人大代表专职化问题比较研究

张小莉　宋爽

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它是以人民代表大会为核心的人民民主专政国家政权组织形式，它保证了国家一切权力属于人民，人民通过这一组织形式参与国家事务的管理、行使当家做主的权力。当前我国人大代表所从事的工作并不脱离其本职工作，实质上是以兼职形式履行代表权利，而兼职代表在实践中存在一定的弊端。代表专职化能够使代表全身心投入履職工作与活动中，增加代表在政治活动中的综合能力，在某种意义上更好地实现公众的民主与利益诉求。因此，人大代表专职化的需要在社会、政治、经济、文化飞速发展的今天，已成为迫切需要探讨的问题。本文从历史的角度对西方议员的专职制与我国人大代表的兼职制在生成机制、经济与社会效益、可行性方面进行比较研究，对我国人大代表的专职化道路进行思考与分析，笔者认为，充分结合我国人民代表大会制度的发展现状以及代表的履职情况，代表专职化的实现还需要一段较为漫长的时间，当下提高兼职代表的专业化水平是重心所在，人大代表专职化的道路还需循序渐进。

从原始社会的部落社会开始，代表制度已经初见萌芽形态，由氏族会议到公民会议和元老院会议，再到人民大会，一种由社会中某些阶级或阶层的代表来讨论和决定国家重大问题的形式逐渐建立起来，服从和服务于君主专制制度。真正的代表制度除了要具有这种代表性之外，还拥有立法权以及作为最高权力机关的代表机关的政治形态存在，这种代表制度在近代资本主义国家产生，开始从英国向法国、美国及乃至世界传播开来。我国的人民代表大会制度确立于1949年的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》，全国上下系统建立起人民代表大会是以1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议为标志的。在我国，人大代表是权力机关组成人员亦是国家主人的代表，与西方国家不同的是，我国人大代表除了具有民主性、平等性等特征之外，还具有义务性特点。所谓义务性是指我国各级人大代表带有兼职性，实行无给制，除少数被选为常委会组成人员而又不担任其他职务的人之外，绝大多数又都不脱离原先的生产和工作岗位。关于这种中西方制度差异，我们将对其代表与议员的各方面展开比较分析研究。

生成机制：专职与兼职

所谓议员专职制和代表兼职制，从字面意思理解即代表有是否兼任其他职务之区分，西方国家议员有专职化特点，议员必须以代表职务作为本职工作，享有职权并承担相应责任，而兼职代表顾名思义是指代表工作只是一种短暂的附带性工作，代表的本职工作可以是任何职业，代表并不是一种职业，无论是行使职权的时间还是专业性要求，与专职议员都有着本质上的差别。

议员专职制

如果以1295年英国模范议会的召开为开端，英国议会迄今已有七百多年的历史。从贤人议会到模范议会再到现代议会的形态，英国议会制度得以延续下来，并对其他国家产生了深远影响。詹姆斯二世长期与议会发生争执导致了1688年的“光荣革命”，最终结束了国王与议会对国家权力的争夺。1688年通过的《权利法案》宣布了议会是英国最高的立法机关，议会权力高于王权以成文法的形式得以确立，并且规定定期召开议会会议。英国的宪法赋予了议会至尊无上的地位，这种“至尊无上”主要体现在立法权上，国王的权力进一步被削弱，议员也同样有特殊地位和特权，特权主要包括言论自由权、不受逮捕权等。议会开会的时间确定在议员专职化道路上有决定性作用。英国议会两院的大会时间呈直接上升趋势，其中上院由开始的每周三天会到每周四到五天，开会时间也突破了1000小时，平均每天开会近8小时；下院除将每周六作为休息日之外，其他时间也几乎用来召开下院会议。这种紧凑而连续的会议安排，使得议员几乎没有闲暇时间。同时，议会大会有着固定的议事程序，议员的议案需经过三读程序才能最终成为法律，尤其是在委员会审议阶段，常任委员会的审议以辩论方式进行，某些情况下针对某一问题的反复发言和争论使委员会阶段无限延长，从而对会议时间的延长造成直接影响。

议会的频繁召开、议员特权的常态化使得议员的专职化逐渐成为惯例，而这种惯例也在世界范围内流传开来。今天的许多国家诸如美国、法国、德国等代议制国家都是专职议员，这几乎是代议制或议会民主制不可缺少的特征。随着代议制实施的“全球性”与普遍性，在社会、经济高速发展的基础上，议会职能也趋向复杂化与专业化，专职代表制的显著特点更加凸显出来：

