数字化政府信息模型构建研究

秦浩　郭昊

数字化政府的本质在于数字化政府内在属性的外在表现，是从传统物质组织形态的政府向全面网络化、虚拟化的组织形态转化的中间过程，贯穿其中的是组织结构的调整和业务流程的重塑。信息模型是数字化政府模型的核心组成部分，它是一种描述数字化政府运行过程中所产生的全部信息和逻辑关系以及数据的组织与管理的模型。本文在借鉴企业建模理论的基础上，设计了数字化政府的信息模型框架，并对模型的构成要素和运行机理等进行了分析。

数字政府与数字化政府

从概念的起源上看，克林顿政府于1993年成立了国家绩效评估委员会，该委员会在提交的《运用信息技术改造政府》和《创建经济高效的政府》两份报告中，最早提出了“电子政府”（E-Govemment）的概念。1998年10月，世界电信联盟在经合组织加拿大会议上发表的《数字地球报告》中，首次发出了“数字政府倡议”（Digital Government Initiative）。虽然政府领域一直采用电子政府这一称谓，但美国学术界大多使用的是数字政府一词，这是因为美国国家科学基金会设立了关于数字政府的专项研究计划，接受这一计划资助的许多重大研究项目都被冠以“数字政府项目”的名称，这也是早期有影响力的学术著作中常常使用数字政府一词的原因。从目前已有的研究成果看，国内外学者们往往将数字政府与电子政府互换使用。未来的数字政府不仅包括运用信息技术建立的虚拟政府，还包括现实政府与之相关的所有内容及过程。因此，我们所理解的数字政府是一种全新的政府管理形态，是一个理想化的目标，即一种以信息技术为依托，以实现完善的政府服务为目标的政府。

本文所采用的“数字化政府”称谓，主要是考虑数字政府作为一种相对理想化的政府管理形态，由现在走向未来，由现实奔向理想，需要有一个较长的发展过程。由于在此过程中既不可能彻底摧毁现有体制，又必然依存于现有体制图谋改变，这就要求政府寻求一个相对稳妥、渐进式的解决办法。虽然数字化政府同数字政府相比只是多了一个“化”，但是加上“化”的主要目的，一方面是为了说明数字政府本身的目标的多样性和内容的复杂性，如需要各部门密切配合、协同工作，因此先把目标进行分解，在过程中分步实现，再逐渐地通过集成化的做法来实现总体的理想目标；另一方面是为了表明数字政府构建本身是一个复杂的过程，如必须对原有的组织结构、利益关系进行调整等，同时又面临着各方面阻力，既有来自政府内部的，也有来自外部环境的，因此不可能一步到位完成，需要分析在实现理想目标过程中技术、组织和人是如何发挥驱动作用的，再利用这些作用逐渐地趋近理想目标。可见，数字化政府建设是现实与前瞻的最佳结合点。数字化政府研究的目的是从一个全新的视角和层次对政府信息化问题进行研究，而其实践是一个与信息社会需求逐步适应的发展过程，具有一定的理论价值和实践意义。数字化政府作为一种创新的政府形态，虽然没有成熟的理论指导和经验借鉴，但因为其与数字政府相比具有较强的可操作性，因此可以预期，经过各级政府的不懈努力和协同工作，数字化政府应该是能够实现的发展目标。

现行政府信息模型分析

信息模型是数字化政府模型的核心组成部分之一。梳理来看，我国政府信息模型从建国以后大致经历了两种基本型态：即直线型政府信息模型和网络型政府信息模型。首先，直线型政府信息模型。从建国初期到20世纪80年代中期，我国形成了典型的直线型政府信息模型。直线型政府信息模型是一元化的信息模型，仅存在一条政府信息传输渠道或政府授权的体制内信息传输渠道，与政府决策和执行相关的社会信息、决策信息和反馈信息都在这条正规通道内双向传递，其中既有输出信息，也有输入信息。其次，网络型政府信息模型。20世纪90年代末形成了“五位一體”的网络型政务信息模型。该模型中具有五个要素，分别是指：党政信息系统、政府决策思想库、新闻媒体、民间信息机构和计算机网络信息系统。这五个要素中，党政信息系统居于主导地位，非党政信息系统呈现快速发展的态势，政府决策思想库已经初具规模，新闻媒体信息网络高速发展，计算机网络信息系统异军突起。

