高校后勤管理社会化改革现状与深化路径研究

白立士++刘凯

收稿日期：2017-04-05

作者简介：白立士，华南理工大学法学院在读博士生；刘凯，华南理工大学法学院在读博士生。（广州/510006）

*本文系国家社科基金重大项目“法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程中的地方实践研究”（项目编号14ZDC007）的阶段性成果，并受中国教育后勤协会委托项目经费的支持。

摘要：本文旨在对我国高校后勤社会化进程中所遭遇的法律问题提出解决路径，推动高校后勤社会化进程。涉及的核心法律问题包括：财产权归属问题、法人的治理结构问题以及民事责任的承担问题。本研究在借鉴域外成熟经验的基础上，结合我国部分地区的有益探索，提出了符合当前国情的后勤社会化的法治化解决路径。

关键词：高校后勤；社会化；法治化

高校后勤为教师、学生、职工、家属等提供吃、住、行、水、电、暖、医疗保障等公共福利、日常生活等服务工作，而且承担高校各种物资材料、设备等的供应保障①。其服务活动本身属于社会的第三产业，属于市场经济的一个环节[1]。高校后勤的社会化一直是高校后勤体制改革的核心问题，而社会化的典型特征是服务市场化和后勤主体的法人化。高校后勤的社会化不仅仅是高校后勤改革发展的必然趋势和要求，也是社会经济规律的客观要求。随着高校后勤社会化的不断推进，后勤主体在参与市场竞争的过程中面临着一系列的法律问题，但相关的理论储备和研究却乏善可陈。依法治国已经成为治国理政的基本方式，依法开展高校治理是必然的选择，高校后勤管理如何实现法治化成为当前必须直面的问题。因此，高校后勤管理法治化和社会化问题是当前急需解决的重大课题，具有较高的理论价值和实践价值。本文着力于剖析我国高校后勤社会化进程中所遭遇的一系列法律问题，寻找高校后勤社会化过程中的法律症结，同时理清高校后勤社会化与法治化之间的逻辑关系，寻找高校后勤社会化的法治化路径，并提出相关制度性的建设意见。

一、 高校后勤社会化的动因与模式

高校后勤体制改革社会化的动因指的是高校后勤在管理过程中做出社会化选择的动力与原因。这一动因的探究应该放到高校后勤社会化的历史进程中去观察，并基于此定位我国高校后勤社会化所处的阶段和实行的模式。本文通过对后勤社会化的动因和模式的观察，为提炼我国高校后勤社会化进程中所遭遇的一系列法律问题提供制度机制性的指引，有助于破解高校后勤社会化过程中的法律症结。

（一） 高校后勤社会化的动因

高校后勤是高等学校的重要组成部分，对教学科研等事业的发展起着重要的保障作用。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了高校后勤改革的方向是实行社会化。当时的后勤管理体制“包袱”过重，成为制约高等教育发展的“瓶颈”因素。之后三十年，后勤社会化被认为是高校后勤改革的主旋律，无论是实践领域还是理论研究都进行了全面而深入的探讨。为响应中国共产党第十五次全国代表大会的部署，1998年教育部出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》中也明确指出：加速学校后勤工作社会化改革，精简分流富余人员。1999年6月15日第三次全国教育工作会议上，朱镕基总理又提出：要把后勤从学校剥离出来，实行后勤服务社会化，鼓励社会力量为学校提供后勤服务。2000年1月，国务院转发了教育部等六部委联合制定的《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》，明确了高校后勤社会化改革的指导思想及原则、改革的目标和步骤、改革中的政策及组织领导等。2005年，时任教育部副部长袁贵仁在全国学校后勤工作会议上提出了对高校后勤的要求：政府宏观调控、市场提供服务、学校自主选择、行业规范自律、职能部门监管。这为进一步推进高校后勤社会化改革指明了方向。