第一，通过宪法将议员的专职化进行固定，使其成为一项基本制度。议会议员不能由其他委员会委员或政府其他官员委任，排除了任何兼职制的可能。同时宪法还授权其他法律对议员不得兼职作出具体规定，这一点上多数议会制国家的规定大体相同，出于以下几点考虑：一是议员兼职易使其分散精力，从而不能高质量履行议员职责；二是如果作为权力机关组成人员的议员兼任其他职务，往往会造成监督者与被监督者集于一身的情况。

第二，议员的年薪制度。在议员专职化的议会制国家中，议员作为一种职业，其实现要以薪金作为基础和保障，因此，凡是实行议员专职化的国家都无一例外的规定了议员年薪。自1964年英国劳伦斯委员会成立并专门评估两院成员薪金开始，议员薪金不断增加，由1911年最初的400英镑到2000年的48371英镑。议员除被给予其较高薪金并且薪金按照一定比例逐年增加之外，还享有办公经费、秘书和研究津贴、差旅费、驾车补助、退休金等额外费用补贴。同样在其他西方议会制国家，议员所享受的薪金较其他公职人员较高。随着薪金的提高，为保障议员的工作效率以及对议员变相接受贿赂的可能性的避免，专职制才能得以建立并稳步实行。

第三，对议员工作时间的规定。前面已经进行了简要的叙述，议员的工作时间也是衡量专职与否的重要指标之一。如果议员的大部分时间都在议员职位上度过，则可以以此为根据判定议员的专职性。以英国为例，英国议会开会时间的不断增加限制了议员参加其他活动的相对时间，美国国会每年开会通常在260天，法国约九个月时间，德国约为250天左右，这些都以八小时工作日为单位计算。议员有充足的时间进行深入选民中进行意见的听取、将意见进行反馈、议案的提交与讨论等工作。

以英国为代表的西方议会制国家有较为充足的议员专职化建立与实施条件，对其议员专职化的历史过程进行考察与分析是必不可少的，并且，英国议员专职化发展的连续性和渐进性特点能够为我们分析我国议员职能提供参照。

代表兼职制

各人民民主国家的实践经验给我国人民代表大会制度的建立提供了参照。在第一次國内革命战争时期，工人阶级和农民阶级就曾建立过带有人民革命民主政权萌芽性质的政治组织，比如“罢工工人代表大会”、“市民大会”和“农民协会”等。1931年第一次全国代表大会在江西瑞金召开，全国苏维埃临时中央执行委员会选举产生并成为最高政权机关，同时也成为全国人代会制度建立的基础。作为临时宪法的“共同纲领”在全国人民政治协商会议中的制定将人代会制度规定为我国的政权组织制度，从1954年人民代表大会制度的正式确立到宪法修订对其不断进行完善与发展。我国的人代会制度走上了健康的运行轨道。

在我国，除了人代会常设机关的部分专职组成人员之外，一般没有专门以此为职业的人大代表。人大代表的选举形式充分体现了人民当家做主的权力，这种权力来自于平等占有生产资料和国家主人地位的全体公民，其竞选不以经济实力为基础，代表与选民的关系不是类似于资产阶级议员与财团的利益交换关系，这种选举身份与经济地位的平等性决定了人大代表作为人民的忠实代言人不可能有凭借自己的特殊身份谋取私利的情况，这也是我国人大代表本质上优越性的体现。从历史的角度看，毛泽东同志曾在《论联合政府》《论人民民主专政》等著作中阐述了新中国政权建设的若干理论问题，并在理论基础上领导了多次群众组织，尤其是抗日战争时期建立的“三三制”参议会更体现出党的民主宪政思想。人大代表来自于各行各业，有着不同的身份、地位和社会背景，其各自具有自身的行业优势，能充分从人民群众中汲取感性经验，能够与广大群众保持密切联系，不仅降低了脱离群众和实际的可能性，也是群众路线的真实写照。

我国人大代表兼职制与西方议会议员专职制相比，其主要优势表现为：首先，选举资格较为宽松，能够充分体现出广泛性特征，对选举资格的放宽能够保障人大代表对群众存在的问题能进行深入了解，这种广泛性、普遍性和平等性是由社会主义公有制经济基础决定的，是与西方资本主义制度国家相比最根本的优势。其次，监督工作效果明显，人大代表的广泛性和行业优势对于某些重大问题能够进行专题质询并提出具体方案，对行业整顿与改革提出更为有效的意见和建议。最后，进一步加强了与人民群众的联系，无论是人大会议之前组织代表到各地视察，还是组织代表及省、自治区直辖市人大常委会负责人深入基层展开调研，都充分让体现了群众对人大代表的热忱与信任。

