刑事立案监督的启动困境应对

文◎甄 卓 侯晓焱

刑事立案监督的启动困境应对

文◎甄 卓*侯晓焱**

刑事立案监督是检察机关履行诉讼监督职能的重要内容。实证数据表明，立案监督对监督侦查权发挥了制约功能，但也若干立案监督案件后续未被提起公诉，对此，需结合我国刑事立案标准的内涵和司法规律予以正确理解，避免单纯以后续处理结果评价立案监督工作质量的倾向。利益权衡原则下侦查资源的合理分配、侦查机关绩效考核指标的运用以及立案监督工作对检察机关自身的影响等，均要求正确理解立案程序价值、科学启动立案监督程序。

诉讼监督 立案 利益权衡

刑事立案监督，是检察机关履行诉讼监督职能的重要内容，与侦查活动监督共同形成侦查监督工作的“两翼”。但当前，刑事立案监督工作在实务案件数量、理论研究方面，与作为另一翼的“侦查活动监督”相比都偏薄弱。个中缘由是多方面的，囿于篇幅，本文拟以一起立案监督个案的办理为切入点，拓展分析、探讨立案监督启动的现实困境与制约因素，为正确看待、有序开展此项工作提供参考。

一、以一起立案监督案例切入

2010年11月6日13时50分许，本市户籍人员李某在北京市西城区某胡同东口，驾驶一辆小型轿车由北向南行驶，逢周某某驾驶电动三轮自行车搭载着其妻马某某（时年62周岁）由西向东行驶。李某驾驶的小客车右前部与周某某驾驶的电动三轮自行车左侧后轮相撞，致使电动三轮车侧翻，马某某倒地头部受伤，后李某报警并在现场救助被害人。经交通事故认定书认定，李某驾驶小客车通过路口时未让先于本放行信号放行的车辆先行发生交通事故，系违反交通管理法规，负事故全部责任。

被害人马某某经医院抢救后住院，后于次日即2010年11月7日在医院病房内死亡，根据北京市居民死亡医学证明书、病历记载及医生证言，死亡原因是急性心肌梗死、闭合性颅脑损伤。司法鉴定中心的鉴定意见为“根据尸表检验结合鉴定材料，不能明确马某某的死亡原因，建议解剖”。由于家属拒绝解剖，尸体未解剖后火化。公安机关因无法对尸体解剖而无法确定死因，不予立案。周某某不服，于2011年6月10日向区人民检察院申请立案监督。区人民检察院经审查后认为不立案理由成立，于2011年8月10日告知申诉人周某某。申诉人周某某于2011年8月16日向上一级人民检察院提请立案监督。

上一级人民检察院审查后认为，李某驾驶车辆撞击马某某的行为与马某某的死亡结果有直接因果关系，李某的行为符合交通肇事罪立案条件，于2011年10月25日通知市公安局公安交通支队立案。2011年11月2日交通支队决定对李某交通肇事立案侦查。经起诉，2013年9月17日区人民法院以被告人李某犯交通肇事罪，判处有期徒刑1年。被告人李某上诉，后被裁定驳回上诉，维持原判。至此，该起立案监督案件顺利地完成了全部诉讼过程。

二、立案监督标准的基本分析

前述案件的立案监督程序，启动果断，后续的采取刑事强制措施、起诉与判决进展顺利无争议，但该案并不能代表立案监督工作的全貌。实践中，刑事立案监督工作成果与挑战并存。以最高人民检察院关于受理公安机关应当立案而不立案的统计为例，2013年全国检察机关监督公安机关立案案件中，公诉部门审查后提起公诉的占监督立案案件总数和总人数的53.6%和60.8%；法院作出生效判决的，占监督立案案件总数和总人数的41.6%和46.5%，从生效判决情况看，监督立案案件没有无罪判决。［1］这些数字表明，经检察机关启动立案监督的案件中，提起公诉的略微过半，这一方面说明检察机关切实发挥了对侦查权的监督制约功能，使得公安机关管辖的案件中一些不经过立案监督得不到追究的情况有所改善，另一方面也说明，近一半的检察机关立案监督案件最终并没有被提起公诉。由此引发我们对立案监督启动标准的关注与思考。

