乡村治理如何从失序走向有序

【摘要】新型城镇化赋予乡村治理新机遇的同时，也影响着乡村治理的发展。新型城镇化加剧了乡村社会分层，增加了乡村组织冲突，带来了乡村精英流失，冲击了乡村文化传统。应通过培育乡村治理人力资本、组织资本、人才资本、社会资本，提升乡村治理绩效。

【关键词】新型城镇化 乡村治理 人才资本 社会资本 【中图分类号】D422 【文献标识码】A

改革开放以来，我国城镇化发展迅速，每年都有成千上万的农民从农村来到城市。与此同时，城镇化的推进影响着乡村治理环境，改善乡村治理迫在眉睫。

良性运行：新型城镇化背景下乡村治理的机遇

乡村社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。城镇化的推进与发展，推进了农业的现代化，促进了农民的市民化，提升了农村的公共服务水平。

新型城镇化加速了农业现代化的推进。新型城镇化通过城镇人口集聚和产业发展，能够极大促进城镇生产力的发展。城镇生产力的发展会对农村生产力的发展形成带动作用。新型城镇化发展必然会整合相关产业与农业的协调推进，对涉农产业是一个较大的机遇，农业生产力的发展必然会被促动。随着先进科技对农业和农民的武装，通过先进的机械化取代过去的手动畜力耕作方式，提高了农业生产力水平，使农业的规模化效益进一步显现，促进了农业现代化建设。

新型城镇化加快了农业人口市民化的进程。一直以来，我国农村有限的土地养活着大量的农民，农村剩余劳动力很多，突出的矛盾就是人与土地之间的矛盾。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，我国新型城镇化要以人为核心，逐步转移农村剩余劳动力，这既要改变城乡二元制度，特别是户籍制度的限制，也需要城镇有产业支撑。因此，新型城镇化规划纲要指出要从制度上解决小城镇和大城市的落户限制，大力优化城镇产业结构。转移出来的农民有了产业支撑，也就有了稳定的收入，而留在农村的人也才能获得更高的收入，这对乡村的稳定发挥了积极的作用。

新型城镇化提升了农村公共服务水平。新型城镇化会为农村的发展提供持续的动力，推动城市支持乡村，工业反哺农业，使城乡基础要素渐趋均等化。现阶段，农村发展面临的现实是基础设施较差，公共资源、公共服务相对落后。新型城镇化建设的推进，强调基本公共服务要覆盖到城镇及农村所有人口，通过稳步提高农村义务教育，加强农村养老保险，推进农村合作医疗，完善农村就业扶持，进一步支持农村基础设施建设。这些政策支持极大地促进了农村发展，保障了农民的权益，让农民在农村就能享受到城市的公共服务，农村将会越来越和谐。

社会失序：新型城镇化背景下乡村治理的问题

新型城镇化虽然增加了农民收入，使农民享有了应有的公共服务，但是也影响了乡村治理的发展。新型城镇化的推进也在一定程度上加剧乡村社会分层，增加乡村组织冲突，带来乡村精英流失，冲击乡村文化传统。

新型城镇化加剧乡村社会分层。社会分层是社会发展过程中的必然现象。在传统城镇化的主导下社会分层在农村社会并不明显，乡村治理的难度也相对不大。新型城镇化实施以来，坚持城镇化、工业化、信息化和农业现代化的同时推进，这为乡村社会发展奠定了良好的基础，给了农民群体更多致富的机会，但是每个乡村不同的历史资源赋予、基础设施建设不同、工业基础不同带来了其发展的差异性，农民经济发展上的差距，使农村社会产生了更大的分层。

新型城镇化增加乡村组织冲突。传统城镇化带来了大量的农民工进城，大量的农村人口向城市集聚，使“城市病”出现。新型城镇化就是要走一条中国特色的城镇化道路，农村社会组织发展在这个过程中将会扮演越来越重要的角色。而当前我国农村组织发展相对滞后，农村“村两委”发展也相对滞后。随着新型城镇化的深入发展，乡村会拥有越来越多的资源，各乡村治理主体包括各种组织会对这些资源展开争夺，这会使乡村社会的组织功能、规则、运行体系等发生变化。