理论分析

以往学者对人大代表专职化持正反两方面意见。支持观点认为，专职代表能保证职权的行使，能保障代表具体的工作符合职务的基本要求，能够更好地体现宪法精神，专职代表自身的责任感和使命感提升对提高自身综合素质有一定的积极作用，而且专职代表有充足的时间展开社会调查、提高履职效率、了解民意社情。反对观点认为，专职代表对原本工作岗位的脱离，其是否能够对人大起到监督作用、是否能更好地被群众监督、是否能准确的反映民意都有待探讨。

在西方议会制度下，议会实现政党的领导作用，与西方国家议会三权分立原则相比，我国人代会制度是建立在民主集中制的基础上，最终制度的确立充分体现了人民当家作主的思想，个人和整体利益的矛盾能够得到包容表明人代会制度适合中国国情和政治环境，我国人代会是唯一行使国家权力的机关，而非西方议会制度普遍采用的两院制模式，在某种意义上，这种政治实践受我国国情所限制。西方资产阶级议会的雏形能够在资本主义上升时期产生和发展，是同当时的经济关系相适应的，它作为新制度的上层建筑，对于资本主义生产力的发展有一定租金作用。任何上层建筑都产生和服务于相应的经济基础，在资本主义经济土壤中生长的议会制度归根结底是为巩固和发展资本主义私有制和雇佣劳动关系服务的。因此在这种背景下，专职议员的存在成为必然，专职议员作为利益集团的“代表”与其服务于社会的名义之间的矛盾更加突出。基于中国历史条件的特殊性，基层人民代表通过普选产生并在此基础上在乡、县、省逐级召开人代会，决定了人大代表构成上的广泛性，保障了人民的主人公地位。兼职人大代表产生于人民并服务于人民，与我国特定的历史条件密不可分。理论在一国的实现程度，不仅仅取决于国家对其的需要程度，还取决于其是否与该国实际相结合，“五四”时期的精神领袖们对于西方议会制度和民主观念的传播体现了理论与实际结合偏差导致的失败结果，因此人大代表的专职化还是一个需要循序渐进的过程。

绩效分析

专职制的经济与社会效益

龚祥瑞先生曾指出，“西方的政治就是由各集团之间为控制诸如政府机关这样的政治组织而展开的斗争，在某种意义上说，不了解利益集团就无从了解西方国家的政治制度，也就无从细致地了解西方国家实际的决策过程”。资产阶级民主政治充分表现了利益集团的活跃与典型性，可以说利益集团对议会制度甚至国家政治都产生了巨大的影响。议员选举即利益集团控制或影响议会的首要阶段。在议员选举过程中，利益集团作为提供竞选前提和后盾所需大量资金的供给者，直接对议员选票进行控制，而且候选人的提名也直接受到利益集团的影响。纵观各国的政治实践，利益集团并不止步于选举自己的代表或代言人，控制或者影响议会的立法与任免等活动，竭力促使议会通过符合其利益的议案，阻挠和反对不符合其利益的议案才是其真正目的。虽然这种现象造成了不良社会影响，但不可否认专职议员的专业化产生了较为良好的经济与社会效益。

第一，专职议员能够产生对职业的荣誉感和责任感，更易于形成一种具有内在约束力的职业道德和职业规范，同时，议员专职化是议员专业化的直接因素，专职议员对参政议政的目的和原则、对立法的详尽了解，更具有排除情感因素、在理性基础上参与决策与进行思考的可能性。

第二，专职议员将主要精力与时间放在本职工作上，有足够的时间熟悉全国性的政策方针，从英国议会的具体实践经验来看，议员在议会中可以通过呼吁方式维护选区整体利益。这种“选区专业性”不仅是在会议期间向政府表达意见的专业性，而且能够在吸引工商界向其选区投资办厂方面产生积极效应，从而推动选区的经济发展与繁荣。

议会制度发挥的重要历史作用及社会和经济效益可充分肯定，列宁曾明确指出：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”议会议员的核心工作为参加地方议会关于本地区政治、经济、文化、社会各个方面的重要决策并及时反映选区民众的要求，因此议员必须常接触选民，在了解选民的政治态度、利益要求基础上赢得选民的支持与信任，这种信任离不开规范化和专职制的作用，专职议员的职业权威同时也保证了议会的活力与效率。

