海城市水土保持绩效评价指标体系设计研究

朱 科

(海城市水土保持监督管理处，辽宁 海城 114200)



海城市水土保持绩效评价指标体系设计研究

朱 科

(海城市水土保持监督管理处，辽宁 海城 114200)

文章立足于水土保持这一研究视角，在梳理和借鉴国、内外相关理论、实践方法基础上，着重以“压力-状态-响应”(PSR)模型为核心，并将其作为海城市水土保持绩效评价指标选择与构建的标准和框架。在充分、准确把握海城市经济发展总体特征与生态环境水土保持现状基础上，基于全域统筹视域，对海城市环境保护中的水土保持绩效评估指标进行科学遴选，最终设计了以“PSR模型”为基准的海城市水土保持绩效评价指标体系。与此同时，对海城市绩效评价相关方法的改进建议进行了总结。

全域统筹；海城市；环境绩效；评价；PSR模型

中共十八届五中全会科学提出了“坚持绿色发展、协调发展”的五大发展理念。然而，在“新常态”经济发展理念驱动下，面对海城市出现的生态、资源问题，当地政府已开始重视区域生态环境保护。

1 全域统筹视角下城市水土保持绩效评价研究概述

全域统筹视角下，城市环境管理的重要手段就是环境绩效评价。对于海城市水土保持工作而言，在绩效评价中，相关评价思想尚未与我国城市生态文明建设中的“统筹兼顾”与“城市优化”等战略思维相契合。因此，文章基于海城市“水土保持”这一宏观环境保护与治理视角，科学遴选海城市水土保持工作开展过程中的绩效评价指标，以此构建完善的海城市水土保持绩效评价指标体系，进而明确相关主体在水土保持与生态文明城市构建中的重要责任。这对于提升海城市现代化品质及贯彻“绿色·协调”发展指导方针、实现绿色跨越具有重要意义。

目前，国内、外关于城市环境绩效评价的相关研究成果较多。因此，评价指标的遴选与评价体系的设计日益多样化。其中，学者B von Bahr(2003)和H ardy、Koontz(2010)分别从不同政策及运行制度的环境绩效分析视角和环境污染排放数据分析两个角度，就城市环境绩效评价指标体系进行设计。最终，上述学者一致认为，城市发展中环境绩效评价指标具有多样性和不确定性。因此，应建立一种政策反馈机制，对制度的合理性与环境中水土保持绩效评价体系的可行性进行综合分析。

就国内而言，2013年学者温宏坚通过REPI模型，着重遴选了污染物排放和资源消耗等多项不同指标，对城市环境总体绩效进行纵向与横向评价；而夏青等人则从生态危害、自然环境和生态保护三个层面，对我国城镇化进程中水土保持工作绩效评估提出了详细指标；王依军则以我国目前的资源环境现状为基础，将其灰色关联理论和RUSLE修正模型作为我国城市水土保持工作绩效评价的重要理论[1]。

综上相关研究，基本评价对象为微观的区域环境；评价主体为社会第三方组织；研究内容则着重以末端污染治理为核心。因此，关于预防与长期治理的研究较少。针对此种现状，文章则通过权衡海城市长远发展与短期发展、经济效益与生态社会效益之间的关系，基于“全域统筹”视角，结合海城市水土保持基本现状，构建合理的水土保持绩效评估体系。

2 全域统筹视角下海城市水土保持绩效评价指标遴选原则

对于海城市基本现状而言，其目前不仅存在严重的环境保护与生态资源管理不协调问题，而且经济、政治、文化、生态等不统筹、城乡发展不均衡。因此，在选择相关评价指标时，需综合考虑总体与局部、城市与乡镇、生态与自然、经济与社会之间的统筹、协调关系，基于以下原则进行指标遴选：

1)坚持科学与系统的评价指标遴选原则。这一原则要求从系统观与整体观出发，分析海城市发展中的各个因子，将城市环境评价看作一个统一的整体，然后科学收集相关数据、资料，保证指标体系设计具有严谨性与规范性。

2)把握实用性与可行性原则。在评价指标选取时，应本着“可持续发展”的原则，通过大量参考统计年鉴和社会公报及历年环境发展状况公告等，在指标体系设计时，确保其具有一定的后续评估作用，且指标要具有代表性[2]。

3)兼顾保护与发展的原则。海城市是中国十佳“两型”中小城市，同时也是被国务院划定的第一批国家新型城镇化综合试点城市之一。因此，海城市环境绩效评估中的水土保持绩效评估，其主要目的在于保护和预防，防止城市在城镇化发展过程中受到污染和破坏。因此，海城市在发展中，不能过度破坏环境、浪费资源，应本着“协调·开放·共享·绿色·共赢”的生态文明理念，在生态文明建设与经济社会发展之间寻求一种相对的平衡。故在指标选取时，不能割裂社会效益与经济效益之间的关系。

4)政策统筹性与相关性相结合。环境绩效评估与当地环保政策息息相关。因此，在海城市环境绩效中水土保持绩效评估中，相关指标的遴选，要能充分反映政府政策的执行力和执行效果，从而体现当地实际的生态环境治理决心和理念。

