我国农村基层水务管理改革对策——以北京市为例

张伟，秦丽娜，何浩，袁顺全

(1.北京城市系统工程研究中心，北京 100035；2.北京市郊区水务事务中心，北京 100195)

我国农村基层水务管理改革对策
——以北京市为例

张伟1，秦丽娜2，何浩2，袁顺全1

(1.北京城市系统工程研究中心，北京 100035；2.北京市郊区水务事务中心，北京 100195)

新时期我国农村基层治理结构发生了深刻变化，需要针对农村基层水务管理存在的关键问题推进系统性改革。结合我国农村基层水务治理的发展趋势分析，探讨了北京市农村基层农民用水协会及农村管水员队伍建设现状及存在的关键问题，并基于北京市相关改革实践，提出了我国农村基层水务管理改革的对策，可以为深化落实节水优先的治水管水新战略提供决策参考。

农村基层；水务管理；农民用水合作组织；自主管理

水是生命之源、生产之要、生态之基。我国农村有句俗话：“收多收少在于肥，有收无收在于水”，表明水利或水务管理是农业的命脉，是农村基层经济社会发展的基础，对我国农村基层治理影响深远，反过来农村基层治理变化也改变着基层水利或水务管理的发展[1]。随着我国全面深化改革实践推进，以及习近平总书记所提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水管水战略不断落实[2]，我国农村基层水务管理正面临全面改革。

一、我国农村基层水务治理的发展趋势

(一)我国农民自主管理的制度环境已经形成

改革开放后，我国农村基层治理结构发生了深刻变化，农户重新成为生产决策的基本单元，客观上一些水利设施建设和用水管理远远超出单个农户的能力和范围，需要若干农户或者村民小组合作，自主合作成为一种内在需求和必然选择。

农村税费改革进一步优化了农村基层自主合作治理的环境，拓展了农民自主治理的空间。我国目前已经形成“乡政村治”的基本架构，乡镇基层政府对农村事务的管理受到诸多限制，而随着网络化社会的到来与我国新型城镇化、工业化、现代化进程推进，农村基层对公共服务的需求日益增多，农村基层社会事务治理由过去简单粗放变得越来越复杂精细[3]，农民自主管理的环境也逐渐成熟。

(二)我国农村基层水务治理改革方向清晰

我国水利发展和水务管理政策的主要焦点在于水利工程设施管理体制改革，改革的基本方向表现为：从20世纪后期的市场化向全面改革推进，国家介入不断减弱，村民自主管理不断加强。20世纪80年代中期以来，我国启动了以市场化为取向的水利体制改革，新世纪之初取消了“两工”(劳动积累工和义务工)，逐步取消了向农民征收的一系列税费，及至2006年全面取消了农业税。在国家对农村基层水利工程建设与管理介入逐渐弱化的同时，忽视了村民和村组织自主管理能力提升，以及其他相关条件改革，使得市场化取向的水利体制改革日益陷入困境之中[4]，一度造成农村水利设施管理缺位、供给不足、维护不力的状况[5]，给农村水利建设带来了巨大困难[6]，成为我国近些年来农村基层水利改革的基本背景和动因。

(三)我国农村基层水务管理新模式渐趋明朗

农村基层水务管理具有显著的公益性，需要更加凸显服务性特征。在“乡政村治”的治理架构下，基层水务管理的演变趋势是村民自主管理与政府服务互动协同，一方面，我国农村基层水务管理正在走向农户“自主型合作”，即在一定区域的特定乡村，以本乡村利益和共同规范认同为基础，实现乡村事务的自我管理和服务；另一方面，“乡政”“村治”互动协同，形成基层政府、企业、社团、农户等多主体协同治理的格局，从而探索一条融合计划模式与市场模式的中国特色基层水务治理模式，其中市场机制起着基础性配置作用，但政府在水利基础设施建设、水利供给、农民用水需求引导等方面也起着独特的作用。