（一）立案监督标准的制度文本

刑事立案监督的启动标准即为刑事立案标准。立案是指公安、人民检察院或人民法院对报案、举报、控告或自首的材料进行审查后，判明有无犯罪事实存在和应否追究刑事责任，并决定是否将案件交付侦查或审判的诉讼活动。［2］“公安机关应当立案侦查而不立案侦查”是指符合立案条件而不立案侦查的情形。

关于立案条件，《刑事诉讼法》第107条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第175条规定：“公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。”《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第183条对立案也有相同的规定。通说认为，立案必须具备两个条件，并且缺一不可，一是认为有犯罪事实，二是认为需要追究刑事责任。［3］笔者认为，对立案的两个法定条件应当结合立法本意进行理解，既不能机械地理解为必须有充分证据证明犯罪事实且应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任而对立案条件要求过严，亦不能对立案标准失之以宽而随意立案滥用立案权。

（二）立案监督标准的解读

我国对于刑事立案采取了“程序型”模式，即“借助某种启动程序的开启作为侦查行为的前置程序，以保证刑事诉讼的合法性”。［4］相对于一些其他国家采取的“随机型”刑事诉讼启动模式而言，我国的立案启动标准更加严格，侦查阶段尚不存在司法审查，这种立案程序旨在增强侦查权行使的合法性，防止强大的国家公权力随意干扰、侵犯私权利，这一制度立意存在一定的正当性。

学界一般认为，立案是刑事诉讼程序开始的标志，它具有相对独立性和特定的诉讼任务。［5］持这种观点者往往强调严格掌握立案条件，保证准确立案，从而立案程序可以发挥较强的过滤作用，防止司法人员在决定是否启动刑事诉讼活动时主观臆断和草率从事，减少和避免强制性侦查措施的混乱和盲目适用，保障无辜的人不受刑事侦查活动的侵扰，从而发挥保障人权的功能。这种观点认识到立案程序对保障人权的重要法律价值，因为它在一定程度上“把立案看作了具有证明或确认犯罪等实质功能的诉讼活动”，［6］但其实立案从实体角度确认犯罪的功能是有限的。

根据刑事诉讼法的要求，“构成犯罪”和“需要追究刑事责任”这两个条件同时具备才能立案，但在实践中，一行为是否构成犯罪、进一步而言是否需要追究刑事责任，不仅在侦查开始的立案阶段大多难以确定，甚至有些案件需要通过审判才能最后确定，否则，宣告无罪和定罪免刑等判决就不存在了。［7］事实上，法律条文中要求的只是受案机关“认为”存在犯罪事实、需要追究刑事责任，所谓“认为”，就是侦查机关根据立案前掌握的证据状况自行做出判断，犯罪事实和刑事责任的存在只是一种可能性，不一定是客观事实。侦查机关在立案阶段对“犯罪事实和刑事责任”的判断，可能会得到检察机关或者法院的认同，以起诉决定和有罪判决加以确认；也有可能被否定，继之以不起诉决定或者无罪判决。［8］笔者认为，由于立案阶段侦查机关掌握的证据材料有限，据之所做的判断也受局限，那么，依法立案后，无论侦查、起诉和审判各阶段的结案方式如何，均应视为正常。在这一背景下，判断是否应当启动立案监督也会存在相应不确定性。

三、立案标准窘境下立案监督面临的挑战

我国刑事诉讼法确立的立案标准，是侦查机关认识中的标准，从法理角度看，即便后续的审查起诉程序或者审判程序作出了与立案机关不一致的结论，也不应对立案程序简单直接地作出负面评价。但现实中，正如案件起诉后被判无罪会使检察工作招致负面评价一样，立案后案件被撤案或在侦查阶段无法终结也会使立案质量受到质疑，为此，有论者指出实践中出现立案程序虚无主义，出现 “未立先侦”“不破不立”“先破后立”等异常现象，［9］出现该立不立，不该立乱立的情况，从而使得检察机关的立案监督职责成为必需。值得注意的是，我国根据案件后续处理情况评价立案质量的现实，不仅给侦查机关造成进退两难，也给担负立案监督职责的检察机关带来压力。

