精准扶贫视阈下参与式帮扶的内在机理和实现路径

孙德超++白天

摘 要：在全面建设小康社会的攻坚时期，国家提出精准扶贫战略，具有深刻的政策用意。从精准扶贫的核心要义、目标意涵及时代使命而言，精准扶贫与参与式帮扶之间具有内在的一致性。参与式帮扶能够夯实精准扶贫中多元主体互动的政治基础，可以积极促成精准扶贫中主体合作的行动框架，有助于确保精准扶贫过程的公平价值导向，有助于实现扶贫信息的高效共享与整合。而从主体吸纳、协商嵌入和激励相容的角度构建参与式帮扶是较佳的实现路径，即：需要规范长效识别机制，强化对社会贫困和边缘群体的有效吸纳；探索社区主导型扶贫，提升帮扶策略的精准和细化程度；整合社会资源，推进建立多方利益联结机制；健全扶贫考核评估机制，实现多方参与的扶贫成果反馈。

关键词：精准扶贫；参与式帮扶；内在机理

中图分类号：F32 文献标识码： A 文章编号：0257-5833（2017）08-0042-09

作者简介：孙德超，吉林大学行政学院行政管理系教授、博士研究生导师；白 天，吉林大學行政学院学生助理 （吉林 长春 130012）

20世纪80年代，中央政府注意到社会发展的不平衡性，着手从国家层面进行政府介入，开启政府主导扶贫的历程。1986年，国务院成立了专门的贫困地区经济开发领导小组，专门统筹把握国家扶贫工作的目标任务和政策规划，提出要“彻底改变过去那种单纯救济的扶贫办法，改变不适宜贫困地区发展的生产方针，实行新的经济开发方式，充分调动贫困地区广大干部、群众的积极性，发扬自力更生精神”1。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》提出，继续坚持“开发式”扶贫的方针，进一步细化扶贫方式，寻求与各部门以及社会力量的合作。2001年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》明确了“提高贫困农户自我积累、自我发展能力”是扶贫的根本出路，将扶贫规划的落脚点放到贫困县和贫困乡村。国家扶贫工作对于参与要素的强调，包括强化地方自主性、发挥民众主动性和对内生性增长的重视，使得扶贫成果不断得以巩固。习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时指出，“贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体”，在精准扶贫过程中，“各方参与是合力、群众参与是基础”。2这表明，在中国特色扶贫工作取得巨大成绩的背景下，精准扶贫是对既有的扶贫实践和经验的继承与发展，参与式帮扶在脱贫工作中具有基础性地位。参与式帮扶内含着赋权于民、合作行动、倡导公平和信息共享的有效治理逻辑，要求在正确的激励导向下开展多元主体协商，因此，对参与式帮扶的时代意义、基本理念和实现路径进行探讨，具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、精准扶贫与参与式帮扶

2013年，习近平总书记在湘西考察时首次提出“精准扶贫”。2015年6月，在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时，习近平总书记提出了“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，由此，精准扶贫的内涵得以不断的丰富和拓展。所谓精准扶贫，就是“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制”1。精准扶贫是在国家全面建设小康社会关键阶段提出的，也是实现第一个百年奋斗目标的重要途径，既面临着复杂的现实背景，也包含着对扶贫事业的新期望，更有着深层次的政府目标诉求和战略用意。

（一）精准扶贫的基本要求

第一，精准扶贫的基础是准确识别。现阶段扶贫工作的重点，是破解我国扶贫事业中“最后一公里”的难题，解决“哪些属于贫困群体、如何找到贫困群体”。以往政府扶贫工作呈现出板块式和泛群体化的特征，如将扶贫范围和对象表述为“中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区”、“尚未解决温饱问题的贫困人口”等2，属于区域瞄准，并没有识别到户。这种反贫困政策“对于地域和贫困人口劳动能力的依赖，使得其对于剩余贫困人口的政策边际效益几乎等于零”3。在大部分人已步入小康社会的前提下，对生活最困难群体进行帮扶，要转变过去那种模糊性的识别标准和识别方式，做到“看真贫”。

