权归何处 人往哪分31省区市盐业改革方案解读

■ 高壮

权归何处 人往哪分31省区市盐业改革方案解读

■ 高壮

盐业改革，倏忽已是半年。

此次改革，走的是中央定案、分级操作的路子，即由中央制定盐改方案，由各省根据方案制定具体实施方案。各地盐改如何操作，直接影响盐改后竞争格局与市场走向。

盐改之后，权归何处，人往哪分？笔者遍览全国31省区市盐业改革方案，为各位梳理个清楚明白。

谁管盐行业？

中央层面，盐业主管部门为工信部，因此，31个省、自治区、直辖市中，普遍将经信或工信部门作为盐业主管部门，以经信部门为主管单位的达到14个，工信7个。将粮食部门作为主管部门的有2个，为黑龙江和吉林。北京、河北、海南、陕西分别将商务、供销社、食药监、盐务部门作为行业主管部门。福建和甘肃的盐业主管部门未在实施方案中指明。江苏方案称，将“积极创造条件，按照一件事情由一个部门管的要求，确定盐业主管机构”。此外，山西省盐务管理局是其盐业主管机构，依法负责全省盐业工作，而省供销社则是省盐务管理局的主管部门，负责监督和指导省盐务管理局盐业工作。

具体到主管部门的职能来说，主要体现在行业管理方面，包括制定产业政策和规划、负责食盐专营工作、保证行业稳定发展等内容，河南、海南等省份还将加强执法监督等职能列入其中。

谁把安全关？

《盐业体制改革方案》中明确指出，要“创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责。”在此背景下，共有17个省将食药监部门明确为食盐安全监管部门，7个省方案表示将把食盐安全监管职能移交食药监或市场监管部门负责。江苏、浙江、贵州3个省对食盐安全监管职能进行了省、市、县（区）分级划定。陕西省盐务部门承担省级食盐安全监管职能，各、市、县区实行多部门合作。天津未在实施方案中将“加强食盐安全监管”的两项具体工作分别分配给工信和市场监管部门牵头实施。吉林和河南同样未明确指出食盐安全监管部门，而是以盐业主管部门为主，密切联系公安、司法、卫计、工商、质监、食药监等相关部门，通过多部门合作的形式，建立本省食盐安全监管机制。

食盐储备如何建？

确保食盐的两个安全是盐改的核心目标，“建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系”是确保供应安全的重要内容。在各省实施方案中，关于企业社会责任储备的要求和表述与国家方案大同小异，政府储备如何落实则有所不同。

北京、河北、辽宁、安徽、湖南、青海6个省市未提及政府食盐储备方式，其余25省区市政府食盐储备方式可分为三种，政府直接提供、政府指定企业提供和政府购买、市场提供三大类别。

具体而言，河南采取了政府直接提供的方式，“由省盐务局负责完成5万吨政府食盐储备”，并将在“2017年建立全省食盐政府分级储备制度,在5万吨总量不变的前提下,合理确定省辖市、县(市、区)食盐储备量”。

内蒙古、吉林、福建、山东、广东、海南、四川、西藏、陕西、甘肃、宁夏11个省区市采取了政府指定企业提供的方式，除甘肃由中盐甘肃公司、武阳盐化公司和高台盐化公司共同承担储备任务外，其余省区的储备任务均由本省盐业公司（集团）负责。

天津、山西、黑龙江、上海、江苏、浙江、湖北、贵州、云南、新疆10个省区市采取政府购买、市场提供的方式，通过委托或招标确定具备仓储能力的企业协助政府完成储备任务。

此外，广西尚未确定由政府还是企业进行储备，“可自行储备、也可委托广西盐业企业进行储备”；重庆将政府指定企业提供和政府购买、市场提供两种方式融合，“由重盐集团、具备条件的定点生产企业根据食盐供需情况依托其仓储配送能力实施动态储备”；江西明确了“企业承储、动态储备、费用包干、统一调度”的原则，由企业完成储备任务，但未指明具体方式。