（一）利益权衡原则下侦查资源的合理分配，成为侦查机关考量立案的重要因素

当前，我国社会治安形势不容乐观，刑事案件发案较高，重大疑难案件，特别是跨区域、涉众、高科技手段犯罪等侦破难度大的案件给侦查工作带来极大挑战。在办的侦查案件数量偏高，以北京市某区公安分局的经济案件侦查支队为例，该队每个探组为3人，每年新收案件40件以上，结案周期2年以上，成立5年以上的探组未结案件（包括侦查、审查起诉、审判三个阶段）都在100件以上，平均一个案件要询问20名以上证人，到5个地区出差，银行查询、审计等均耗时较多。此外，办案民警每年还会承担各类安保、户籍管理等多重任务，与侦查办案任务交叠，有效办案时间受挤占，工作压力极大。与此相对应的是案件数量增长、案件复杂程度增加、新类型新手段案件层出不穷、案件侦查规范化程序越来越高。

利益权衡原则是刑事诉讼的重要原则。E·博登海默谈到：“一个时代的某种特定历史偶然性或社会偶然性，可能会确定或强行设立社会利益之间的特定的位序安排，即使试图为法律制度确立一种长期有效的或刚性的价值等级序列并没有什么助益。”［10］“树立权衡观念，使司法人员认识到当利益冲突时不应只应只追求实体而牺牲程序，无论放弃何种利益，均需从实现刑事诉讼根本目的来考虑。”［11］在刑事立案问题上，同样需要利益权衡这一基本原则的指导，同样存在位序选择问题。在侦查资源极度稀缺的情况下，侦查人员优先关注何种类型的案件，也需要综合考量特定时期的治安特点和态势。

（二）评价指标会影响侦查机关对是否立案的选择

立案后案件的处理情况是侦查机关评价侦查工作的重要指标，例如，案件中犯罪嫌疑人是否被批准逮捕和起诉，都会对侦查工作绩效产生影响。

司法实践中，公安机关认为构成犯罪、决定立案的案件已存在相当数量的不捕。审查批准逮捕程序就是立案侦查案件的过滤环节。以某市检察机关的审查逮捕情况为例，近年来数据如下：

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从上图可见，检察机关受理移送审查逮捕的案件中，2012年至2014年的不捕率分别为27.3%、25.4%和24.7%。未被逮捕的案件包含几种情况：不构成犯罪、构成犯罪的证据不足或者虽构成犯罪但没有逮捕必要。从统计可以算出，由于因为不构成犯罪或者构成犯罪证据不足而不被批准逮捕的约占15%。

从立案后不捕数字情况可以推知，侦查机关对于犯罪证据充分性尚有疑虑的案件，不会轻易立案；对于有争议、确定性不足的案件倾向于选择尽可能不立案，减少案件数量从而减少压力，这也是现行司法运行机制的题中之义了。

（三）检察机关要求启动立案监督后也面临压力

例如，检察机关对于认为应当立案而没有立案，公安机关立案后，如果发现确实不属于犯罪性质或者证明有罪的证据不够，不能批准逮捕、不能起诉，则检察机关也会处境尴尬，立案监督工作会被认为质量不高。刑事立案后，当事人通常会对立案效果的期望值陡然提高，一旦不能及时破案，有的当事人会采取各种方式不断对办案人员施加压力。由此，立案必破、立案必诉的压力就落在办案人员身上。

为此，最高人民检察院在文件中要求，通知立案的条件需具有下列条件之一：（1）公安机关发现了犯罪事实；（2）公安机关发现了犯罪嫌疑人；（3）公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任。一般情况下，通知立案的条件即是刑事诉讼法规定的立案案件。但是，由于通知立案具有指令性，为了确保立案监督的质量和效果，人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。［12］从这里可以看出，最高人民检察院规定的立案监督启动条件是“三能”，即“能逮捕、能起诉、能判刑”。但是在减少审前羁押率理念指导下带来的逮捕条件提高、宽严相济理念指导下的刑事和解政策放宽，不捕不诉免刑案件大幅增加，对三能标准带来巨大的冲击。