(四)我国农村基层水务管理政策框架基本形成

近年来，我国关于农村基层水务管理改革的两大亮点是小型水利设施产权改革和农民用水合作组织建设。结合我国水利工程设施管理体制改革的市场化和基层治理结构演变，自2002年的《关于水利工程管理体制改革实施意见》(国办发[2002]45号)开始，我国积极推动水利工程管理体制改革，在水权尤其是水权交易制度建设、农村水费和水资源费的计收、建管养分离、农民用水合作组织建设、农民参与水务管理制度等方面已经出台了相关政策。结合农村基层水务管理实践，针对小型农田水利设施管理主体缺失等问题，2003年水利部发布了《关于印发小型农村水利工程管理体制改革实施意见的通知》(水农〔2003〕603号)，提出组建包括农民用水户协会在内的农民用水合作组织，作为农村小型水利设施经营管理的重要主体；2005年的《关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发[2005]1号)、《关于建立农田水利建设新机制的意见》(国办发〔2005〕50号)，提出加快推动农村小型水利设施产权制度改革，提出建立农田水利设施建设新机制，在全国推行农民用水协会制度；2011年的《关于加快水利改革发展的决定》(中发[2011]1号)和首次中央水利工作会议，针对农村水务管理提出了改革小型水利设施产权、健全基层水利服务体系、发展农民用水合作组织、推进农业水价综合改革等方面的具体政策，首次提出健全基层水务管理的服务性转型。之后财政部、水利部等相继就小型水利管理体制改革、基层水利服务体系完善出台了一系列政策文件。

目前尽管我国基层水务管理改革的相关政策框架已经形成，但是由于国家和地方层面在小型农田水利设施产权改革、水权制度、农民参与水务管理制度等改革的实操层面没有出台更加明确和具体的配套实施措施，从而造成农村基层水务管理改革实践相对滞后的局面。相对而言，2005年以来以农民用水合作组织为代表的基层农民自主管理组织有了很大发展，农民用水合作组织建设实践在全国已经开展了十几年，成为基层水务管理体系中的重要一环[7]，而农村小型水利设施产权改革推行相对较为有限，成为制约基层水务管理改革的重要因素。

二、北京市农村基层水务管理发展历程与现状

(一)北京市农村基层水务管理发展历程

纵观北京市农村基层水务管理改革历程和相关政策文件，一般而言是对国家相关政策的具体落实和推动，但是也存在一定的创新。从农村基层水务管理实践来看，北京市农村基层水务管理随着我国全面深化改革而不断推进，并对农村基层社会治理产生了深刻影响，农民用水协会等农民合作组织在农村基层治理中发挥着重要作用。根据农民用水合作组织发展，将北京市农村基层水务管理发展分为三个阶段：

1.自主管理试点探索阶段(2001—2005年)

2001年5月，北京市在利用世界银行贷款发展节水灌溉项目(WCP)中成功引入了农民用水协会的用水管理模式，并开始试点探索。经过5年的试点建设，至2005年共组建了区级农民用水协会2个，镇级农民用水协会31个，村级农民用水协会88个，临时用水小组159个。

2.自主管理全面建设阶段(2006—2011年)

2006年底，在试点探索基础上，北京市出台了《关于建立本市农村水务建设与管理新机制的意见》(京政办发[2006]41号)、《关于印发北京市农民用水协会及农村管水员队伍建设实施方案的通知》(京水务农[2006]75号)，为解决长期以来村级末端涉水事务管理主体缺位问题，在北京市水务部门主导下，依托乡镇及流域水务站共组建了125个农民用水协会，下设有3927个村农民用水分会，创新性地组建了10 800人的农村管水员队伍，农民参与式水务管理得到快速发展[8]，解决了农村水务管理主体缺位问题，提升了农业节水灌溉和农村用水效率，提高了农村水务数据信息的准确性和有效性，促进了城乡水源安全、供水安全、水环境安全保障[9]。

3.自主管理深化改革阶段(2012年至今)

一方面，北京市不具备大型灌区的管理条件，农村地区主要为井灌区，尽管在很多发达国家用水户参与用水管理已经具有成熟的制度设计和广泛的管理经验[10]，但在国内缺乏可供借鉴的成功经验，农民用水协会与农村管水员制度实施面临一些需要解决的问题；另一方面，京津冀协同发展战略、城乡一体化发展、节水型社会建设新实践对农村基层水务管理提出了新要求。在加快完善全市水务管理的政策措施和体制环境建设基础上，北京市出台了《关于进一步健全完善区县及基层水务管理体制的指导意见》(京水务郊[2013]108号)，积极推动区县及基层水务管理体制改革。2014年9月，北京市委、市政府发布了《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》(京发[2014]16号文)，将农村水务管理纳入农村、农业发展方式和结构调整的大格局，在试点基础上，开始推动农民用水协会及管水员制度的新一轮改革。