第二，精准扶贫的根本方式，是要准确把握致贫原因、开展精准帮扶，改变以往扶贫工作中的低效扶贫局面。识别上的不精准，必然导致政府帮扶政策的粗放。扶贫方式粗放，是政府扶贫资金逐年投入而实际贫困人口仍然大量存在的重要原因，也是“八七扶贫”以来我国区域扶贫开发需要向纵深方向推进和发展的关键动因。精准扶贫就是要通过“建档立卡”、“五个一批”等识别方式，确保扶贫对象、扶贫主体、扶贫资源和帮扶政策的有效衔接，实现致贫原因的准确把握，因地制宜地采取脱贫措施。

第三，精准扶贫的本质要求，是要在政府有效引导、多方合作下，提升社会弱势群体的行动能力。以往我国大规模减贫的主要推动力量是经济增长，贫困问题被认为是经济发展问题，而很长时间内，经济增长都是依靠政府财政投资拉动。习近平总书记在河北省阜平县考察时指出，“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。”4精准扶贫强调要注重激发贫困地区的内生动力，培养困难群众的致富能力，实现从“输血”到“造血”的有机转变。要在资源投入、运行机制等方面构建起良性的可持续发展模式。同时，还要将扶贫同扶志、扶智相结合，从而阻断代际传递。

第四，精准扶贫的目标指向，是要构建扶贫长效机制。虽然扶贫是政府的长期性工作，但在面对诸如怎么发现贫困群众、政府针对不同类型的贫困户如何积极介入、哪些部门相互间应如何协作等问题时，一直都缺乏具体而明晰的长效性规范。一方面，这导致地方政府“运动式”扶贫的兴起，如“每逢节日慰问、年底送油送面”，帮扶政策的持续性差；另一方面，扶贫工作碎片化，导致对政府扶贫工作成效的评估缺位、定位模糊。精准扶贫就是要在管理体制上寻求有章可循的办法，设计出有效的激励机制，推动扶贫工作的长效化和制度化进程。

（二）精准扶贫和参与式帮扶的内在一致性

精準扶贫的功能实现和实践操作，要求在扶贫对象识别、扶贫项目选择、帮扶政策的决策和实施等方面做到精准，牵涉到各方主体互动、相互关系的协调以及资源的投入。精准扶贫不可能在缺乏基层民众和社会组织有效参与的背景下，单独由政府大包大揽完成。国家在部署精准扶贫的制度安排和政策设计时，也强调了在精准扶贫中引入参与的重要性，例如，“十三五”规划提出，“鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，引导社会扶贫重心下移，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。”可以说，精准扶贫是一个“朝向明确脱贫目标的、多方参与的实践过程……精准并不是完全设计好的、按图索骥的。”1从精准扶贫的目标设定，到具体落实的路径和方式选择，以及最后贫困群体自身能力的提升和贫困状态的转变，根本上看是一个主体之间互动并走向合作的过程。唯有如此，扶贫工作才能满足有差别、有针对的精细化要求。这就需要重新审视“参与”的意义，进一步深化对于精准扶贫与参与式帮扶关系的理解。

第一，精准扶贫的核心要义是通过精准识别、帮扶、管理和考核实现“六个精准”的目标。也即基于扶贫对象群体存在客观差异的认识前提下，以一种“精细化”的理念和方式来治理贫困问题，不让一个困难群众掉队，为有效的参与式帮扶提供参照标准。这种参照标准体现为，扶贫过程中什么样的参与是值得肯定和倡导的、在扶贫项目选择和运作的全过程中，民众如何实现参与和赋权。一直以来，对参与的批评声音都将参与视为社会精英权力在现代国家中新的话语霸权，他们指责，当整个社会都在倡导参与时，从国家政策制定出台到基层治理，都充斥着参与的字眼儿时，参与只是被形式上地利用了。这样的参与仅仅停留在表面或者口头上，是用来确保权力拥有者合法地位的工具，甚至社会弱势群体很大程度上是“被参与”，整个参与过程是被塑造出来的。强调在参与过程中实现充分赋权的学者，认为赋权能够改变困难群体在社会结构中被支配的权力地位。因此，如何从实质上促进并实现参与的价值，一直困扰着理论界。精准扶贫为扶贫对象参与帮扶的过程指明晰了方向和标准，寻求一种基于扶贫行动过程和结果导向的参与，不仅要参与贫困需求的发现，也要参与贫困原因的把握；不仅要求介入项目的选择和实施，更要介入项目的评估和考核；不仅从过程和结果两个方面提出脱贫要求，更要从过程到结果全程性精准。只有在扶贫过程中细化流程和要求，在扶贫结果上强调精准锁定和到位，才能避免形式上的口头宣传和实际上依然大水漫灌的传统扶贫方式。