（四）民众对司法裁决缺乏敬畏——立案后的缠访

在笔者经办的一起立案监督案件中，控告人与二名被控告人存在经济纠纷，被控告人在其办公室报案称，控告人在与被控告人争吵过程中，将其办公室内一台价值400多万的仪器的盖子毁损，派出所出现场，对三人均制作了调查笔录，经过调查，一是不能确定控告人是否将仪器盖子摔坏，二是不能确定仪器盖子的价值，所以未以故意毁坏财物罪立案。被控告人在几次向公安机关要求立案无果之后不再继续，然而，控告人坚持要求公安机关以诬告陷害罪对被控告人立案侦查，认为被控告人捏造他毁损贵重财物的事实，造成公安机关对其调查，极大地损害了他的名誉，属于诬告陷害，既然公安机关没有以故意毁坏财物罪对他立案，就表明认为他没有摔坏仪器盖子的行为，就是被控告人诬告陷害他，就必须对被控告人立案。控告人在公安机关和检察院缠访3年多，多次滞留。

此案尚未立案就产生如此后果，假设立案，后续影响将更显著。不考虑增加工作量的情况下，是否立案对办案民警仍然带来沉重的心理负担。

四、开展立案标准监督应注意的问题

开展立案监督工作的重要环节之一，就是检察机关自身对立案标准有妥当的把握，才能更好地与侦查人员沟通。应重点关注以下方面：

（一）立案标准可以因案件类型不同而有差异

对于急迫性、人身危害性大的案件，建议降低证据标准。比如，在疑似有侵害发生的人员失踪案件中，急迫性、人身危害性大的案件，可以考虑降低立案标准。对人身权利造成现实紧迫危险性的案件的立案标准应当低于经济类犯罪案件。比如特殊人群疑似被侵害案件在无充分证据证明有犯罪事实发生的情况下，仍然可以立案。一名八九岁的儿童失踪，家人遍寻不见，可能离家出走，也可能被侵害，但是对于自我保护能力非常弱的儿童，一旦出现被拐卖、绑架、伤害等侵害，人身危险性极大，无论是否被侵害，在最短时间内查找到失踪儿童是最关键的，而不对这种情况进行立案，既不能调动刑事案件侦查的专门警力开展侦查，亦采取调取失踪前行踪范围内的监控录像、对可疑人员进行调查取证、扣押涉案车辆等侦查措施，无法查明事实真相。

但是对于经济类案件，一是缺乏类似于暴力性案件那种对被害人身安全构成重大危险的紧迫性；二是从取证及时性角度而言，经济类案件证据多数为账目、交易单据、合同等书证，且多为时过境迁的事件，调取证据的时间要求不高；三是经济类案件很多涉及经济纠纷与刑事犯罪的区分，如不严格立案标准，极易将经济纠纷的民商事案件纳入刑事诉讼范畴，造成一方当事人借用公权力介入经济纠纷之中；四是暴力性犯罪的犯罪嫌疑人本身人身危险性大，如不及时立案追捕到案，会产生新的社会危险性，而经济犯罪案件的犯罪嫌疑人相对而言人身危险性较小，产生新的社会危险性的概率非常小。因此，对于不同类型的案件，不能教条机械地采取相同证据要求的立案标准。这也符合公法领域普遍使用的成比例原则。涉嫌侵犯的权利越急需被保护，立案所需要的证据标准也需要放松。

此外，应当将诉讼时效纳入立法考虑因素，当内心确信在案证据达到相当程度时，应当谨慎对待相关案件。比如当事人到公安机关报案被盗，被盗品为现金或者无发票的物品，当事人因而无法提供被盗物的证明文件，现场发现的指纹、脚印、脱落细胞等痕迹亦无法比对出作案犯罪嫌疑人，在这种情况下，立案必然存在两难——一是可能确实存在盗窃的事实，但是价值无法确定而无法确定是否达到立案标准，不立案的话将来抓获犯罪嫌疑人且证明是犯罪嫌疑人所为，则有可能过诉讼时效；二是可能不存在盗窃事实，当事人故意报假案或者记忆出错误以为被盗、或者家中其他人拿走使用误认为被盗物品等多种可能性。

