋交易现象更是层出不穷。基于我国现行土地制度的限制，农村宅基地并未进入市场流通。从我国立法现状可知，我国对农村宅基地的交易是禁止的。然而，法律的禁止并没有叫停人们交易宅基地及其上房屋的状况。由于宅基地使用权的原始取得是无偿的，其交易的成本低，在利益的驱动下，农民往往将闲置不用的宅基地及其房屋进行转让，形成了宅基地使用权交易的“隐性市场”。

五、宅基地使用权交易制度的建构方案

（一）引入市场机制，打破农村宅基地使用的封闭格局，逐步推进宅基地使用权自由交易

由于经济利益的驱动和城市居民對宅基地的现实需要，在现实生活中，就自发的形成了宅基地使用权交易的隐形市场，这种“地下”操作，长期处于隐蔽状态。此种类似于“土地黑市”的隐形市场的存在，一方面扰乱了农村土地市场的正常秩序；另一方面，造成了土地权属混乱和各种产权纠纷，给国家土地行政管理造成巨大困难。[6]正是由于宅基地使用权的交易条件和方式缺乏相关规范性文件的指导，我国立法对于宅基地使用权交易缺乏明确的规定，健全的交易市场才无法生存。这也是宅基地使用权交易的现实与立法之间缺位的表现。要在我国实现农村宅基地使用权自由交易，实现土地资源合理配置，促进农民对其享有的宅基地使用权的利益最大化必须利用市场，将宅基地使用权的交易进行市场化配置。在我国，城市建设用地交易市场体系基本完善，但是农村的土地市场包括宅基地使用权交易市场仍旧处于缺失状态。潜在的“黑市”交易造成了宅基地使用权的交易市场混乱和无序状态。只有建立标准化、规范化的交易市场才能保障宅基地使用权交易的合法有序进行。目前我国农村宅基地制度是计划经济时代特殊经济体制下的产物，具有封闭性。农村宅基地使用权交易需要逐渐开放的封闭的交易市场。只有在健全的农村宅基地交易法律制度的规范下，才能在合法的制度保障下完善农村宅基地交易市场，以参照城市房地产市场进行公开询价竞价等方式，健全农村宅基地使用权交易的市场体制。

（二）在逐步实现宅基地使用权自由交易的同时，明确交易的规范，进行合理行政管制

首先，进行交易的宅基地使用权的初始取得应合法，权属没有争议。初始登记仍应受到严格的限制，仍应坚持“一户一宅”要求，因为农村宅基地对于农民而言仍具有一定的社会保障功能。另外，对宅基地使用权的申请主体仍应限制在本集体经济组织内部成员之间；受让主体可区分为本集体经济组织内部符合宅基地分配条件的成员和本集体经济组织内不符合分配的成员以及非本集体经济组织人员。

其次，宅基地使用权的交易在贯彻市场经济交易原则的同时，要衡平集体经济组织的利益。针对已经申请取得宅基地使用权的农民可根据其自身意志自由进行宅基地使用权的交易流转。但是为了便于集体经济组织对土地的监督管理，在宅基地使用权交易后，应当履行告知义务，告知集体组织交易情况。也可规定特定条件下，对宅基地使用权交易的限制条件，如关系到本集体经济组织重大利益的，有村民投票多数决通过方可交易。

最后，实行宅基地使用权交易的强制登记制度。我国农村宅基地使用权登记曾处于空白状态，宅基地管理长时间处于无法可依、无证可断的被动局面。当前，改革开放不断深入，市场经济进一步发展，城乡社会经济一体化进程加快，对农村宅基地使用权登记发证不可避免，这也是推进宅基地使用权市场化的要求，权属确定势在必行。

（三）完善宅基地使用权交易增值收益分配关系

农村宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分，也是农村集体经济组织的重要资产。农村宅基地使用权的交易制度涉及集体组织及农村村民之间的利益分配关系。在宅基地使用权进行交易时获得的收益可以确定固定比例上交集体组织，用于集体组织的公共支出及基础设施建设等项目。与此相适应，完善集体经济组织财务会计制度，以及集体经济组织的会计制度监督体系的建立必须提上日程。在各种利益关系中，要将维护和实现农民利益作为重中之重，在制度设计和程序上要尊重农民意愿，社会保障上要向农民倾斜。[7]

参考文献

[1]赵国辉：《宅基地使用制度的历史沿革分析》，农业与技术，2013年10期.

[2]孙涛、黄少安：《制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究：以改革开放以来中国农村土地制度变迁为例》，广东社会科学，2009年第2期.

[3]程世勇：《农村宅基地使用权交易的制度分析》，农业经济与农村发展，2010年第5期

[4]赵树枫、李廷佑、张强、黄序等：《农村宅基地制度与城乡一体化》，中国经济出版社，2015年3月.

[5]刘晓霞：《宅基地使用权流转模式评析与选择》，甘肃政法学院学报，2012年5月.

[6]厉以宁、艾丰、石军等：《新型城镇化与农地制度改革》，中国工人出版社，2014年12月.