第二，精准扶贫的目标意涵是积极引导并促成多元主体间共建局面的形成，并在此基础上推动扶贫长效机制的构建。这不仅能丰富参与式帮扶的基本理念，也有助于从新的视角深化对于参与的内涵和主体间关系的理解。参与式扶贫是受益人在全部的发展过程中参加决策并做出选择的高度介入，并且对发展项目做出自己的贡献和努力。2在这一过程中，资助方不再单独掌握资源配置权和发展控制权，受助者则被赋予话语表达、决策介入、资源控制和利益共享等权利。一方面，国家精准扶贫战略的提出，不仅明确了政府需要担负起社会弱势群体分享改革发展成果的责任，而且通过目标瞄准、环节分解、考核细化的政府管理活动和制度设计，帮助政府找到引导社会参与的方式。政府进一步主动寻求与市场、社会力量的合作，吸纳社会弱势群体参与，帮助其脱贫。这样，有助于重新审视参与式扶贫中公共组织的角色定位，政府不应只被视为一般利益相关者，他们需要积极行动，既作为扶贫资源的主要投入方，也要发挥关键角色的引导作用。另一方面，精准扶贫强调从“输血”到“造血”转变，要求扶贫工作在多方合作的基础上实现内源式发展。这有助于进一步反思参与的目标定位问题，也即参与式扶贫，要促成政府、市场、社区和贫困群体在内的多方主体之间有效的集体行动与合作，防止无序和破坏性活动的产生。

第三，精准扶贫的时代使命是全面建成小康社会、实现共同富裕，在全面深化改革时期充分实现国家改革发展成果共享。这就要求参与式帮扶在扶贫之外还要具备促进发展的功能。改革开放以来，在经济社会高速发展的同时，我国区域之间、城乡之间、行业之间和群体之间收入的差距日益拉大。在缺乏有效制度安排和缓解措施的条件下，收入分配不公问题突出，这一过程反过来也成为社会经济发展的阻碍。摆脱发展过程中的“中等收入陷阱”，离不开公平的分配制度设计，也需要将发展成果更多更公平地惠及全体人民。改革发展成果共享，一方面，要求全民共享和全面共享，不是“少数人共享、一部分人共享”，提高社会最低收入群体的收入，通过精准扶贫，实现准确识别，将贫困群体纳入公共服务和社会保障体系，不仅保障穷人在经济上可以获得体面的收入，更要保障其平等参与、平等发展的公平权利。另一方面，以共建共享的方式，在确保机会相对公平、适用规则公平的基础上，发挥人民的主动性，提升改革发展成果获得的可持续性、共享机制的长效性。参与式帮扶不仅倡导贫困群体积极介入发展过程，而且强调赋予贫困群体机会和权利，注重提升贫困群体的行动能力，这一发展理念有助于在更大范围内实现共建共享。

二、精准扶贫视阈下参与式帮扶的内在机理

由于精准扶贫和参与式帮扶具有内在的一致性，才能从精准扶贫的功能作用、体系设计与目标诉求的视角全面地概括参与式帮扶的内涵与外延。同时，参与式帮扶在扶贫过程中的重要地位，也促使对于参与式帮扶如何发挥作用这一问题的思考逐步深化。参与式帮扶不仅是贫困主体对于扶贫决策的介入和扶贫资源的控制，更要求这种参与和介入的过程能够促进多元主体合作行动结构的形成，摒弃那些潜存的无序、低效和破坏性的参与活动。参与式帮扶不是强调对贫困群体一味地简单赋权，而是重视这种权利行使状态的持续，要求政府部门、市场主体和社会力量在一定资源投入的基础上，为贫困群体生活状态的改善提供有力的保障和支撑。参与式帮扶不仅意味着对贫困群体利益的维护，还正视在发挥信息整合和共享作用方面，为政府部门在扶贫中的正确引导和高效管理提供帮助。因此，在精准扶贫视阈下，参与式帮扶的核心要素如何运作、机制的作用怎么发挥，对于实现精准扶贫的整体目标尤为关键。