从数字化政府业务模型和功能模型的实际需求来看，现行政府信息模型的弊端主要体现在：一是信息传输效率低下。现行政府管理所形成的信息流，具有链路长、节点多的实际特点。这就造成了一项政府业务需要多人操作，且通常要经过多个部门的多个环节的逐一处理，形成较长的政务业务流程。由此导致政府工作效率降低，行政成本居高不下。二是信息共享程度不高。由于信息传输渠道狭窄、单一，政务信息资源无法得到有效地规划和整合。在政府的管理过程中，各部门只能根据本部门职能开展工作，无法兼顾相关部门工作、统筹政府整体利益。在政务信息整合不充分的情况下，还可能因为信息沟通不畅，出现部门利益凌驾于整体利益的情况。三是信息传输渠道不畅。传统政府掌握着数量巨大的政务信息资源，往往以纸质的形式进行物理存储，如需要部门间的信息交换，也仅公文、电话、传真、信函、会议和谈话等信息传输渠道，因这种信息传输渠道的信道容量限制，常出现信息拥堵现象，信息的传输和获取极为不易。即便在传统办公模式向数字化政府模式过渡阶段，仍无法提供足够的信道容量。四是信息安全性不高。在政府管理和运行过程中，常常会产生牵扯到国家安全的涉密信息或者不宜对外公开工作内部信息，这些信息自产生之时，便需要及时传输和妥善处理。在传统的信息传输渠道内，涉密信息涉及到相关人较多，容易在信息传输和处理过程中造成失密和泄密事件发生。五是信息选择性较强。非党政信息系统的信息传输渠道不发达甚至不存在，致使整个系统更多地关注社会政治信息，轻视经济信息和文化信息，不利于经济社会的协调统筹发展。

数字化政府信息模型构建

数字化政府信息模型是数字化信息管理模型的一种简称，本文对现行政府信息模型弊端进行分析的基础上，充分吸收信息控制论、信息传播学相关理论成果，以业务模型抽象结果为本体，进而构建数字化政府信息模型。数字化政府信息模型是描述数字化政府运行过程中所产生的全部信息和逻辑关系以及数据的组织与管理的模型。该模型是相关业务活动的信息抽象，它是在分析了业务伴生数据与信息的基础上，充分利用关系型数据库管理技术，对数据实现组织、管理、开发和利用的重新设计。

数字化政府的信息管理工作必须要遵循科学的步骤、顺序和方法，否则将会使数字化政府建设出现盲目性和重复性，进而影响数字政府战略的实施。探讨数字化政府信息管理活动的步骤、顺序和方法的规律性，保障数字化政府有目的、有计划、有步骤地有序运行，正是数字化政府信息模型所要描述的基本问题。具体来看，数字化政府信息模型应包含信息过程模型、信息传输模型、信息分类模型和信息网络模型四部分。

信息过程模型。数字化政府的信息过程模型即行政信息管理程序描述，是依照时间将行政信息管理活动的整个进程划分为若干例行的环节，各个环节的先后次序固定，环环相扣，不可更改，再运用与之适应的方法，促进行政信息管理工作的完成。它包含两个方面的内容：一是规范行政管理者行为的规程，二是各个环节在时间上的先后次序。结合数字化政府业务模型，本文将行政信息管理工作的程序划分为行政信息的采集、加工、存储、传播、利用和反馈六个环节。在具体实施过程中，这六个环节循序渐进，形成一个循环往复的闭合链路。其中，行政信息的采集是行政信息流程中的第一个环节，是行政信息管理过程的起点，贯穿于信息管理全过程，它是数字化政府业务流程运行的前提和基础，它的质量是决定信息管理工作质量的关键；信息加工是行政信息管理过程中的一个十分重要的环节，是行政信息流转过程中的核心环节，直接关系到信息使用价值的大小，是提高信息质量的“再创造”过程；信息存储是将加工后的信息按照一定规则，记录在相应的信息载体上，并可供他人检索，这就大大提高了数字化政府的工作效率，避免因时间推移而造成信息失真现象的发生，进而保证信息系统的完整性和可用性；信息传播是信息管理模型中的重要环节，如果把信息采集当作信息的输入过程，那么信息传播就是信息的输出过程，信息传播是实现信息价值的必有之路，信息不经过传播，其价值则无法显现；信息利用是行政信息管理的最终目的，也是领导和决策水平的重要标志，在行政管理中占有重要地位；信息反馈是将信息利用结果与利用该信息之前的结果进行比对，以期获得该信息利用效果的结论，并借以指导下一次信息利用过程，信息反馈是行政系统调节控制的基本形式，对行政控制起着决定作用。基于上述六个要素构建的数字化政府信息过程模型如图1所示。由于数字化政府管理对象和环境的动态变化，管理目标的螺旋式升级，因此，数字化政府的信息过程模型也将不断地修正和变化，以适应日益复杂的行政生态环境。