人员往哪分？

盐改方案要求“研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能”，这是盐行业普遍关心的一个问题，也是各省方案表述最为模糊的地方。发改委已经要求各省必须在6月底前出台政企分开实施方案，也许能够更精确回答这个问题。

从各省改革方案看，多数未明确盐政执法人员的分流安置问题，上海、江苏、浙江、福建、江西、山东、湖南、重庆、四川、甘肃、宁夏11个省区市提出了“分步走”，自2017年1月1日开始，设置1-2年的改革过渡期，在过渡期内，完成盐政执法、食盐安全监管等职能的部门确权，做好相关人员的安置工作。

大多数省区市在方案中明确了财政资金对过渡期内盐业监管工作的经费支持，比如江苏提出每年提供8000万元，用于专职盐政执法人员工资补贴。此外，内蒙古和安徽提出“人随事走”的原则，对原有盐业监管人员进行分流和安置；辽宁和山西希望借助业务培训、设备投入和大数据平台等加强本省的盐政执法能力。

总的来说，各省区的实施方案与国家《盐业体制改革方案》一脉相承，对一些重大改革问题进行了明确，但落地细则略显单薄，有待进一步的细化和完善。

（作者单位：中国盐业总公司）

各省盐业体制改革实施方案（意见）重要信息

北京:北京市商务委员会(北京市盐务管理办公室)是北京市盐业主管机构，负责北京市盐政、盐务的行业管理工作。北京市食品药品监督管理局负责依法对食盐质量安全进行监管。政府食盐储备方式未提及，执法队伍建设和安置未提及。

天津：天津市工业和信息化委员会是天津市盐业主管机构，职能未提及。工信和市场监管委等部门配合负责食盐安全监管。由市商务委、市财政局与承储企业签订政府食盐储备承储协议。执法队伍建设和安置未提及。

河北：省供销社是河北省盐业主管部门，主管全省盐业工作。省食品药品监管局或市场监管局负责食盐安全监管工作。政府食盐储备方式未提及。全省盐业系统现有在岗盐业管理和盐政执法人员根据需要进行整合，原企业身份管理人员要依法、依规进行人员身份转换或进行妥善安置。各级政府根据人员编制与食盐监管任务相匹配的原则，在现有编制限额内科学核定食盐监管机构编制，并按照《中华人民共和国预算法》规定纳入同级财政预算；在实施意见施行之日起至新的监管体制建立前，应由各级政府履行的盐业管理和执法所需必要的经费由同级政府财政统筹安排。

山西：省供销社是省盐务管理局的主管部门，负责监督和指导省盐务管理局盐业工作，拟订并组织实施全省盐业发展规划和产业政策，保证食盐质量和供应安全，保证盐业稳定发展；省盐务管理局是盐业主管机构，依法负责全省盐业工作。食盐安全监管部门为食药监或市场监管。政府食盐储备方式委托有仓储条件的省级食盐批发企业代政府储备。明确执法人员身份，统筹解决改革的编制变动、经费来源、人员安置等问题。省、市两级盐政执法经费纳入省级财政予以保障；县级人民政府要理顺县级盐业专营体制，明确政企职能，根据管辖范围、辖区人口数量，核定人员编制，经费纳入当地财政预算。

内蒙：省经信委是行业主管部门，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全区盐业工作，保证行业发展稳定。食药监是食盐安全监管部门。自治区盐业公司负责食盐承储。盐务局现有人员，人随事走，增加相应编制，相关经费纳入同级财政预算。在自治区、盟市、旗县（市、区）食品药品监管部门增设食盐市场监督机构，人员从同级现有盐务局工作人员中划转。内蒙古自治区盐业质量检测站现有专业检测人员及检验检测设备整体划入自治区食品药品检验所。

辽宁：省工信委是行业主管部门，制定盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。食药监或市场监管为食盐安全监管部门。政府食盐储备方式未提及。要加强盐业监管机构的队伍建设，加强法律法规的培训力度，进一步提高盐业监管人员的素质，保证监管机构经费需求。要加强盐业监管机构的能力建设，加大对盐业监管所需仪器设备的投入，保障盐业监管工作顺利进行。