(二)北京市农民用水协会发展状况

经过十余年的发展，北京市农民用水协会在职新界定、管理运行等方面不断完整，规模数量随着区划调查和经济社会发展有所变化，在农村基层水务管理中起着不可替代的作用。

1.农民用水协会的组织与数量

目前全市各区农民用水协会可以分为两种类型，即依托基层水务站组建的水务站级农民用水协会，依托乡镇主管部门组建的乡镇级农民用水协会。水务站级农民用水协会的管理主要由水务站/所负责；乡镇级农民用水协会的管理主要由乡镇主管部门来负责，而水务行政部门主要负责业务指导。农民用水协会分为两级，下设村分会，具体负责村域内日常性水务管理和服务工作。经过近10年的发展，截至2015年，北京市农民用水协会共有92个，比2006年减少了33个。农民用水协会村分会为3865个，比2006年的3927个略有减少，但相对于农民用水协会，村分会发展更为稳定。

2.农民用水协会的职能

根据国家政策，农民用水协会的职能主要是农村小型水利设施管护、集约节约用水、为用水户服务等涉农用水服务，北京市相关政策拓展了农民用水协会的职能范围，引入了更多的公益性职能，包括负责村内水利工程运行及管护、水费和水资源费计收、水务技术推广，以及安全饮水、水源保护、污水治理、节水管理、用水管理、河道管护等。

3.农民用水协会的管理与运行

农民用水协会的组织管理方式，是自上而下的政府主导型管理模式，市水务行政部门主导制定了农民用水协会“五项制度”“八项措施”。农民用水协会的运行是在政府相关部门主导下实现的，具体而言，协会的管理人员、制度设计与落实、运行资金等主要依赖流域水务站或乡镇相关主管科室，农村用水户参与管理的途径与方式相对较少。村分会事实上主要由村委会实施管理。全市各区的农民用水协会运行效果存在较大的差异，整体而言，依托村委会的村分会运行效果普遍较好。

(三)北京市农村管水员队伍建设现状

农村管水员是北京市农村基层水务管理的关键主体，可以保证将农村水务管理任务具体落实到人，已经成为推动农村基层水务管理工作的基本人员保障。近十年来北京市农村管水员队伍基本稳定，2015年全市管水员共有10 323名，与2007年初的10 800管水员队伍规模变化不大。但各村的管水员数量差异较大，大多数村配置2～5名管水员，最少1人，少数村可达8～9人以上。

1.农村管水员的职责

北京市相关政策文件中对农村管水员职责的规定主要集中于公益性方面，包括负责机井和用水计量管理、用水月统月报、征收水费和水资源费、村节水和水源保护、村公共水务设施的日常维护和管理、村水务突发事件的应急处置及上报等。调研发现，实际工作中农村管水员的职责更加繁多，很多村的管水员还要承担本村供排水管道维修、入户维修服务、污水管道清理以及其他村委安排的临时性工作等。

2.农村管水员队伍结构

关于性别结构，男性管水员比重较高，约占74%以上，但存在一定的区域差异。关于年龄结构，老龄化趋势明显，根据抽样调查统计，超过50岁的管水员占比近3成，平均年龄45.6岁，年龄中位数为47岁。关于学历结构，抽样调查表明初高中学历占46.1%，初中以下占36.5%，大专与本科以上仅占17.4%。

3.农村管水员的管理。北京市各区的管水员管理存在一定的差异，大部分农村管水员直接与村委会或农民用水协会村分会管护责任书，村委会或村分会再与农民用水协会签订总的管护责任书；但也有少数管水员与村委会/村分会、农民用水协会签订三方管护责任书，或与村委会/村分会签订直接签订管护责任书。一般而言，村委会负责管水员的日常考核，水行政部门负责管水员业务培训，以及管水员的月考核、年度考核和续聘考核，但一般以村委会/分会考核结果为依据。

三、北京市农村基层水务管理存在的问题

(一)与相关政策文件相比改革实践相对滞后

与全国的情况类似，北京市农村基层水务管理改革的方式主要是自上而下的制度变革,主要焦点在于水利工程设施管理体制改革，改革的基本方向是市场化，但由于忽视了农村社会的内在特质,没有很好地理顺政府与市场的关系，基层小型水利设施管理的市场化和农民自主管理的改革实践进展非常有限。

与国家和北京市关于基层农民用水合作组织建设相关政策要求相比，北京市基层水务管理改革实践受制于各种因素而显得相对滞后，就农民用水协会组建、组织、职能和运行等而言，实践状况与政策要求之间存在较大的差距(表1)。

(二)北京市农民用水协会发展存在的问题

1.以政府为主导的发展模式难以推动用水户有效参与

北京市农民用水协会发展具有典型的政府主导特征，体现在农民用水协会的组建、管理、运行等诸多方面，在协会/分会发展的各个环节，农村用水户参与的积极性不高，参与管理的途径与方式很少，有效参与不足。

