建设项目环境影响评价公众参与的法律责任制度初探

■文/胡玲玲 北京大学法学院2016级环境与资源保护法学硕士

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建设项目环境影响评价公众参与的法律责任制度初探

Preliminary exploration on legal liability system for public participation in environmental impact assessment of construction projects

■文/胡玲玲 北京大学法学院2016级环境与资源保护法学硕士

法律责任制度是权利实现的法律保障，关系着法律能否得以有效实施。环境保护公众参与制度长期以来难以得到有效执行，公众参与环境保护决策的权利难以得到保障，正是相关法律责任制度长期缺位、违法成本低的后果。

以建设项目环境影响评价制度为例，《环境保护法》《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》等一系列法律法规虽然对建设项目环境影响评价公众参与的组织者、程序等作出规定，但相关义务主体违反组织公众参与义务后的法律责任及违法后果仍属法律空白。如《环境影响评价法》第二十一条规定，“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”，但在“法律责任”一章中对建设单位违反公众参与义务的法律责任却只字不提。仅有义务而无责任的法律规范势必是“一把不燃烧的火，一缕不发光的亮。”

建设项目环境影响评价公众参与的法律责任制度，须明确责任主体、责任性质、责任内容等。具体而言：

第一，责任主体。公众参与责任主体应为公众参与组织者，即法律规定承担组织公众参与环境保护、征求公众意见的义务主体。在建设项目环境影响评价制度中，公众参与组织者为《环境保护法》第五十六条、《环境影响评价法》第二十一条规定的建设单位。《环境保护法》第五十六条同时规定，“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开”。由此可知，环评审批部门亦应是公众参与责任主体。此外，《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条规定了建设单位委托环境影响评价机构征求公众意见的情形，对环评机构是否为公众参与责任主体无明文规定，依据《关于推行环境污染第三方治理的意见》，由建设单位承担主体责任，环评机构按照有关法律法规以及建设单位的委托要求，承担约定的公众参与法律责任。根据《环境影响评价法》第三十二条、《环境保护法》第六十五条，若环评机构在组织公众参与时弄虚作假、致使环评文件失实，须依法承担行政法律责任；若进一步造成环境污染、生态破坏，环评机构应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

第二，责任性质与内容。环境保护公众参与立法属于行政法律规范，相关责任主体应当依法承担行政责任。根据法律责任主体的不同，法律责任的内容与承担方式亦有所不同，可类推适用《环境影响评价法》第四章“法律责任”的相关规定。建设单位应依法承担罚款、责令停止建设等责任；环境影响评价机构承担罚款、降低资质等级或吊销资质证书等责任；环评审批部门承担责令改正的责任，其直接责任人员承担行政处分责任。若以上责任主体违法后果严重，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。