信息传输模型。数字化政府信息传输模型也称信息交换模型，是描述政务信息传输节点及节点间传输机制的模型。从信息控制论的角度来看，数字化政府在面向公众提供公共服务的过程中，客观上存在着信源、信宿、和信道三个要素，这三个要素决定了数字化政府信息传输的机制和效率，是业务模型和过程模型得以实施的数据基础。由于政府业务的复杂性，信息交换模型成为信息模型的核心内容。参考《政务信息资源交换体系国家标准》，数字化政府信息交换模型主要由中心交换结点和端交换结点组成。端交换结点的作用是收发政府部门之间的交换信息。中心交换结点的作用是负责管理本交换域内端交换结点及其信息交换服务，并根据相关业务需求汇聚成政务信息共享库。在该模型中，业务信息由政府部门在行使职能过程中产生并施加管理的政务信息资源；交换信息是在端交换结点间双向传递的政务信息资源；政务信息共享库是一个信息集中存储区，可以无差别地为若干端交换结点提供信息服务。每个端交换节点都可以按照信息访问规则调用共享信息。在信息交换的过程中，共享信息库可以在预设机制下自由地调用；端交换节点在政务信息传输模型中既是起点又是终点，在完成业务信息与交换信息之间的转换操作过程中，通过交换服务实现政务信息资源的异地传送和智能处理；中心交换结点具有信息路由功能，可提供点到点、点到多的信息可靠传递功能。端交换节点之间并不必然存在中心交换结点，同样也可以存在不止一个中心交换结点；交换服务兩个信息节点间进行信息交换的操作集合，多种交换服务的组合可决定信息服务模式。基于以上要素关系构建的数字化政府信息传输模型如图2所示。

信息分类模型。数字化政府信息分类模型是把具有某种共同属性或特征的政务信息归结在一起，通过对其类别属性或特征的归类抽象所建立的模型。利用此模型可实现对信息过程模型和传输模型输入数据的管理和共享，以便有序地开发和利用政务信息资源，为数字化政府提供信息保障。为此，本文在基础层面、行业层面、服务层面和物理层面四个维度对数字化政府的信息资源进行归类，相应地抽象出主题分类、行业分类、服务分类和资源分类四种分类。其中，主题分类是核心，是政务信息资源的基础性分类。行业分类、服务分类和资源分类为辅助性分类。政务信息资源的主题分类体现了其内容的属性或特征；政务信息资源的行业分类体现了行政组织的职能特点；政务信息资源的服务分类体现了政务信息资源面向用户提供功能服务的划分；政务信息资源分类体现了政务信息的存在形式。基于上述内容构建的数字化政府信息分类模型如图3所示。在此模型中，政务信息资源分类体现的是政务信息资源外部特征的区别，服务分类、行业分类和主题分类体现的是政务信息资源的内容特征区别。数字化政府实施人员根据服务分类、职能分类、主题分类和资源分类四种分类标准对政务信息资源进行注册，产生相应的元数据项，用户可根据需要，按分类、职能和主题对政务信息资源进行识别、导航和定位。

信息网络模型。数字化政府信息网络模型又称信息管理网络模型，是一个以计算机管理网络为技术支撑，在数字化政府系统内部建立的能够采集、加工、存储、传播、利用和反馈政务信息管理网络的描述模型，数字化政府信息网络模型如图4所示。

