国企公司制改革的核心——股东权利

谭浩俊

国企公司制改革的核心
——股东权利

谭浩俊

近日，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，意见提出，2017年年底前基本完成国有企业公司制改革。

所谓公司制，就是一种以法人财产制度为核心，以科学规范的法人治理结构为基础，从事大规模生产经营活动，具有法人资格并依法设立的经济组织。其特点主要有两个：一是公司必须是法人，必须像自然人一样具有民事行为能力；二是必须实现股东最终财产所有权与法人财产权的分离。公司制的两种形式：有限责任公司和股份有限公司。

我国的公司制改革最早出现在上世纪80年代中后期，股份制改革则出现在上世纪90年代初期。经过20多年的实践与探索，到2016年底，全国超过90%的国有及国有控股企业（不含金融类企业）完成了公司制股份制改革。这也意味着，意见要求在今年年底前基本完成国企的公司制改革，公司制改革已经到了最后的冲刺阶段。

我们说，公司制改革决不只是形式上的改革，只是把企业由现行的名称改为有限责任公司或股份有限公司，就算完成了公司制改革。公司制改革的关键在内容，在于企业经过公司制改革以后，能否成为真正的市场主体，能否真正按照市场化运作。其中，股东权利是公司改革能否到位的核心，是体现公司制改革成效的最基本标准。改革后的企业，如果股东权利得不到落实，股东权利仍然受制于政府、受制于监管机构、受制于行政权力，甚至受制于少数人。那么，公司制改革的目标就没有实现、目的也没有达到。

应当说，意见在这方面已经有了比较明确的表述，有了进一步的规定。意见指出，要健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责。其中，股东会是公司的权力机构。这里，至少包含三层意思：一是章程是企业制度体系的核心。章程必须在公司治理结构中发挥基础性作用，必须成为所有股东、所有董事、所有管理人员自觉遵守的基本制度，谁也无权凌驾于章程之上。说到底，章程就是企业的“宪法”；二是股东是公司的权力机构。何谓权力机构？就是公司的重大决策、重大投资、重大事项都必须经过股东大会的同意，股东大会通不过的，一律不能执行。自然，股东权利也就成为公司制企业最核心的问题。如果公司制改革不能解决这个问题，改革就不可能成功；三是规范出资人行为。目前，出资人与企业之间的关系是很混乱的，出资人既当裁判员也当运动员，有时还是教练、现场监督，甚至还会当观众。在这样的一种监管体系下，企业是不可能成为真正的市场主体的，股东权利也是不可能得到落实的。所以，意见把规范出资人行为，让出资人依法履行职责作为重点提出来，就是看到了问题的本质、抓住了问题的要害。

既然意见已经对股东的地位做了明确的规定，股东会是公司的权力机构，那么，要想使公司制改革取得成效，就必须在股东权利问题上有更加明确的规范与要求，要有更多的制度保障股东权利的落实。因为，它不仅关系到公司制改革能否到位，也关系到下一步国企改革、尤其是混合所有制改革。混合所有制改革最根本的问题，也是股东的权利问题，是不同所有制的股东能否在公司享受平等的权利，真正做到同股同权。

事实上，就公司制改革的现状而言，在形式上，多数企业已经实行了公司制，且都有明确的制度和规范、有现代企业制度的框架。但是，从内容来看，真正能够按照公司制执行的并不多。更多情况下，国有股东仍然完全把控着企业，且不管股权多少，都是“金口玉言”，其他所有制股东没有话语权。为什么在推动国企混改过程中，民营资本的参与热情不是很高，甚至出现不控股不参与的声音。原因就在于，担心被“关门打狗”。更多情况下，能够参与到国企、尤其是央企改革中来的民间资本，从参与的第一天起，就做好了当财务投资者的打算，就是看中了能够从参与中分得一部分利益。至于其他的股东权利，尤其是决策权、经营权、管理权、人事权等，想都没有想。因此，改革后的国企，也就与改革前没有多大区别，体制机制也没有得到转变。

显然，这是不符合改革要求的，也是达不到改革目的的。公司制改革，必须把股东权利的问题落实好，把法律上赋予给股东的权利全部赋予给不同的股东。只要股东能够享受到法律赋予的权利，那么，其他方面的问题就都好解决了。譬如董事会的问题，就完全可以按照股权的多少确定董事的席位，并在决策过程中充分履行股东的权利，提高决策的民主性、科学性，提高决策的效率。董事会，也就能成为企业的决策机构、中枢神经。又如经理层，在规范的公司治理结构下，只要对董事会、对股东、对企业、对全体员工负责，而不要对上级行政部门负责，是否称职、能否担当、报酬多少等，董事会可以直接决定和评判，而不需要行政部门的任免。因为，无论是董事会还是经营层，最终的目的都是对股东负责，为股东的利益着想。而这里所说的股东，当然也包括国有股东。

一旦公司制改革到位了，且能够真正按照市场化目标对企业进行公司制改革，那么，对下一步国企改革将产生十分重要的作用。正是因为公司制改革直接关系到国企改革的推进，所以，公司制改革就必须彻底、必须规范、必须严格按市场化要求进行改革，不重形式，但求内容，股东权利则是最核心的问题。真正的公司制企业，是不可能忽视股东权利的。尤其是国有股东，决不能侵犯其他股东的权利。