（一）参与式帮扶能够夯实精准扶贫中多元主体互动的政治基础

精准扶贫战略下的政策供给和资源分配，始终处于国家和社会多元主体的互动关系中，帮扶决策的制定和展开必然涉及利益应该如何分配的政治过程。在这一过程中，参与是“让我们投身于共同体和行动过程”的第一原则，它允许许多个体意志在一个意志中联结起来、而这个意志又允许许多个体意志持续存在。1这种参与的精神和原则在两个层面发生作用：其一，积极保护个人权利，确保公民利益不被权力所有者忽视。其二，在思想认知层面，促进共同体内在公共利益基础上对共同目标的努力和认可。2精准扶贫通过对贫困群体公民权利的赋予避免社会排斥；通过帮扶单位、驻村干部深入基层，提升扶贫政策的合法性，增进主体间互信，从而为扶贫行动中多元主体互动奠定坚实的政治基础。

一方面，参与式帮扶的过程被认为是“赋权”的过程，这一过程能够确保精准扶贫的对象——社会弱势群体的信息获取、话语表达、舆论监督等一系列公民权利的实现。赋权意味着将包括扶贫项目的资源、决策、执行在内的发展自主权返还给贫困群体，实现扶贫过程中多元参与主体之间权力分配的再平衡。这种权力的再分配不止于简单地将资源分配给穷人使用，而是注意到权力不仅有显性更有隐性的一面，也即要注重议程的介入和控制，考虑到“权力有可能是将决策制定的范围限定在各种相对安全的议题上来运用”3。穷人们在社会生活中的无发言权、无权无势被看作是导致他们贫困的制度性基础，通过将权力向地方决策者转移的过程，让扶贫项目贴近使用者，是扶贫参与和赋权的有效途径。1参与式扶贫实践过程中“对象摸底、入户调查、民主评议、村内公示”的流程，可以让民众了解国家扶贫政策的准入标准、主要内容和基本要求，确保民众的知情和话语权；通过自建自营、联建联营、合作经营、集体托管和企业带户等多种形式，让民众拥有广泛的决策选择权。参与式帮扶的赋权过程，有助于实现“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变，激发贫困群体的维权意识和脱贫意愿，改变弱势群体的贫困地位。

另一方面，参与式帮扶将弱势群体吸纳到政府扶贫工作的协商合作中，能够增进包括贫困群体在内的社会大众对扶贫政策的认知和认可程度。在交流、对话和商谈过程中，参与式帮扶有效地提升了精准扶贫政策过程及实施主体的合法性。公民最终通过特定的“民主商談”程序将整合后的“民意”上升为政权合法性的规范性来源。2可见，具有道德内容的程序合理性，也即主体间协商谈判，是政府行为和政治秩序取得合法性的必要条件。以往一些扶贫政策不接地气、成效较差，常常是因为政府主导性过强而忽视民众需求，扶贫项目“搞啥亏啥，农民都怕”，有些只管把资金投出去，送物资、送温暖、搞慰问，忽略被帮扶对象的特殊需求。究其原因，在于扶贫政策中参与的匮乏，缺少能够实现协商对话的有效程序，使得政府政策并不为民众所认可和接纳。

（二）参与式帮扶可以积极促成精准扶贫中主体合作的行动框架

参与被看作是包括试图影响政府的所有活动，而不管这些活动是否产生实际效果。3在这一条件下，政府被认为只要具备了反映社会利益冲突过程并促成各方达成妥协结果的制度安排，就有效地反映了人民的意志，其行为也就具有合法性。参与式帮扶不只寻求基于程序的合法性，它还积极促成集体行动，并且摒弃了传统的那种“协而不商、议而不决”的低效参与。参与式帮扶建构主体合作的行动框架，主要从三个层面发挥作用，也即行动场域的构建、协商共识的形成和行动能力的培育。

其一，参与式帮扶构建了扶贫过程中多元主体合作所需的“行动场域”，不仅拉近了人们之间的物理距离，更为参与主体提供了交流、协商的渠道和机会。不仅涵盖了各方行动所需的客观“空间”环境，也塑造了互动中的非正式制度。制度之所以能够促进行动个体之间的合作，是因为在多样化的行动情景下，制度不仅包括显性的法规条文，还包括非正式制度，它与我们日常生活情景的多样性紧密联系，能让每个个体在熟悉的环境中感受到自身存在。4制度在增进行动者相互信任的同时，也通过潜移默化的约束和规范促成激励机制的形成。参与式帮扶在扶贫过程中同样发挥了上述作用，参与的过程本身也是一种协商合作，而非单方主导，参与活动在将大家放置于所有人都在场的公共空间或场域的同时，也有助于增进互识情感和规范互动行为，从而逐渐形成在特定场域中的非正式行为规范和准则。