新型城镇化带来乡村精英流失。城乡二元结构加上农民受到自身文化素质和经济条件等因素的制约，农民更多地注重自身收入的增长，对政治参与关注较少，也影响了他们参与乡村治理的积极性。这就使乡村精英人士更有可能成为乡村领导者，很多地方实践的“能人治村”也说明了这一点。随着新型城镇化的推进很多农民尤其是高素质的农村人才会大量流出，在城市里扎稳根基，这个群体的流失使乡村治理变得更加艰难。

新型城镇化冲击乡村文化传统。乡村社会在千百年的发展过程中形成了独具特色的乡村文化。我国目前正处于新型城镇化的快速发展阶段，随着现代文明的涌入，借助现代化的传播手段向农村地区输入和渗透，不可避免地会对乡村文化造成极大的冲击。新型城镇化的主要目的是实现城乡一体化，这将给现代文明进入农村提供制度便利，使农村文化受到更深层次的冲击。

秩序回归：新型城镇化背景下乡村治理的路径

为应对新型城镇化给乡村治理带来的困境，实现乡村治理现代化的目标，必须寻求相应的破解路径。

进行利益疏导，培育乡村治理人力资本。为解决新型城镇化所带来的社会分层的困境，就要赋予广大农民更多的机会，从制度上给予他们更多的优惠和扶持。为此，第一，要加強对低收入农民的政策倾斜。农村社会中往往最不稳定的是那些收入比较低的群体，提高了他们的经济收入水平，才能逐步提升他们的文化和综合素质，从而提高农业经济效益，促进农村经济发展。第二，大力提升农民文化素质。由于农村经济发展限制、政策等原因，农村教育人才流失，发展滞后，影响了农民素质。这就要求我们大力发展农村基础教育、职业教育和各种示范培训等，提高农民文化知识素质。

整合组织发展，培育乡村治理组织资本。实现乡村治理的善治，需要积极地培育多元化的参与主体。一方面，“村两委”和乡村精英要积极将“原子化”的农民组织起来，让已有的乡贤参事会、乡贤理事会，农村合作经济组织、农民专业合作社与基层政府充分互动起来，发挥他们的组织能力，为新型城镇化产业发展提供各种保证。另一方面，新型城镇化建设背景下，来自城镇的企业在深入农村时可以把先进的技术和管理经验带给农民，提高他们的管理能力和服务水平，要从制度上促进合作，使合作成为一种长期促进农村发展的机制。

改善治理模式，培育乡村治理人才资本。吸引农村精英的回归，就要通过感情维系、制度创新和政策鼓励等方式吸引他们。第一，用现代化的方式保持与外出精英的感情联络。农民工流出地的基层政府和各个组织要积极利用现代媒介建立与农民工的互动机制，向他们宣传家乡扶持政策和建设情况，吸引他们建设家乡的热情。第二，倾力打造服务型政府。切实改变地方创业环境，加大政策扶持，政府要真正从一个管理者成为一个服务者。第三，改善乡村治理模式。一方面要加快乡镇政府职能转变，另一方面要强化农民组织，完善村民自治，让回流的精英能够参与到乡村治理中来。

对接城乡文化，为乡村治理培育社会资本。为改变现代化文化对乡村文化的冲击，就必须改变城乡文化“二元结构”的现象。一方面，要培育农村文化的自信，对传统文化和本土文化进行比较全面的挖掘整理，努力打造具有区域特色的文化品牌。另一方面，要增强城市文化的包容性，让城市文化和农村文化共同融合发展，使城乡文化得以良性的互动，不仅为农村发展带来了经济效益，也带来了社会资本。

（作者为广东金融学院马克思主义学院副教授）

【注：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“大数据与国家治理现代化研究”（项目编号：15YJC810022）和广东省高等学校优秀青年教师计划“锲入、限度和走向：现代社会治理中的社会组织”（项目编号：YQ201404）阶段性成果 】

【参考文献】

①张春华：《让农村文化建设形神兼备》，《人民日报》，2016年10月27日。

责编/孙垚 美编/杨玲玲