这一系列政策的出台有着背后的现实原因。首先，我国改革开放的大环境是由计划经济向市场经济转变。在这一背景下，各行各业都有改革的需求，不断完善的外部气候，使得高校后勤体制改革也参与到这一变革中来。其次，高校自办后勤使得原本紧缺的高校资源捉襟见肘。改革开放以来，社会对高等教育资源的需求急速增长，但教育经费增加的速度难以满足这一需求，而计划行政管理模式的后勤管理体制进一步分散了办学资源。最重要的是，高校自办后勤缺少成本核算和市场竞争，导致服务水平低下，落后于同行业的服务水准，无法满足师生的需求。

所以，我国高校后勤体制改革选择社会化这一路径的动因在于：我国在由计划经济向市场经济转变的过程当中，计划行政管理模式的后勤管理体制逐渐成为制约高校健康发展的“累赘”。而社会化的路径是顺应教育发展的内在规律与经济社会发展规律的理性选择。尽管高校后勤的社会化并不是高校后勤改革的最终目的，高校后勤最终目的是服务于科研与教学。推进高校后勤的社会化目的在于提升办学活力，建设具有中国特色的高校后勤保障体系[2]。庞大的后勤行政体制占用了太多原本稀缺的行政资源，只有将后勤体制从高校办学中剥离出来，才能激发高校后勤的活力。

（二）高校后勤社会化的模式

高校后勤管理社会化改革的研究始于上世纪八十年代。随着我国高等院校全面扩招，高校生源日益增多，对后勤的需求也相应增加。在传统计划经济体制向市场经济的转变进程中，原有的由学校大包大揽的传统高校后勤模式已不再适应高等教育的发展，迫切需要新的管理模式。本文梳理了建国以来的社会化改革历程，将其分为三个阶段进行类型化的分析。

我国高校后勤社会化是一个渐进的过程，在不同学校不同地区表现出不同的形态。总体上来看，高校后勤社会化的历程可以描述成从“行政管理阶段-半社会化階段-社会化阶段”的三阶段。这一历程的描述不完全是一条时间线索，也并不意味着我国已经步入了完全社会化的阶段，而是对后勤社会化演进逻辑的动态分析。我国的高校或者处于三者中的某一阶段，或者正在从低阶向高阶过渡的进程当中。

1.行政管理阶段

建国以来至改革开放初期，由当时的政治制度和经济环境所决定，我国的高校后勤管理体制属于计划经济体制的一个环节。高校后勤服务被认为是一项行政工作，具有福利性和封闭性。这段时期的后勤服务只是高校行政管理的一个环节，在进行高校后勤服务活动时，只能根据学校的行政任务进行安排。

2.半社会化阶段

严格意义上来说，我国目前正处在高校后勤的半社会化阶段。一方面，高校引进社会资源进行后勤服务，另一方面，高校仍然拥有自己的后勤管理部门，并具有较大的权限和职责。后勤管理部门与后勤服务实体存在着一种承包关系，后勤实体还未能完全进入到高校后勤服务的核心。

3.社会化阶段

社会化阶段指的是，后勤实体完全实现了法人化与市场化。后勤系统与高校系统成建制的分离，组建跨校、跨区域的后勤服务集团、中心或公司，以专业化、集约化、企业化的形式承担本地区高等学校的后勤服务保障工作，真正区别于原有的“一校一户办后勤，校校后勤办社会”的旧格局。

二、 后勤社会化的核心法律问题

社会化的典型特征是服务市场化和后勤主体的法人化。高校后勤社会化首先要面对的问题是将高校后勤管理体系从高校行政管理体系中分离，成立“自主经营、独立核算、自负盈亏的学校后勤服务实体”[3]。根据《民法总则》的相关规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人要行使权利应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。所以，在高校后勤社会化的过程中，必然面临后勤资产与高校资产的剥离问题，而同时也意味着，一旦遭遇民事责任的承担，主体的最终确定问题。另外，长期以来，高校后勤的工作人员同属于高校的行政人员，后勤的社会化过程中使得这一部分人员面临身份的重新定位，这就涉及到高校后勤实体的法人治理结构的问题。因此，高校后勤社会化过程中必须解决的核心法律问题是，法人财产权的归属问题、法人治理结构问题和民事责任的承担问题。