其二，参与式帮扶有利于协商共识的达成。参与式帮扶通过搭建起平等、自由和包容的行动“舞台”，为主体协商和对话奠定了基础，促进共识合作关系的建立。然而，公共领域议题的讨论必然包含着异质性群体和非理性认知，在此条件下，即使参与范围广，也可能因为非理性因素或分歧过大而导致共识无法形成。因此，有效的参与要求转变那种简单程序之上的“偏好聚合”过程，积极倡导基于理性的公共对话和互动，实现“偏好转变”和妥协达成。其中，通过鼓励各种形式的谈话和交流，确保所有人拥有真正的发言权；将个人的经验与公共问题联系起来，在形成信任关系的基础上，通过各种形式，探究人们对问题性质的各种看法；鼓励分析与合理的观念等，就成为实现促成实质性参与的有效路径。1参与式帮扶是实现共识的有效方式，例如，当民众参与贫困群体的目标识别环节时，人们在民主评议过程中，不自觉地会就贫困户应该包括那些人、他们面临哪些困难、谁应被排除在外等问题进行讨论和对话，根据实际经验和理性分析给出判断理由，并不断完善扶贫中的主体范围、信息传递规则、进入和退出规则、聚合讨论规则等。

其三，参与式帮扶有助于扶贫过程中贫困群体的行动能力培育。参与在公共生活中的作用主要表现在两个方面。一方面，参与的过程可以锻炼并培育主体行动的信心和能力。决策过程中没有发言权，只是接受上级的指挥，将导致无效能感，无效能感由于缺乏参与机会而强化，又会进一步加深无效能感。2因此，赋予那些社会经济地位较低的群体以参与的机会和权利，能够有效地提升他们参与的积极性，通过多次参与的经历，也将增进他们的参与知识和参与能力。另一方面，参与的过程可以教育参与者如何规范、有序地参与。公共参与或协商得以有效实施的一个必要条件，就是需要参与者遵循公共理性，尊重每个参与者的合法权利、包容其他参与人的合理诉求、秉持对一些社会最基本正义原则的底线服从。这一过程培育出合格而有能力的参与者，将进一步促成基于共识的合作行动的形成。

（三）参与式帮扶有利于确保精准扶贫过程的公平价值导向

直觉告诉我们，每个人的幸福都依赖于一种合作体系，没有这种合作，所有人都不会有一种满意的生活，而现实中每个人的禀赋、运气不同，所以，社会再分配或政策利益的划分应当能够导致每个人自愿地加入到合作体系当中来，包括那些处境较差的人们。3精准扶贫本质上要寻求一种公平的社会发展状态。作为调节收入分配政策的一部分，精准扶贫最终的结果是让整个社会中最不利者的生活状况得到改善。力求实现有效合作的参与式帮扶，必然将公平的价值理念从政策实施的过程和结果中努力呈现出来。

一方面，以往那种自上而下推进的国家扶贫开发政策，具有一定的行政色彩，扶贫资源的分配和使用权层层下拨，但是以县乡（镇）干部为代表的体制内精英和以地方性势力为代表的社会精英形成权力结构和结盟关系。国家向农村输入多少资源，及国家政策将多少农村存量资源释放出来，地方政府与地方势力结成的这个联盟都像一个毒瘤一样，将所有营养吸食干净。4在他们共同垄断资源、导致贫困过程内卷化的同时，政策的公平价值目标被扭曲，弱势群体在这一过程中被边缘化或隔离化，受到排斥。参与式帮扶通过对贫困群体的赋权过程，能够避免扶贫资源被精英大量俘获，有效地克服扶贫中出现的权力排斥和侵害现象。参与式帮扶赋予弱势群体平等参与资源使用和决策的机会，传达自身意愿。只要处于不利地位的公民能够有效运用程序上的机会，他们就可以矫正政治交往受到的限制，重启对话的协商机制。5借助参与式帮扶的合作行动框架，弱势群体实现与扶贫中的权力主体之间的互动。这种近距离接触和平等的沟通对话，将打破地方结盟关系对于话语权和资源的垄断，确保扶贫过程中公平的资源分配格局的形成。

