纽约市土地利用审批管理机制的启示

■ 吕 品

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纽约市土地利用审批管理机制的启示

■ 吕 品

一、纽约市以区划法规作为城市开发管理的法定依据

20世纪初，纽约城市中心区过度开发，功能混杂，严重影响城市风貌和生活环境，为此，纽约市于1916年颁布美国第一部区划条例（Zoning Resolution）。随着人口增长与交通系统的转型，早期的区划条例已不能满足实际需求，纽约市于1961年对区划条例进行了第一次重大的更新，通过区划规定各类用地的建设要求，推动住房保障，并保护历史遗迹。之后，随着城市发展，纽约市对区划条例进行多次修订和完善。

图1 区划地图示例

区划条例包括文本（Zoning Text）和地图（Zoning Map）两部分内容，将土地划分为居住、商业和工业三大类区划（Zoning District），同时划出特殊用途区（Special Purpose Districts）专门管理，2017年最新版区划条例确定了41种居住类型、86种商业类型、22种工业类型及64种特殊用途，区划地图一共分为35部分，共126幅，每幅图的尺度大约为南北8000英尺、东西12500英尺，明确了不同区划分区的位置和用地边界（见图1）。各种区划类型规定了土地用途（对应18个土地使用组Use Group）中的一个或多个、容积率、分区用地边界、建筑退界要求、停车要求，居住用途允许建设的居室数量、开敞空间面积、绿化要求和建筑密度，以及其他各项要求（见图2）。公众可使用区划地图查询项目所在分区，对照区划条例文本了解相应区划分区的具体建设要求。规划管理部门网站还可以查询到各种专业名词的解释说明。目前，比较简单的方式是，公众也可以通过Zola（见图3），一种基于web的地理信息系统（the Zoning and Land Use Application），直接查询区划和相关信息。纽约市还通过发布区划手册（Zoning Handbook）对区划进行动态更新维护，并辅以图表、图像对区划条例予以生动易懂的表达，将其发展成为广大公众的而不仅仅是专家的重要工具。

图2 某居住类型的通用管理要求

纽约市的规划管理已经形成一个完整的管理体系，区划条例、区划手册、Zola系统是纽约规划管理的重要依据和关键工具，而纽约市的管理体系的核心还在于对土地利用的审批管理流程。

图3 Zola系统

图4 区划手册

二、纽约市土地利用审批管理以公开审查为核心

区划条例、区划手册及Zola均面向社会公开，并定期更新，有开发意向的申请人可查看上述文件，或咨询服务热线（Zoning Help Desk），如土地利用方案完全符合规划管理要求，无需经过规划管理部门审查即可进行开发建设，这一过程由建设主管部门（Department of Building）进行监管，公众可通过举报热线参与监督；如利用方案与规划管理要求不符，则需要经过规划主管部门（Department of City Planning）和城市规划委员会（City Planning Commission）审查，采用土地利用复审程序（Uniform Land Use Review Procedure，ULURP）对项目开发进行研究决定。

图5 预认证过程流程图

（一）预认证过程

在土地利用复审程序启动之前，规划管理部门要先行对申请文件的完整性进行审查，从申请人第一次与规划管理部门对接即开始了预认证过程。这一阶段包括两方面审查内容：一是土地利用审查，确保申请的资料完整和技术准确；一是环境评估，揭示和分析开发行为可能引发的潜在影响。规划部门可对申请人提供的申请文件草稿进行审查和反馈意见。一旦申请人正式递交申请文件，就正式进入土地利用复审程序，也就是开始了公开审查环节。对于不经过土地利用复审程序的申请，需经过规划管理部门和规划委员会主席的审查批准。

（二）土地利用复审程序

土地利用复审程序（见图6）是对影响城市土地利用的开发申请进行公开审查的一种标准化程序，纽约宪章规定了明确步骤和法定时限。这一过程主要包括七个步骤，关键参与者包括规划管理部门、城市规划委员会、社区委员会、区行政长官、区委员会、市议会和市长。大多数情况下进行到第五个步骤，由城市规划委员会提出审查意见后，该程序即可终止，至此，按照法定时限要求，公开审查历时不超过150个自然日。