3 全域统筹视角下海城市水土保持绩效评价模型

基于上述评价原则，文章主要立足于海城市实际发展情况，以PSR模型即“压力-状态-响应”评估模型为标准和框架，进行相关指标体系设计研究[3]。这种模型最早是于20世纪80年代，由OECD和UNEP两大国际组织提出，在逐渐发展应用中形成一种科学的城市环境绩效评估体系。该模型主要通过城市环境压力变量和发展状态变量及人与自然的关系响应变量，作为城市环境绩效总体评估的科学指标。三大不同变量中的不同因子相互依存、互相关联，能够实现反馈循环。同时，其可以全面反映影响海城市生态系统运行中各因素之间的相互关系，全域统筹视角下，基于PSR模型的海城市水土保持绩效评价模型结构如图1所示。

图1 压力-状态-响应模型(PSR)下海城市水土保持绩效评价示意图

4 全域统筹视角下海城市环境绩效评价指标体系构建

文章基于城镇化视角，从海城市水土保持工作现状入手，着重构建基于压力-状态-响应模型的水土保持绩效评价体系[4]。该体系分为“目标层、准则层、要素层和指标层”4个不同层次。首先，在目标层总体指引下，海城市以压力状态和响应这一PSR模型框架的因果思路，作为该指标体系的准则层，然后在每一准则层中，又分别细分了若干个不同的压力要素层和响应要素层及状态要素层等。最终在此基础上，科学遴选出具有代表性和实操性与系统性的详细评价指标[5]。因此，具体的海城市水土保持指标体系设计详细框架图如表1所示。

如表1评价指标体系所示，文章基于全域统筹视角下设计的海城市水土保持绩效综合评价管理指标体系，除了结合海城市实际经济发展现状之外，还充分考虑了海城市总体空间环境与局部区域水土资源破坏状态，从而在指标因子遴选中，重点突出不同层次指标间的动态反馈及事前预防和事后处理的多层应急管理控制体系。其中，响应层和压力层是对海城市污染治理绩效的综合反映，而状态层则是对海城市在绩效评估中所取的成果进行全面反映，由此能够科学反映政府在海城市环境污染治理与预防控制中的投资与收益产出比率[6]。除此之外，本指标体系还从当地文明教育宣传的层面，就环境保护与水土保持环境治理的源头治理和行为进行动态反映，由此体现了该体系具有一定的针对性、适用性与可行性。

表1 全域统筹视角下海城市水土保持绩效评价指标体系

5 全域统筹视角下海城市水土保持环境绩效评价相关对策及建议

环境绩效评估指标选择和体系设计，是海城市环境绩效评估的重要前提和基础，评价方法的选取更关乎到整个评价结果的科学性与准确性。文章在构建评价体系之后，建议海城市在实际评估过程中，采用EPI环境绩效指数法(2006 by the University of Columbia and Yale University co-sponsored)进行总体评价。采用这一方法进行指标评价的主要思路是，通过对比模型分析的理想数值与海城市环境污染状态监测实际数值，从而找出预测值与实际值之间的差异，进而采用百分制权重计算法对评价结果进行打分。最终，按照各个指标的实际权重进行加权平均，由此得到海城市环境总体评价中水土保持工作绩效评估结果。最后的评价结果数值越大，则说明海城市在相关部门治理下，水土保持工作开展的绩效越高，反之则越低。由此表明当地有关部门存在失职行为，应立即采取相关措施进行城市环境综合整治[7]。

文章认为，在具体治理对策方面，当地首先应科学处理海城市全域范围内发展规模与发展速度之间的响应关系，避免无序、盲目扩张式发展。其次，应进一步明晰社会公共治理责任，找寻海城市环境污染的源头和治理方向。政府不仅仅是治理主体，更要承担社会责任，引导公众参与到海城市环境污染治理中，扩大宣传面，从源头上提升治理成效。再者，需要进一步完善海城市当前的社会环保保护制度，强化“全域统筹”管理理念，正确处理好长远利益与短期利益、经济利益与生态社会利益之间的矛盾和关系。除此之外，还要加强生态文明教育，有效增强社会利益相关者之间的环保意识[8]。

6 结 语

综上所述，海城市地貌复杂，类型多样，有丘陵、山地、平原及洼地几种不同地貌。同时，海城市还拥有广阔的湿地面积，如三岔河湿地等自然保护区，为当地生态环境改善做出了巨大贡献。但是，随着城镇化进程不断推进，海城市水土保持工作将面临着严峻的挑战，而加强环境保护，提升水土保持工作开展的绩效，成为相关部门进一步努力的方向。尤其是在新的生态环境保护视角下，区域生态文明建设已成为海城市城镇化发展的重要引擎。在“五位一体”的生态文明发展理念指引下，海城市应从全域统筹管理视角出发，促进经济、政治、生态、社会、文化协调统筹、加快城乡统筹，从而形成一种全局性、整体性与长远性的环境新格局。

[1]尚淑丽,顾正华,曹晓萌.水利工程生态环境效应研究综述[J].水利水电科技进展,2014(01):14-19，48.

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[5]许武德，刘素君，孟繁斌，等.浅淡水利水电工程初步设计中的环境保护设计[J].水利规划与设计，1998(02)：14-15.

[6]童广伟，刘康和.水利工程环境管理探析[J].水利技术监督，2009(01)：58-60.

[7]段家贵.水利工程生态环境影响评价的指标体系研究[J].水利规划与设计,2014(05):51-52，60.

[8]夏萍娟,陈芳清.大型水利水电工程扰动区景观生态恢复与建设的探讨[J].长江流域资源与环境,2013(S1):103-107.

1007-7596(2017)05-0044-03

2017-04-16

朱科(1975-)，男，辽宁海城人，高级工程师，从事水土保持工程管理、监督执法等工作。

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