另一方面，过去以控制、管理、规训和矫正穷人为机制和目的的反贫困战略，只能让贫困群体成为被隔绝、管控和标签化的对象，也使得他们更牢固地钳闭在“贫困”之中。6然而，这种管理和控制的方法，其实不利于扶贫政策本身公平公正的理念价值的塑造。参与提出的“赋权”具有相对性，打破和重塑现有环境中的上下权力层级和结构是不可能实现的，但参与可以让权力所有者“通过成为‘参与機会的提供者、‘参与的召集人、推动者、咨询者和支持者，来获得许多满足感、声望及其他非物质的回报”。1在参与沟通、对话和协商的过程中，包括权力所有者在内的参与主体，会不自觉地形成一种公共价值，并以此来规范自身行为，尤其是“个人被迫根据他的正义感考虑事务……因为其他公民总是抵制不平等要求的实施”2。因此，参与式帮扶过程中的集体合作行动，能够凸显扶贫政策过程中的公平价值理念。

（四）参与式帮扶有助于推进扶贫信息的高效共享与整合

在扶贫攻坚的最后阶段，致贫原因逐渐演变出复杂化的特点。精准扶贫要求管理过程的精细化，因此，政府扶贫任务的关键，在于发现小康社会中的一小部分困难群体，对他们进行准确而连续的帮扶，实现扶贫资源的需求与供给之间的有效匹配。充分发挥参与式帮扶在发现真正困难群体、因地制宜确定帮扶策略、信息公开与监督等方面的作用，不仅使精准扶贫做到过程公开、政策公平，也能达到国家提出的“结果要精、政策要准”的要求。

精准扶贫工作的目标是“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，实现上述目标需要大量关于扶持对象、项目安排、措施实行和实际成效等方面的信息，以确保识别、帮扶、管理和考核均能准确到位。精准扶贫对扶贫信息要求“数字在地化、数字系统化、数字逻辑化”，也即关于扶贫对象的描述性数据要周延而丰富、扶贫信息需要形成档案系统等。3实际上，国家精准扶贫战略的信息需求并未得到有效的满足，存在着扶贫信息内容的不完备和组织管理中上下级之间信息不对称的问题。参与式帮扶通过广泛吸纳和动员各方行动者参与，在反复交流、沟通和对话的过程中，能够从多方面真实、有效地了解贫困户实际的家庭情况、复杂的致贫原因，实现扶贫信息在政府、社会和民众之间的共享。这种信息共享，不仅为中央力求的“精、准、严、细”目标提供了信息数据支撑，还有助于发现政府建档立卡和扶贫信息系统之外的丰富信息，帮助了解致贫原因，因地制宜开展帮扶，提高扶贫资金的使用效率，同时，也将扶贫政策的运行情况置于公开的监督之下。

扶贫中的信息经常呈现出零散性和碎片化的特点，信息搜集成本较高，零散信息的质量较低。精准扶贫除了需要更加详细、丰富和准确的贫困人口信息外，还要实现信息的转化和运用，这一过程涉及到将原始数据资料进行整合以归档建卡，将档案信息分类归整以确定具体帮扶对策，及时反馈扶贫信息并进行档案的动态调整，开展贫困户的进出管理和绩效考评等一系列环节，其中大量的信息统合整理工作，很难由政府单方面承担以实现精细化管理的目标。虽然一些地方政府以高成本投资兴建各种“扶贫信息管理（指挥）系统”，但精准识别过程中的定位和瞄准仍然不准，具体帮扶措施粗略且乏力，常出现“想当然”式的慰问送暖、不计后果的扶贫资金投入和“一窝蜂式”的产业发展方式。参与式帮扶的过程，既包含多方主体商讨和决策谁能参与、如何使用资源、如何运作项目的流程，更是对各类信息的互通有无和反复沟通交流的过程，其中，无价值的信息得以筛选和过滤，重要信息在互动对话中被加工、整合和运用。例如，在前期识别过程中，通过熟悉具体实情的民众参与讨论，能快速发掘致贫原因、找到准确的帮扶策略，扶贫中期，参与项目落实的过程能有效地反馈扶贫政策的成效。