图6 土地利用复审程序图

1．提交申请（Filing of Application）。规划部门认证申请材料规范完整后，在5个工作日内将有关材料送至所在地的社区委员会、区行政长官、市议会。如申请所涉土地位于多个社区，则还需将材料送至区联合委员会。

2．资格认证（Certification）。规划管理部门需认证申请材料是完整的，可以通过土地利用复审程序公开审查的。认证通过后，规划管理部门需在9日内将申请材料送达所在地的社区委员会、区行政长官、市议会，如有必要，还要送至区委员会。这一认证过程没有法定时限要求，但如果提交申请6个月后仍未通过认证，申请人和所在地区行政长官有权向城市规划委员会申诉。

3．社区委员会审查（Community Board Review）。社区委员会收到通过认证的申请后，需在60日内召开公众听证会，并向城市规划委员会、申请人、区行政长官、区委员会提交书面建议。如果社区委员会未在规定时间完成上述工作或放弃行使权力，将进入下一阶段审查。

4．区行政长官审查（Borough President Review）。收到社区委员会意见后30日内，或社区委员会审查阶段结束后30日内，区行政长官需向城市规划委员会提交书面建议。如果所涉土地位于多个社区内，区委员会也需审查并向城市规划委员会提交建议。如责任人在规定时间内未完成上述工作，将进入下一阶段。

5．城市规划委员会审查（City Planning Commission Review）。城市规划委员会需在区行政长官审查阶段结束60日内举行一次公众听证会，批准、修改或否决申请。城市规划委员会听证会一般每月举行2次，城市规划委员会要将其决定抄送市议会。大多数情况下，城市规划委员会提出否决意见后，土地利用复审程序终止。关于城市更新计划申请的否决需提交市议会；对于经市长认定为必要的特别许可、区划文本更改、区划地图变更的否决，需提交市议会审查。

6．市议会审查（City Council Review）。对于社区委员会和区行政长官否决的项目，如城市规划委员会提出批准或修改的意见，区行政长官可在接到城市规划委员会意见5日内向市议会和城市规划委员会提出异议。对于前述申请和宪章规定需其自动审查的申请，市议会需在50日内举行听证会，做出批准、修改或否决城市规划委员会意见的决定。如市议会认为需作出修改，则需将修改意见反馈城市规划委员会，城市规划委员会需在15日内提出建议，这段时间将不计入市议会的工作时间。如市议会在规定时间内未完成上述工作，则维持城市规划委员会的决定。

7．市长审查（Mayoral Review）。这一阶段不是必经过程，如在市议会做出审查决定5日内，市长未提出否决意见，则市议会的决定为最终结果；对于市议会未在时限规定内行使权力而维持城市规划委员会决定的，市长也可以在市议会审查时限过后5日内提出否决意见。对于上述情况，市议会可在市长提出否决意见的10日内，以超过2/3的多数票推翻市长的意见。

三、纽约市土地开发流程的借鉴意义

（一）整个管理过程公开透明

纽约市的区划决议文本、地图均在网络上向社会公开，规划数据会以不同的频率定时更新，公众能够随时了解到规划调整情况和土地利用情况。而审批过程的核心环节为公开审查，涉及到的社区、区均可以在这一过程中表达意见，城市规划委员会作为专业机构也能够表达专业技术意见，这一过程中利益相关人能够有途径充分表达意见，尽可能兼顾居民利益和城市发展需要。对于社区意见与城市规划委员会专业意见冲突时，还可通过市议会审查程序重新决策，同时，市长与市议会之间还存在一定的制约关系，避免了领导随意拍板修改规划的现象。

（二）区划决议对土地利用严格管控的同时兼具一定灵活度

区划决议中对地块的建设要求明确又具体，既便于开发主体按规定执行，又利于建设管理部门监督管理，同时，也杜绝了管理人员的操作空间。区划决议也赋予了土地利用一定的灵活性，包括开发权转让（Transfer of Development Rights）、容积率奖励（Floor Area Bonus）、大规模综合开发（Large-scale General Development）等等，但同时也明确了城市规划委员会做出特殊许可（Special Permits by the City Planning Commission）的适用条件，使土地利用在依法依规的前提下适当调整，满足实际开发需求。

（作者单位：北京市规划和国土资源管理委员会）