（一）后勤法人的财产权归属问题

法人之所以能以独立的民事主体资格参与社会活动，其首要原因在于其拥有独立的财产。法谚云：无财产则无人格。指的是在法律上，必须拥有独立的财产，才有能力享有民事权利和承担民事责任。这也是为何在法律制度的设计当中，无论是《民法总则》还是《公司法》都对法人的独立财产做出了具体的规定。而后勤的社会化之所以能激发后勤管理的活力，就在于公司法人天生的趋利性会促使后勤部门提升服务，参与社会竞争。同时，法人回报资本的保值增值的内在需要，而不得不稳定和拓宽服务对象，从而激发后勤法人的内在活力。但目前，高校的后勤社会化过程中，其资产存在着产权模糊的问题。

后勤部门一直以来都是高校的一部分，历来并不具备独立的财产，而后勤服务的长期经营又必然储备了一定的部门资产。这两者之间的模糊地带便存在着产权不明晰的冲突。而涉及到与高校主体的剥离，就必然牵扯到财产的分割问题。同时，高校作为事业单位法人，其自身的财产皆属于国有财产，高校只对其享有管理和使用的权利，并不享有所有权，即最终的处分权利。这就导致在高校后勤社会化的过程当中，后勤法人的设立受制于决策者的人治因素，没有清晰的规则可循。所以，如何明晰后勤法人的产权问题，是高校后勤社会化要解决的首要矛盾。

（二）后勤法人的治理结构问题

法人的治理结构是法人保持竞争力的内在保证，是对法人决策权、执行权和监督权的制度性安排。通常来说，法人的治理结构包括股东会、董事会、经理层以及监事会。其中董事会代表股东进行决策，而经理层负责执行，监事会负责监督。法人治理结构虽然不尽相同，但大致遵循着类似的逻辑。而一个科学的法人治理结构既能够保持法人决策的合理与平稳，保障法人参与市场竞争的活力，又能够监督公司内部资产的使用安全，保障股东权益。

高校后勤部门作为高校行政部门的分支，长期承担着行政职能。行政的特点是对上级负责，资产的利用率、服务的质量以及法人的长远发展往往不是决策者所考虑的核心问题。高校的行政人员需要从行政体制转入市场体制。这里不仅涉及到行政人员的思维转变，更牵涉到身份的转变。这便触及到我国《劳动法》对不同身份的相关法律规定。所以，高校后勤部门一旦从高校行政中剥离出来，最核心的问题是设置一套科学规范的治理结构，保障国有资产安全、增值的同时，又能刺激后勤管理的活力。一套合理的后勤法人治理结构是高校后勤社会化问题的关键。

（三）民事责任的承担问题

学校是一种古老的、广泛存在的社会组织，是有计划、有组织、有系统地进行教育教学活动的重要场所，是现代社会中最常见、最普遍的组织形式。作为一种培养人才的专门机构，学校的基本功能是利用一定的设施条件和专门的环境实施教育教学活动，促进每个学生的发展，培养社会需要的人才[4]。同样，高校作为学校组织的一种，既要处理与广大师生的法律关系，又要参与到市场当中，参与不同的民事法律关系。高校后勤部门的法人化必然将高校后勤推入到社会活动中去。而法人是具备独立承担民事责任的民事主体，高校后勤法人必然不同于作为一个行政部门而需要独自承担法律责任。这一身份的转变也意味着高校后勤部门面临着新的机遇与挑战。

高校后勤在参与市场活动的过程当中所涉及到的法律问题都因为其身份的变更而凸显出来。理论上来说，完全的社会化将导致高校不再承担由于后勤服务所带来的一切法律风险。但现实生活中，无论是学校师生群体还是社会市场主体都直观地认为，高校应该为后勤服务行为承担责任。二者之间存在着一个法律的鸿沟。然而，随着高等教育的迅猛发展，高校后勤服务也急速增长，由此也必然带来繁多并且日益复杂的法律纠纷。在这样的背景下，高校后勤法律服务所应该承担的法律责任问题变得格外重要。

三、 域外经验与我国地方实践

针对上述的高校后勤社会化进程中所面临的核心法律问题，国内外的经验值得学习。本文试图借鉴国外发达国家的成熟经验，并结合我国近年来的具体探索，寻找有中国特色的后勤社会化的法治化路径。