四、精准扶贫视阈下参与式帮扶的实现路径

提升扶贫过程中的有效参与度，进而实现精准扶贫全面脱贫的目标，需要解决几个基本问题，也即是否想参与、能否参与和如何参与的问题。精准扶贫视阈下的参与式帮扶，通过实现主体互动关系的构建和完善，达到提高扶贫资源利用效率、提升扶贫精准度和长久脱贫的目标。

（一）规范长效识别机制，强化对社会贫困和边缘群体的有效吸纳

扶贫必先识贫，找出真正的贫困户，这是脱贫攻坚的起点和基础。要做到“扶真贫，真扶贫”，实现有效帮扶，必须首先识别出贫困群体，并对其基本信息有及时全面的了解和掌握。

第一，不同群体致贫原因及其潜在返贫因素的识别。通过入户走访、数据核查等方式，深入了解不同贫困群体的基本家庭情况与生活状况，综合考虑住房、教育、健康、技术技能等情况，确定其致贫原因和潜在返贫因素，如因病、因残、因灾、因学、因缺技术、因缺土地、因缺资金、因缺少劳动力、因农业基础设施条件差、因自身发展能力不足和因交通条件落后等。由此识别出需要帮扶的贫困群体，找准穷根、建档立卡，录入全国扶贫信息网络系统，为精准帮扶阶段的“开出药方”奠定坚实的基础。

第二，社会贫困人口和边缘群体等社会弱势群体的识别。在贫困人口的识别过程中，不仅要考量经济指标是否符合国家贫困标准，还要综合考虑其可行能力，避免将无权无助的社会弱势群体排除在外。例如，需要识别没有达到享受低保的要求，但实际人均收入低、医药费等支出高，入不敷出、生活困难，没有发展机会和手段的低保边缘群体。

第三，贫困人口的动态进出管理。贫困群体的识别不是一劳永逸的一次性工作，而是需要即時更新、动态管理。通过进村入户摸底排查，剔除识别不准人口，补录贫困人口，从而提高识别精准度，确保扶贫工作的连续性。应以乡镇政府为主体，在县级政府扶贫部门的指导下，定期组织帮扶单位、村委会和驻村工作队实时跟踪、反馈扶贫情况，对已去世、已脱贫、识别不准的贫困人口进行标记，查漏补缺，录入新增贫困人口。

（二）探索社区主导型扶贫，提升帮扶策略的精准和细化程度

通过对政策宣传和会议讨论的制度性要求，赋予民众有效的知情权、话语表达权。精准识别工作有农户申请、村民代表大会民主评议、村委会审查公示、乡镇人民政府审核公示、县（区）人民政府审定公告的程序，对每个贫困村、贫困户建档立卡，从程序上保障民众的知情权、参与权和表达权。在精准帮扶工作中，应改变处于强势地位、拥有充分话语权和支配权的政府包办一切的做法，强化民主程序，做好信息公开与政策宣传，让贫困户充分了解、明晰扶贫工作的思路和进展，享有充分的知情权和话语表达权。

规范社区内扶贫资金、项目使用的民主讨论、评议、决策和监督。社区是贫困人口日常生活的共同体，扶贫工作离不开利用社区的力量来提高扶贫效率。在扶贫资金的使用，扶贫项目的选取、实施和管理过程中，要结合社区实际情况，鼓励贫困群体结合自身情况表达意愿、建言献策、做出选择，并将其意见纳入考量范围和决策方案中，通过公开透明的民主讨论、评议、决策、监督，发挥贫困群体在扶贫工作中的主体作用，优化扶贫效果。

细化不同群体的致贫原因，分类引导帮扶策略。贫困人口的致贫原因各不相同，不能“眉毛胡子一把抓”，而要“一把钥匙开一把锁”。精准帮扶必须针对各类贫困群体，如城乡低保群体、留守儿童、留守妇女、农民工群体等，细化其致贫原因，因地制宜、因户制宜地采取政策扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、生态扶贫、社会扶贫、教育扶贫等方式，通过发展特色产业、引导劳务输出、实施易地搬迁、完善医疗保险和医疗救助、农村最低生活保障制度兜底等多种渠道，对症下药、实现精准脱贫。每种扶贫方式也要进一步细化，分类引导，以产业扶贫为例，要根据贫困人口的劳动能力、经验技术等，选择直接帮扶、托管、代种代养，股份帮扶或资产收益帮扶等不同策略。