2.协会与基层水务行政部门缺乏良好的职能分工与协作

在2001-2005年的试点阶段，北京市农民用水协会的职能比较单一，主要是负责农业灌溉管理。进入全面推广阶段后，农民用水协会的职能相对泛化，各区农民用水协会章程大同小异，章程中所规定的协会职能与基层水行政部门基本一致。在实践中，由于缺乏健康运行的各类保障，职能落实相对有限。

表1 北京市农民用水协会建设政策与实践比较

3.多头管理与村委会作用过大并存

农民用水协会管理体制不完善，尽管各区农民用水协会的管理存在较大差异，但大多存在管理主体多、管理效率低、村委会的作用过大等问题，影响协会作用的充分发挥。农民用水协会的管理主体包括水行政部门、乡镇相关主管部门，村分会的管理还涉及到村委会，水行政部门、乡镇主管部门与村委会协调也往往存在一些问题。

农民用水协会与村分会事实上关系互动性差，反馈机制不完善，村委会在村分会运行管理中起着决定作用。由于村委会事实上具体负责管水员和村分会的管理，在管水员队伍的支撑下完成了很多日常性水务管理工作，因此村分会的运行效果相对更好。

4.协会缺乏自主管理的运行保障

首先，在法律制度层面，农民用水协会良性运行的法律制度保障不完善，如关于水权的规定不清晰，缺乏农村小型水利设施产权改革的配套政策，协会对小型水利设施的运营管理难以落实。其次，缺乏必要的组织、人员保障，协会人员与水务站或者村委会往往是“一套班子、两块牌子”，缺乏稳定和足够的工作人员，协会相关的组织管理制度设计缺乏必要的论证，可行性不足，难以在实践中贯彻落实。再次，协会缺乏运行的经济基础，最初成立时的经费来自政府财政资金，缺乏持续运行的资金来源，日常运行经费不足。

(三)北京市农村管水员队伍建设存在的问题

1.职责多待遇低

与农民用水协会的职能相适应，管水员的职责涉及机井管理、用水计量、月统月报、征收水费和水资源费、农村节水和水源保护工作、农村公共水务设施的日常维护和管理、农村水务突发事件的应急处置及上报、以及其他村分会或村委会交办的工作，几乎涵盖了水务主管部门的所有工作领域。农村管水员领取一定的补贴，尽管存在一定的区域差异，但总体补贴偏低，是调研中管水员、村委会主任、村支部书记、水务站站长等各类人员共同反映的问题。

2.用工管理不规范

农村管水员与农民用水协会、水务站、村委会的法律关系不清晰。北京市大多数区对管水员是否兼职和专职并未明确规定，但也有的区明确规定部分管水员为专职，这样协会等管理部门与管水员之间事实上具有明确的劳动关系属性，但实践中却未与管水员签订劳动合同，一旦管水员在工作中出现伤害事故，容易出现法律纠纷，也不符合国家法律的相关要求。

3.考核管理不规范

调研发现，管水员考核在实践中缺乏客观依据，有些村分会(实际上是村委会)对管水员的考核评价较为随意，基层水行政部门缺乏必要的监督手段。管水员考核管理普遍缺乏奖惩机制，使得考核往往流于形式。此外，由于管水员补贴一般由乡镇财政代为发放，水务主管部门、村委会作为管水员的管理者难以通过经济手段对管水员进行有效管理。

四、我国农村基层水务管理改革对策

党的十八届三中全会以来，我国各个领域展开了全面深化改革，在农村基层水务管理方面，需要深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水务管理新战略，强化集约节约用水，稳步推进基层水务管理体制机制改革。

(一)进一步完善农民用水合作组织发展的相关法规和制度

建议各地根据国家已经出台的关于水利工程管理改革的相关文件、法规，结合农村基层水务管理实际，出台农民用水合作组织相关的地方法规，明确农民用水合作组织的性质、地位、组建程序、职能和工作职责、组织架构、运行机制、资金保障、工程产权、政策优惠等。根据农民用水合作组织建设需要，可以考虑设立公益性或者半公益性农村管水员岗位，有条件的可以设置专职管水员岗位，并加强管水员队伍规范化建设，明确农村管水员的职业性质和相关法律关系，建议农民用水合作组织与专职管水员建立明确的劳动关系，签订劳动合同，让农民用水合作组织发展和农村管水员队伍建设有法可依。