（二）立案监督的启动应当慎重处理

《北京市人民检察院刑事立案监督实施细则》第8条规定：“对于因过失、民事纠纷引起并已经妥善处理或符合刑事和解相关规定并已履行完毕的轻微刑事案件，人民检察院原则上不再启动立案监督程序。对于未成年人、老年人、初犯、偶犯、在校生实施的轻微刑事案件，人民检察院应当综合分析立案监督的实际效果，慎重决定是否启动立案监督程序。”对于实践中已经通过其他途径妥善解决的案件，检察机关不宜动辄启动立案监督程序，造成已经恢复的秩序再起波澜，既不利于社会稳定，又会浪费宝贵的司法资源。

在文中前述的交通肇事案件中，虽然该案是过失犯罪，但既未刑事和解，亦未解决民事问题，被害人家属虽然没有进行舆论炒作、上访等引起较大社会影响，但一直进行正常的寻求司法救济——申请立案监督，如不启动立案监督程序通知公安机关立案侦查，肇事者逍遥法外，被害人及其家属的权益无法得到保护，公平与正义无法得到维护。

（三）明确立案程序的价值，对立案标准容许一定裁量权，不易过于苛刻

文首所列案件说明了检警双方对于因果关系判断方面存在的认识差异，最终检方观点主导了案件处理进程。但各方认识的差异是客观存在。警方认为，根据北京市居民死亡医学证明书、病历记载及医生证言进行判断，因而被害人的死亡原因未能得出唯一结论，即无法排除被害人系急性心肌梗死致死还是闭合性颅脑损伤致死，在证明李某的交通肇事行为与被害人马某某的死亡结果存在刑法上的必然因果关系方面，证据不充分，不宜认定有犯罪事实发生，不应当启动立案监督程序。检方认为，死亡原因、因果关系的问题，虽然存在一定的不确定性，应当是立案后的侦查过程中需要解决的问题。“认为有犯罪事实发生”应当是犯罪事实“可能”发生，而不是现有的证据达到“犯罪事实清楚，证据确实充分”的标准。事实上，本案在立案后对死亡原因和因果关系进行了补充侦查，公安机关委托司法鉴定所鉴定“被鉴定人马某某的死亡与2010年11月6日交通事故的因果关系”，该所于2013年4月8日作出鉴定意见为“被鉴定人马某某的死亡于2010年11月6日交通事故之间存在一定的因果关系”。

综上所述，刑事立案主要的功能就对刑事侦查程序的控制，保障公民权利，但过于严苛的立案程序对于刑事诉讼的另一重要任务惩罚犯罪打击犯罪却起到抑制作用，不利于刑事诉讼整体功能的实现。十八届四中全会提出“以审判为中心”，庭审是查明案件事实真相的唯一场所，那么，要求在庭审之前的立案、起诉环节就将定罪量刑问题妥善解决显然违背司法规律。因此，我们需要认识到实践中立案以及立案监督工作确实面临种种现实困境，妥善把握立案监督启动的条件，加强对公安机关刑事立案活动监督，切实保障诉讼参与人合法权益。

注释：

［1］参见元明、李薇薇：《刑事立案监督实务问题调查分析》，载《人民检察》2014年第12期。

［2］参见叶青主编：《刑事诉讼法学》，上海人民出版社北京大学出版社2010年版，第321页。

［3］参见孙谦主编：《〈人民检察院刑事诉讼规则（试行）〉理解与适用》，中国检察出版社2012年版，第144页。

［4］巩富文：《刑事立案监督制度的改革与完善》，载《人民检察》2010年第22期。

［5］参见徐静村：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第267页。

［6］赵志建：《对刑事立案问题的探讨》，载《法学杂志》2002年第5期。

［7］参见吕萍：《刑事立案程序的独立性质疑》，载《法学研究》2002年第3期。

［8］参见侯晓焱：《论我国搜查证明标准的完善》，载《国家检察官学院学报》2006年第1期。

［9］参见姚石京、于宝华：《刑事立案制度的“是”与“非”》，载《华东政法大学学报》2008年第5期。

［10］［美］E·博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第400页。

［11］宋英辉：《刑事诉讼原理导读》，法律出版社2003年版，第125页。

［12］最高人民检察字2000年1月13日颁发的《人民检察院立案监督工作问题解答》（［2000］高检捕发第1号）第10问。

*北京市人民检察院第一分院审查逮捕部副主任，检察官［100040］

**北京市人民检察院第一分院检察管理监督部副主任，检察官，法学博士［100040］