（三）整合社会资源，推进建立多方利益联结机制

整合政府资金、市场资本、社会组织等各类资源，发挥政府在精准扶贫中的引领作用，并撬动社会资源进入扶贫领域。为了满足贫困地区的公共服务需求，政府应当做好引导者，培育合格的市场服务主体，推动市场化扶贫机制建设，充分发挥政府、市场、社会各自的比较优势，促进政府与社会资本合作、政府购买服务，形成脱贫攻坚强大合力。

保障扶贫对象参与更大范围的改革发展成果共享。为实现全面建成小康社会的宏伟目标，不仅要守住贫困人口的生存底线，还要改善贫困人口的生产生活条件；不仅要促进贫困人口在扶贫开发领域享受政策优惠和获得收益，还应更大范围地实现改革发展成果共享。通过加强基础设施建设，提高农村义务教育水平，完善农村医疗卫生制度，健全农村社会保障体系，缩小贫困人口与非贫困人口之间在教育、医疗、养老等公共服务领域的差距，实现公共服务均等化，保障贫困人口更广泛的权益。

（四）健全扶贫考核评估机制，积极实现多方参与的扶贫成果反馈

扶贫过程互动和扶贫结果反馈相辅相成。参与主体对精准扶贫评估过程的介入，可以实现有效的政策反馈，进一步强化弱势群体的权利意识，确保参与效果。贫困人口是扶贫活动的直接受益者，对扶贫工作有切身的体会和感受。为了反馈扶贫成果，及时总结经验、发现不足，帮助贫困人口增强权利意识，不仅要求贫困人口参与将政策内容转变为现实的政策执行过程，也要保障贫困人口的参与权、表达权与监督权，使其参与到对扶贫结果的考核评估过程中。要在考核评估贫困人口识别精度、帮扶效果及满意度等指标时，引入贫困人口参与机制。

强化参与式帮扶中的政府责任，完善扶贫考核评估。一方面，在制度设计上，要完善各地各层级的脱贫攻坚工作考核办法，明确考核主体和考核对象，量化考核内容，明确奖惩，根据考核和评估结果改进精准扶贫工作机制。另一方面，在政策执行上，要将官方内部的评定、社会组织、公众的参与和评价等结合起来，尤其要充分发挥社会监督的作用，建立第三方参与的平台。通过有关科研机构和社会组织，采取抽样调查和实地考察等方式，对贫困人口的识别精准度、贫困人口退出的精准度和贫困人口对帮扶工作满意度等相关考核指标进行第三方评估。

促进政府与基层民众之间的联结与沟通，快速有效地提升贫困村的贫困治理水平和承接外部资源能力，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。同时，积极推进政府在扶贫过程中与基层民众联结机制的长效化，如驻村帮扶、基层锻炼交流等，协助基层组织贯彻落实党和政府的惠农政策，积极参与扶贫开发，从而有效地确保扶贫工作的长期效果。

（責任编辑：晓 亮）

On the Internal Mechanism and Realization Path of the Participatory Help under the Perspective of Targeted Poverty Alleviation

Sun Dechao Bai Tian

Abstract： During the crucial period of building a well off society in an all round way， the policy meaning of targeted poverty alleviation has been enriched enormously owning to the raise of the new national poverty reduction strategic. From the aspect of the core essence， inner target and time mission of targeted poverty alleviation， there are inherent consistencies between the targeted poverty alleviation and participatory help. The participatory help could not only reinforce the political basis of the multi-actor interaction in targeted poverty alleviation， but also promote the action framework of multi-subject cooperation. In addition， the participatory help is propitious to guarantee the fair value orientation of targeted poverty alleviation and could share and integrate the poverty alleviation information efficiently. It is of great importance to construct the realization path of participatory help from the view of absorbing subjects， embedding negotiation and stimulating compatibility. To be specific， it is necessary to develop the long term identification mechanism for strengthening the effective absorption of social poverty and marginalized groups， explore the community-based poverty alleviation in order to enhance the precision and refinement of the helping strategy， integrate social resources and set up the multi interest mechanism， and improve the assessment system to achieve a multi-party performance feedback of the poverty alleviation.

Keywords： Targeted Poverty Alleviation； Participatory Help； Internal Mechanism