（一）域外高校后勤管理机制

高校后勤社会化可借鉴国外大学的经验。国外大学与当地政府、社会相联合，因地因校制宜，采取独建型、依托型、改建型等模式进行改革。域外的高校后勤社会化程度不尽相同，部分国家和地区的高校后勤服务具有福利性质，高校直接参与后勤的管理和服务。[5]但总体而言，国外高校后勤社会化贯穿始终，高校成立之初，后勤就交由社会承担。一般由独立法人企业提供服務，其运作方式灵活多样，服务细致周到。以英、美、德等国家为例，对高校后勤工作普遍推行开放式社会化服务，即由社会各类专门机构提供专业化的相关服务，形成以外包为主要特点的社会化服务体系，后勤服务工作社会化程度很高，效果非常明显[6]。尤其具有代表性的德国一战后成立了大学生服务中心，全力承担全德大学生的后勤服务与管理。服务中心是一种福利型的独立事业法人单位，隶属于各州的教科部，为全德200多所高校的近两百万名大学生提供生活服务和教育资助，同时承担着修缮、贷学金、交通等职能。服务中心实行企业化管理，自主经营，不以营利为目的，中心还设有行政管理监督机构，由民主选举出来的若干教授、学生、职工代表组成[7]。

虽然域外的高校后勤社会化程度不尽相同，但总体上建立了以资本为纽带，产权清晰、权责明确、校企分开、管理科学的现代企业制度。高校后勤实体以法人主体的身份与其他市场主体进行缔约与解决纠纷，并参与市场竞争。这就使得后勤服务质量与社会同行之间保持在相同的水平。同时，理顺了后勤服务与广大师生以及市场主体之间的法律关系。高校一般只是作为后勤法人的股东而存在，并不直接干预后勤管理，也不直接对后勤服务承担法律责任。同时，企业化的经营模式配合合理的法人治理结构，监督后勤法人的日常运营，保证高校作为股东的权益。即使是不以营利为目的的后勤实体，仍然能够保证企业化的管理，并配合以师生监督的模式。而目前，在后勤服务的缔约模式上，我国多数的高校后勤改革尚采纳的是“校内乙方模式”[8]。在改革初始阶段，这种模式属于探索阶段理论下的实践，在一定程度上有利于新旧体制的转换，对甲乙双方之间的经济合同关系有一定的保障，但仍然没有完全摆脱计划经济模式的烙印，一旦涉及法律纠纷，高校仍然不得不承担相应的法律责任。

（二）国内的有益探索

在三十年的高校后勤社会化改革历程当中，部分地区的高校后勤改革实践积累了很多有益的经验。总体而言可以归纳为两类：一类是后勤社会化的集中体现，即公司模式，而另一类则是政府统筹规划或者是高校自发组建的校际联办模式，这两种模式都是我国后勤社会化的理性实践，在部分地区得到了有效的推行，值得推广和借鉴。

公司模式是高校后勤社会化的新型探索。比如，黑龙江省采纳股份改造的方式，采取企业投资、银行贷款、政府贴息、学校集资和学生缴费的模式。同时，股份制的公司实现了合理的法人治理结构，并独立地参与到社会服务当中。理论上来说，这种模式属于后勤社会化的最终模式。但我国的公司化改造仍然存在着一个重要的问题便是无法在法治的轨道上充分保持竞争，仍然存在着很多徇私和腐败的现象。另一方面，随着高等教育行业的迅猛发展，国内很多地区出现了高校集中的现象，即大学城，而在这些高校资源集中的地区，若干距离较近的高校联合组建具有法人资格的后勤实体成为当前后勤社会化改革进程中的有益探索。其中，上海市自1999年开始便成立了两个市级高校后勤服务中心，采用并入、联办、托管、连锁的方式接纳从高校分离出来的后勤实体，协同进行后勤实体的企业化改造。市后勤服务中心与上海市食品公司等国有企业联合组建了大量的后勤专业配货中心，并采用社会参与的模式进入高校内部的食堂、超市和住宿方面的服务领域[9]。