兼职制的经济与社会效益

我国人大代表的身份具有双重性特点，即身份的常任性和兼职性、人民性和公仆性、代表性和党派性。我们这里主要讨论其常任性和兼职性。人大代表的常任性和兼职性之间既相互联系又存在矛盾。人大代表的任期并不随会议的结束而终止，而是一直保持其代表资格，同时代表在任期内可以不间断持续从事本职工作。从某个角度来看，代表的常任性给代表履行职责开辟了广阔的活动空间，但其非专职性又在一定程度上制约了代表履行职责的活动，这是其矛盾所在。基于人大代表的身份双重性，其经济与社会效益可表现为正反两个方面：

从正面来看，第一，兼职性意味着其代表身份是义务的，因此不存在领取薪金的情况。据2012年的统计数据显示，35个选举单位共选举产生了2987名十二届全国人大代表。庞大的代表数量远远高于国外议会议员。这种数量差异从财政承担的角度来看并不具有优势，若要实现专职化，代表的福利补贴、薪金、办公及其他费用将是一笔不小的开支，将大大加重财政负担。第二，兼职制的目的是为了人大代表的来源更具有纯粹性，使其能够始终保持人民公仆的本色。兼职代表在深入民众、体验民生方面更具有优势。以第十届全国人大代表为例，在2985名代表中包括工人、农民551名，知识分子631名，干部96名，人民解放军268名，以及其他民主党派和无党派人士等不一一详述。从代表的构成来看，职业和身份地位多样，代表在闭会期间将投入自己本职工作，代表身份的特殊性与平民性之间的“差距”赋予了其一定的权威，但同时又拉近了代表与群众的距离。

从反面来看，第一，人大代表的时间更多地用于本职工作，代表活动客观上受职业活动的影响，若代表未能在闭会期间进行深入的活動，则对人民情况的了解会存在缺失，也就不可能在会议期间更好地行使职权。第二，角色冲突使得角色认同感与代表身份很难稳定形成，代表身份可以看做是利益群体的政治表达，兼职代表身份的重叠性使得代表名额的分配无法达到平衡状态，从而使得代表与选民缺乏稳定的利益关系，容易导致代表选举流于形式。第三，兼职代表在立法环节有一定的欠缺，法律草案的制定也会因此出现问题，法律的科学性和合理性则直接关系国民利益和社会利益。兼职代表的参政能力与立法能力的不足将对公民社会生活产生间接影响。

实证分析

“兼职”是否等于“业余”，在我们审视兼职人大代表的履职情况时要不断对这一问题进行深思。这里引乌当区下坝乡人大主席宋庆松的范例对这一问题进行讨论。选取该例的原因在于通过案例分析对兼职人大代表的履职情况进行思考，同时也应注意个案分析的局限性，用全面的眼光看待人大代表专职化道路。

宋庆松任职的乡是一个欠发达的农业乡，基础设施落后，山多地少的自然条件限制了当地的发展，束缚着农民的增收。全乡49名人大代表中80%文化程度均是初中及以下，在一定程度上影响着代表履职和作用发挥。为了发挥代表作用，做好乡人大的工作，宋庆松认真的学习了《选举法》《代表法》等法律法规，并对乡镇人大代表的职责和作用进行了反思，对乡镇人大代表履职现状中的制度原则性、可操作性以及原有履职方式的不适应性做出了相应的解决，组织制定了了“三定四配套”代表履职制度，并且针对代表收集民众意见后无处质询的问题提出了《代表提议约询制》，大大提高了代表建议的质量。

宋庆松作为一名兼职人大代表，其本职工作是乡任命的党委书记，由于其所在乡镇人大代表自身素质的局限，他作为乡人大主席团主席的工作难度加大，也充分体现了人大代表长期兼职化的弊端，即兼职化使得代表素质不齐，对高质量立法有不利影响。涉及国计民生的立法环节需要集体研究并做出决策，这在客观上要求人大代表专职化、专业化，做到集思广益需要排除业余人员或兼职人员的参与。兼职代表素质的不整齐也会造成参政议政的意识弱化，而间接导致立法产生的社会问题，而这仅凭一人之力是无法做到的，增加了人大代表专职化的必要性。从宋庆松的例子可以看出，对兼职人大代表的专业性培养势在必行，结合当今我国人大代表的现状来看，其时间成本和其他方面的要求增大了专职化的实践难度。专职化是专业化的基础，其所带来的有利的经济与社会效益应当受到重视。