吉林：省粮食局是行业主管部门，主管全省盐业工作，负责制定盐业发展计划和相关政策，负责全省食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。多部门合作负责食盐安全监管。省级政府食盐储备依托吉林盐业集团所属各食盐批发企业仓储能力实施动态储备。省粮食局要切实承担起行业主管与监督职能，公安、司法、卫生计生、工商、质监、价格、食品药品监管等部门要根据部门职能，密切协作配合，建立完善我省食盐安全监管联合执法长效机制，形成部门联合、齐抓共管、综合治理、确保安全的整体合力，切实保障我省食盐安全。

黑龙江：粮食局是行业主管部门，管理全省食盐专营工作，负责拟定并组织实施全省盐行业发展规划和产业政策，保证全省盐行业发展稳定。食药监或市场监管负责食盐安全监管。省盐业主管机构（粮食局）负责监督管理，通过公开招标确定食盐储备主体。执法队伍建设与安置未提及。

上海：上海经信委是行业主管部门，承担盐行业管理职能，管理食盐专营工作，保证本市盐行业发展和市场稳定。食药监负责食盐安全监管。委托具有储备能力的食盐经营企业承担政府储备。新的食盐监管体制没有建成并有效开展工作之前，由市经济信息化委、市食品药品监管局、市工商局、市公安局、市盐务局等监督管理部门密切协作，联合执法，依法加强食盐安全监管，严厉处罚违法违规企业。市食品药品监管局会同有关部门研究做好市盐务局市场监管职能的划转与盐政执法衔接工作。

江苏：省食药监（省、市）市场监管（县）负责食盐安全监管。通过政府购买服务方式，依托具备储备条件的省级食盐批发企业承担政府储备任务。2017年度，省财政对全省现有专职盐政执法人员工资费用给予8000万元补贴，列入当年省级财政预算并按季度及时拨付到位。自2017年1月1日起至2018年12月31日止为改革过渡期。过渡期内，省各有关部门要按照本实施方案确定的改革方向和主要原则，抓紧研究制定食盐储备政策、市场监管新体制、盐业健康发展政策、盐政执法人员安置方案以及过渡期内盐政执法人员及工作经费保障方案。2017年12月31日前，实现盐业主管机构或食盐安全监管机构的行政职能与盐业公司分离。

浙江：省经信委主管全省盐业工作，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。食药监（省）市场监管（市、县）负责食盐安全监管。可以依托现有食盐批发企业仓储能力，也可以选择具备条件的食盐生产企业实施动态储备。2017年12月31日前全省新的食盐专业化监管体制全面建立并有效运行。过渡期内，暂保留各级盐务管理机构，行政执法可委托盐务管理机构实施，充分发挥盐务系统现有执法人员作用。各地要根据职能变化，及时调整完善有关管理机构，配强管理人员特别是执法监管人员，切实增强食盐安全监管能力。

安徽：省经信委主管全省盐业工作，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。食药监或市场监管负责食盐安全监管。政府储备未提及。根据政企分开和全省食盐监管专业化需要，按照“人随事走”的原则，研究制定我省盐业体制改革人员安置方案，确保食盐质量安全和社会稳定。

福建：省经信委负责制定全省盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作。食药监或市场监管负责食盐安全监管。依托省盐业集团公司现有资源做好储备工作。过渡期内保持现有专业化食盐监管体制不变，由省盐务局承担食盐专营和有关盐政执法工作，省经信委负责省盐务局食盐专营和盐政执法工作的监督检查。省编办牵头会同省人社厅、经信委等单位在2017年6月30日前完成食盐监管体制方案和涉及的机构编制调整、盐政执法队伍设置意见的编制等工作。省人社厅配合省编办提出盐业体制改革中有关机构编制调整等事宜；协助解决省盐务局退休人员、省盐业集团公司企业编制老员工待遇等历史遗留问题，为盐政执法队伍人员安置提供有关服务。