通过对模型的分析，数字化政府信息网络模型主要应具备下列六个要素：

要素一：信息机构。信息机构设置在各级政府办公部门内部，是政务信息管理的主要工作机构。信息机构利用计算机网络对政务信息的收集、筛选、加工、传递、反馈等环节进行管理。信息机构既收集信息，又加工信息；既发出信息，又接收信息。在我国，中央政府与各级地方政府在结构上形成了上下衔接、左右贯通的行政网络，各级各类信息机构间也相应地联结成了政务信息管理网络的基本架构。信息机构在政务信息管理网络中发挥着重要作用，为整个政务信息管理网络的良性运转提供了组织保证。各级政府职能部门的信息机构在本级政府信息主管机构的领导下开展工作。其主要任务是负责本部门、本系统信息网点建设，加强与本级政府信息主管机构的联系。因此，信息机构是构成政务信息管理网络的必要条件。

要素二：信息网点。信息网点主要指本级政府职能部门的信息机构和下级政府的信息机构，是信息机构的向下延伸。它负责将信息收集、筛选、加工，然后把信息报送给上级信息机构。各类信息网点的政务信息管理工作在本级政府或上级主管部门的指导下进行。在我国省级政务信息管理网络中，信息机构设置在省政府办公厅，以各委、办、厅、局的信息机构和地市级政府的信息机构为信息网点。信息网点是政务信息的主要收集单位，它收集和报送的信息最能体现政府的中心工作，是领导科学决策的重要参考依据。信息网点与信息机构共同构成了政务信息管理网络的框架结构，建立信息网点和建立信息机构同等重要。信息网点的确定主要根据工作需要，可越级选择。一般是降低几个层次进行选择，也可以在有代表性的、对领导决策有参考作用的基层单位选定，同时根据国内形势和政务信息管理工作的实际需要适时调整。

要素三：信息员。信息员是直接从事政务信息收集、筛选、整理、报送和反馈工作的具体承担者，分布在各级各类政务信息管理机构中，是政务信息管理网络中的能动因素。信息员工作的特点是涉及面广、工作量大，既要为领导掌握情况提供准确、全面的信息，又要为领导决策提供高层次的信息，同时还包括各种情况的汇总、信息调研、人机系统的管理等工作。信息员是政务信息管理网络良性运行的人力保证。

要素四：信息载体。政务信息要在网络中不同的信息节点间进行双向传递，就必须依托于某种形式的信息载体。信息载体主要分两种，一种是传统的纸质信息载体，主要是各种信息刊物，信息刊物根据不同的标准划分出不同的类别，通常可以按报送层次、刊载内容等标准进行分类。无论采取哪种信息刊物，都应根据具体内容确定发送范围，并以准确、及时、有效传递为基本原则；另一种是数字化的信息载体，主要有电子公文、电子信息、政府网站、电子刊物、电子书籍等形式，若按文件格式分类，主要有文本文件、音频文件、视频文件、图片文件、多媒体文件等形式。

要素五：信息渠道。政务信息渠道是指依托于政府行政系统，将信息机构、信息网点有机地联系起来，以使政务信息得以流转的途径。由于政务信息渠道依托于政府行政系统，因而具有纵横交错、上下贯通的特点，能够通过行政指令、规章制度、计算机网络等手段把各类信息网点联结起来，以保证信息的收集、筛选、加工、编写、传输和利用等各个环节正常运转。保持信息渠道畅通，不但可以加快信息的传递速度，而且有助于实现政务信息价值最大化，从而促进行政效能的提升。因此，完善的政务信息渠道是提高政务信息服务质量的重要保证。

要素六：传输手段。政务信息传输是政务信息在时间和空间上的流动和转换。政务信息传输手段在空间上要求网络发达，时间上要求快捷高效。对于政务信息管理网络而言，首要的是保证政务信息的双向传递，同时还要有提供网上信息交流和共享的功能。目前，常见的传输手段主要有计算机网络、邮政投寄、专人传送、机要通信、无线传输等。随着现代通信技术的发展，近年出現的卫星通信、4Q网络、蓝牙传输、红外传输等新技术也开始进入政务信息管理领域，政务信息的传输手段日益多样化。