可行性研究

选区专职化路径

就选民角度来讲，由选民直接通过投票方式选举产生国家代表叫做直接选举，直接选举的民主意义更具有重要地位。选区划分问题作为直接选举过程中的技术性操作问题是至关重要的，选区划分的平等和公平与否，对选民选举权利及其实现程度有重要影响。根据选区划分理论，我国选区可划分为地域代表制和职业代表制，职业代表制选区可称为专职化选区。马克思曾主张按照生产单位划分选区即可称为我们所说的职业代表制，先行几乎没有哪个国家单纯实行职业代表制，一般是地域代表制和职业代表制相结合的模式，也可称为“混合模式”。有学者认为，随着经济的发展，职业团体的数目日益增多，组织日益完善，它们的社会作用亦越来越大，故职业代表制的采用是适应社会发展趋势的。我国曾在1931年的国民议会中有较大比重的职业团体代表，在1947年《国民大会代表选举罢免法》中规定了应有450人由职业团体选出，新中国成立初期召开的人民政协全体会议以及当时的地方代表会议的代表组成中，职业代表的特点也较为突出，可见职业代表制思想在我国具有重要影响。

选区专职化的积极意义表现在同一职业选民的利益与目的的统一性方面，专职选区的优势体现在职业团体的专业性上，但同时也应考虑将专职化选区普遍化是否可行。

首先，我国的经济体制是否与选区专职化相适应。在理论上我国的经济体制以市场体制为主，林德布洛姆曾就何种体制最适于民主的问题阐述了民主与市场的相互关系理论，从其理论态度来看，市场经济体制最有利于民主——尤其是体现在直接选举上——的实现。从这个理论逻辑出发，选区专职化作为直接选举的重要环节具有充分的经济体制条件，其实现切实可行。其次，社会各政治力量的利益矛盾冲突对专职选区划分的影响。在阶级社会中的直接选举缺乏利益的统一而无法顺利实施，只有在当今社会的各种政治力量和主要政治力量间的矛盾与冲突具有可调和性是，直接选举才有建立和发展的条件。虽然我国仍处于社会转型期，社会阶层间的矛盾依然存在，但在一致的利益诉求基础上，按照单位、行业进行选区划分有充分可行性，同时职业团体内部利益与目的的协调性和统一性也能保证其表现为整合状态。

选区专职化可依托单位的人力和物力资源，大大提高了参选率，有利于选举活动的组织和开展，同时也降低了选举成本。而且职业团体代表的综合素质具有保障，这种综合素质不仅体现为职业素养，还体现为一定的道德素养、政治素养，有利于选举决策的有效确定。但同时我们应考虑专职选区划分的弊端，比如选举形式化、选民选举热情下降、选举利益缺失的可能、非法律性操作等。行业和人口的流動性增强也加大了专职选区划分的难度，并且专职制选区和地域制选区的同时存在很容易出现重复或遗漏现象，这些都成为制约选区专职化的重要因素。

行业专职化路径

人大代表的组成结构从宏观意义上要求工人、农民、干部、知识分子、党派人士和无党派人士等都应占有一定的比例。从建国初期到社会主义改造完成，再到改革开放以后，我国社会结构的巨大变化改变了先前以政治身份、户口身份与行政身份划分社会阶层的局面，同时这种变化也影响到了人大代表构成的分类标准。人大代表代表性职能的缺失是代表专职化程度较低的重要表现，因此从20世纪90年代后期开始，全国人大常委会开始把重心转向了提升代表的能力建设，以建立起一支更为专业水准、独立精神和责任意识的代表队伍。近些年来，不乏关于人大代表的代表性缺乏的研究，许多学者认为，人大代表代表性的缺失主要表现为职能的非正常发挥，比如某些代表履职热情不高，未能在闭会期间履行代表职责、发挥代表作用，很少联系选民或群众，过于重本职工作而轻代表工作；某些代表在与会审议时很少提出议案与建议，专业性意见和建议较少，这些表现与代表非专职化有很大关系。

人大代表行业的专职化将为全国人大委员会的专业性要求提供新的路径，行业专职化需要解决的是人大代表的普遍性和专业性之间的矛盾。党的十八大提出了“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例”的话语，这保证了人大代表选举的普遍性、代表性与广泛性，但同时在保障代表人数处于固定范围内的基础上人大代表队伍的职业构成迫切要求提高专业行业人员的比例，相应的降低比如农民工、非公经济人士的比例似乎成为必然。是的代表行业专职化道路出现困境。本人以为要做到对人大代表素质培养的重视，素质的提高相应的使得工作效率得以提高，尤其是业务素质的培养，通过业务培训来增强代表的综合分析能力、协调能力和其他办事能力，使之及时提出专业性建议，充分发挥代表作用。但从实践意义上来看，代表的行业专职化道路还存在许多问题。