江西：省经信委主管全省盐业工作，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。食药监负责负责食盐安全监管。按照企业承储、动态储备、费用包干、统一调度的原则，采取长期储备、定期轮换的经营和管理模式。在过渡期内、国家新的盐业法规政策生效之前和新的监管体制建成之前，保持现有监管执法体系不变。食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门负责，依法依规解决各级盐业执法人员的身份转换问题。省财政厅要保障职能移交期间的执法经费。

山东：省经信委承担全省盐业行政管理工作，负责拟订盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。食药监或市场监管负责食盐安全监管工作。充分发挥省盐业集团主渠道作用，依托省盐业集团现有资源，负责全省食盐政府储备与管理服务工作。省盐业集团（省盐务局）要逐步将全省盐业行政管理和食盐质量安全监管职责移交有关部门，2017年底前各项工作移交到位。移交之前，继续承担全省盐业行政管理和食盐质量安全监管的责任，原有全省盐业主管机构职责和执法主体地位不变；省经济和信息化委、省食品药品监管局根据调整后的部门职责和要求，认真做好划转职责的承接工作，确保各项工作不留空档、尽快到位。

河南：省工信委做好深化全省盐业体制改革、盐业行政管理和推动加强盐业市场执法监督工作。多部门合作负责食盐安全监管。2017年1月1日前先由省盐务局负责完成5万吨政府食盐储备，2017年建立全省食盐政府分级储备制度,在5万吨总量不变的前提下,合理确定省辖市、县(市、区)食盐储备量。省盐务局承担的盐业行政管理职能划入省工业和信息化委，加强和完善其盐业执法职能,加大盐业市场执法监督力度。省工业和信息化委为省政府盐业主管机构,做好深化全省盐业体制改革、盐业行政管理和推动加强盐业市场执法监督工作。

湖北：省经信委负责管理全省食盐专营工作，承担全省盐业行业管理职能。食药监负责食盐安全监管。依托省内食盐生产和批发企业现有仓储资源。省盐务局负责全省食盐专营和有关盐政执法工作。加强盐政执法队伍建设，盐政执法人员经费和执法费用纳入省财政预算。

湖南：省经信委负责制定全省盐业发展规划和产业政策，保证盐行业发展稳定。食药监负责食盐安全监管。尽量依托现有的仓储能力实施动态储备。分阶段稳步推进剥离省轻工盐业集团(省盐务管理局)承担的盐政执法职能。第一阶段自本《方案》公布之日起至2017年12月31日止，保持原有专业化食盐监管体制不变，省经信委主管全省盐业和食盐专营工作，省轻工盐业集团（省盐务管理局）负责全省食盐质量安全管理和监督工作，并接受省经信委的指导和监督。盐业市场执法人员相对固定和独立，按分级管理的原则，各级政府给予盐政执法经费保障。第二阶段从2018年1月1日起，将食盐定点生产许可证、食盐批发许可证核发等食盐专营行政职能重新明确为省食品药品监管局负责，将食盐质量安全管理与监督职能从省轻工盐业集团（省盐务管理局）剥离，移交省食品药品监管局负责，撤销省盐务管理局，由省食品药品监管局负责盐政执法和监督工作。加强食品药品监管系统力量，保证盐政执法队伍专业化水平，实现政企分开，平稳过渡。

广东：省经信委主管全省盐业工作，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。食药监负责食盐安全监管。省级储备由省盐业集团承储，地级以上市储备由当地盐业企业承储。执法队伍建设与安置未提及。

广西：工信委负责管理本行政区域的食盐专营工作。食药监负责食盐安全监管。可自行储备、也可委托广西盐业企业进行储备。将食盐质量安全管理、市场监管及盐政执法职能划转至食品药品监管部门,加强盐业管理队伍建设。

海南：省食药监主管全省盐业工作，负责制定我省盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作，承担盐业行政管理和盐业行政执法职能，确保盐业行业发展稳定。指定省盐业总公司（省盐业集团）承担储存任务。食药监部门负责盐政执法工作。