(二)结合试点示范不断完善与推进农村用水收费制度

结合国家现有政策，探索和完善农村用水收费制度，充分发挥农民用水合作组织在用水计量和水费计收方面的关键作用，促进农村用水节约。建议各地结合试点探索，完善农村用水收费制度，关于农业用水，示范推广农业用水终端水价，建立农业水费财政补贴机制，针对生活用水、农业用水和其他非农业生产用水，建立节水奖励和补贴制度，并出台相关规范性文件，逐步落实推行。

(三)试点探索农村小型水利设施管理体制改革

借鉴国外发达国家和地区自主用水管理的经验，结合我国地表水灌区自主管理的成功经验，对广大平原地区的井灌区试点农民用水合作组织经营管理农村小型水利设施，落实农民用水合作组织对农村小型水利工程的运营和管理权，并结合试点不断完善农村小型水利设施管理体制改革的相关配套措施，为农民用水合作组织开展相关改革提供政策支持。此外，进一步落实政府购买水务公共服务政策，完善相关配套措施，为农民用水合作组织获取政府资金支撑提供政策依据。

(四)深化改革提升基层水务依法管理与服务能力

规范农村基层水务管理中“一事一议”的范围、各类主体的权利与义务、议事流程、争端处置等。一方面继续发挥村民民主表决在“一事一议”中的关键作用，提升村民参与自主管理的意识和能力；另一方面也要形成高效议事的流程和模式，避免久拖不决、不利于基层水务服务与管理的事情发生。

提升小流域或乡镇政府基层水务管理和服务的能力。以乡镇政府为依托，强化基层水行政主管部门的服务能力，科学分解农民用水合作组织、基层水务行政部门、乡镇政府相关职能分工。结合各地农村发展实际，建议包括农民用水协会在内的农民用水合作组织主要履行农村小型水利设施管理、水环境巡视、水源地保护、重要节水技术推广、水务相关政策与科普知识宣讲、应急管理服务等公益性职能的日常管理，为水行政部门和乡镇相关职能部门管理提供辅助性服务。水行政部门和乡镇政府相关职能部门应该形成联合管理机制，避免条块分割所导致的不一致、不协调问题。

[1]桂华.组织与合作:论中国基层治理二难困境——从农田水利治理谈起[J].社会科学，2010(11)：68-77.

[2]陈雷.新时期治水兴水的科学指南——深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述[J].中国水利，2014(15)：1-3.

[3]胡永保.中国农村基层互动治理研究[D].长春：东北师范大学，2014.

[4]罗兴佐.治水：国家介入与农民合作——荆门五村研究[D]. 武汉：华中师范大学，2005.

[5]黄春雷.农村社区公共池塘型水资源治理问题研究[D].武汉：华中农业大学,2006.

[6]朱克成，张嘉涛，李玉松,等.税费改革后农村水利持续发展的策略[J].中国农村水利水电,2002(5)：31-33.

[7]陈博，常远.典型地区和国家农民用水合作组织建设的主要做法和启示[J]. 水利发展研究,2014(1)：54-58.

[8]唐丽.浅析北京市农民参与式水务管理的发展[J].中国农村水利水电，2010(10): 130-132.

[9]秦丽娜，何浩，唐丽,等.浅析北京市农民参与式水务管理的发展[J]. 中国水利，2013(增)：39-41.

[10]肖峰.参与式管理在韩墩银黄灌区的应用研究[D]. 济南：山东大学，2012.

(编辑：佘小宁)

Research of the reform countermeasures in grass-root water affairs management in China——a case study of Beijing

Zhang Wei1，Qin Li′na2, He Hao2, Yuan Shunquan1

(1.BeijingResearchCenterofUrbanSystemEngineering，Beijing100035，China；2.BeijingSuburbanWaterAffairsCenter，Beijing100195，China)

In the new era, China's rural grassroots governance structure has undergone profound changes, and it is necessary to promote systematic reform in the rural grass-roots water affairs management aiming to practical problem solving. The paper firstly analyzes the new trends of grass-roots water affairs management in rural china; then, taking Beijing as a case study, focuses on the key problems in operation of the Water Users Association of Farmers in Beijing suburban; and lastly, puts forward some countermeasures and suggestions so as to offer reference for policy-makers and deepen the implementation of the new strategy of water-saving priority in water affairs management in practice.

Rural grass-roots; Water affairs management; Rural water cooperation organization; Autonomous management

2017-04-22

张伟(1969-)，女(汉)，山东济宁人，副研究员，博士，主要从事区域发展与规划、城乡生态发展方面的研究。

科技部国家重点研发计划(2016YFC0802501-3)；北京市财政项目(PXM 2016_178215_000014)；北京市郊区水务事务中心课题(2015-001260-SWK-01)

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1671-816X(2017)08-0017-06