重庆：省经信委负责盐行业管理和监督，牵头拟订盐业发展规划和产业政策并组织实施；管理全市食盐专营工作，负责储备盐管理工作，保障市场供应和盐行业发展稳定，负责盐业统计分析；指导区县（自治县）盐务管理工作。食药监负责食盐安全监管工作。由重盐集团、具备条件的定点生产企业根据食盐供需情况依托其仓储配送能力实施动态储备。2017年6月底前，制定人员安置工作方案，通过内部转岗、开辟新的就业岗位、提前离岗等方式妥善安置现有盐政执法人员。

四川：省经信委负责实施全省盐业行业管理，承担食盐专营管理工作，组织编制盐业发展规划和产业政策并组织实施。食药监负责食盐安全监管工作。由省盐业总公司依托现有储备能力实施动态储备。省经信委牵头研究提出现有执法人员安置办法。2017年为完善食盐专业化监管过渡期，在过渡期内逐步将食盐质量安全监管职能移交食品药品监管部门负责，至2017年底仍由原有执法队伍负责盐业市场监管。过渡期间，将盐政执法人员经费和执法费用等纳入省财政预算，财政厅会同省经济和信息化委和相关部门于2017年3月底前制定完成盐业体制改革过渡期财政补助方案。

贵州：省经信委管理全省食盐专营工作，承担全省盐业行业管理职能。食药监（省）食药监或市场监管（市、县）负责食盐安全监管工作。依托省内食盐批发企业现有仓储资源。实施政企分开，剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，将行业管理职能移交盐业主管机构，将食盐质量安全管理与监督执法职能移交同级食品药品监管部门或市场监管部门,并加强盐业执法队伍建设。

云南：省工信委主管全省盐业工作,依法进行食盐专营的管理与监督,保证盐行业的发展稳定。食药监负责食盐安全监管。依托现有食盐生产、批发企业的仓储能力,实施动态储备。执法队伍建设与安置未提及。

西藏：省工信厅主管全区盐业工作，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全区食盐专营工作，加强与盐业科研机构合作，开展资源勘探评估，整合开发资源，规划梯度利用。食药监负责食盐安全监管。自治区盐业总公司以定点动态储备的方式承担自治区政府食盐储备。盐业主管部门、公检法机关、工商、食品药品监管、卫生计生等职能部门要加强沟通协作，完善行政执法与刑事司法衔接，从严打击违法违规行为，形成强大执法合力，逐步建立完善覆盖食盐生产、销售、使用全环节的监管机制。

陕西：省盐务局主管全省盐业工作，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全省食盐专营工作，保证行业稳定发展。盐务（省）多部门合作（市、县、区）食药监或市场监管（县）负责食盐安全监管。省盐务管理局负责管理并委托省盐业专营公司进行日常管理和轮储，确保储备到位。

甘肃：省食药监负责食盐安全监管。由中盐甘肃公司、武阳盐化公司和高台盐化公司承担储备任务。各级财政部门根据盐业体制改革情况，适时将盐政管理工作经费纳入同级财政预算，保障执法经费，确保食盐质量安全。在过渡期内，省工信委、省编办、省食品药品监管局、省盐务局要认真研究制定监管队伍的人员配备方案。中盐甘肃公司、省盐务局要按照国家有关政策，研究制定人员分流方案，妥善处理好过渡期职工的待遇、安置等工作，确保社会稳定。

青海：省经信委依法负责全省食盐管理与监督，保证行业稳定发展。食药监负责食盐安全监管。政府储备实施动态管理。

宁夏：经信委制定盐业发展规划和产业政策，管理全区食盐专营工作。食药监负责食盐安全监管。政府储备继续由中盐宁夏盐业公司承担。《宁夏回族自治区盐业管理条例》修订工作完成前，各级盐业主管机构、盐业执法部门仍然按照现行法律法规开展盐业管理工作。

新疆：经信委是行业主管部门。食药监负责食盐安全监管。依托乌鲁木齐等中心城市的食盐批发企业和生产企业建立政府食盐储备。