表面上看，这些地区的模式探索与域外的模式似乎并无二致，一定程度上反映了我国后勤社会化的实践经验值得肯定，但是，目前的高校后勤管理总体上尚未突破计划经济体制下形成的“高校办后勤”的格局，高校没有完全放弃向师生提供后勤服务的职能，高校后勤尚未完全社会化而真正按市场经济的规则运行，这也是高校治理体系未完全摆脱行政管理的一个缩影[10]。在法律关系当中，我国的高校后勤改革还难以称得上社会化和法治化。一方面是，在具体的缔约关系中，高校行政人员直接参与到高校后勤如此多的商业行为当中，很可能会有自己个人的或职业的关系纽带[11]。从十八大以来教育部巡视的情况来看，近一半的高校涉及国有资产、后勤等方面的问题。另一方面，我国的后勤社会化改革中，对法人治理结构的关注度不够。虽然有的成立了相关的法人机构，但法人内部仍然沿用了高校行政体制，甚至相关工作人员仍然具有事业单位的行政编制。这种不彻底的社会化仍然急需回到法治化的轨道上来。例如广州市的大部分高校仍然设置后勤（管理）处，只有几个高校设置后勤集团，后勤集团的骨干成员仍是高校的职工，仍然按照高校的行政命令开展工作。

四、 法治化的后勤管理体系的制度构建

目前，针对高校后勤的法治化的相关研究成果较少，只是散见于相关的学术论文，而在目前全面推进依法治国的大背景下，高校后勤管理如何实现法治化，是高校后勤管理改革的瓶颈问题，也是顺应时代潮流的必然选择。要实现高校后勤社会化改革的法治化，需要满足以下方面的要求。

（一）政府层面的立法支持

在高校未实现完全自治的情况下，要实现高校后勤社会化，政府层面的立法支持是至关重要的。2017年3月，教育部等五部门印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出要破除高校改革发展的体制机制障碍，进一步向高校放权。目前应该做好对高校改革发展的政策、法规等规范共同体建设，各相关行政部门应改变思路、破除部门利益、尊重高校的自主权，不能随意对高校出台规范性文件，教育部或者省政府统一出台规范性文件，要对人、财、事权进行统筹，不能使之不相匹配甚至矛盾。

中央层面的制度指引，有利于遏制高校后勤社会化改革进程中的畏手畏脚、停滞不前甚至改革回潮的现象。对于高校后勤的社会化改革而言，这一文件的出台指出了体制机制改革的总体方向，高校应该独立自主地盘活后勤管理，将后勤管理引至社会化的改革道路上来。与此同时，在推进后勤社会化改革的进程中，应当积极出台相关制度设计，根据目前高校发展的态势，制定政策文件，尤其重视程序性规则和具体机制安排，这种细小的机制建设是落实改革创新的必由路径。

（二）后勤法人的股份制改造

首先，高校对后勤进行成建制的规范剥离，建立独立核算、自负盈亏、自主经营、自我发展的后勤实体，并按《公司法》对后勤实体进行股份制改造。后勤股份公司经过市场竞争的优胜劣汰和兼并联合，形成相对垄断，跨学校、跨地区的產业化、集约化、专业化高校后勤集团，主要管理模式由合同制到企业化到后勤集团模式的逐步优化。

产权分解和股份制是解决当前资产管理问题的重要途径之一。股东在对公司进行投资时，以资产的所有权换取了股权。股权是股东因出资而取得的，是依法定或公司章程规定的规则和程序参与公司事务并在公司中享受财产利益的、具有转让性的权利。股权的法律内涵为享有资本受益权，享有重大事务决策权，享有选择管理者的权力（用手投票），同时股权可以转让（用脚投票）。高校可以作为后勤法人的主要股东出现，可以将其本身的资源出资，与社会资源进行整合。

股份制改造的关键环节是对资产的清理。从有形资产方面来说，高校的各种耐用工具、食堂的经营性房产、炊具、各类变电配电设备、水电管网、以及学生餐厅、教学实验用房等都是重要资产，需要合理估价后转化为出资。同时，高校的无形资产，比如特许经营权、教育咨询等也可以估值进行注资。由于这部分资产庞大，创建初期的后勤实体可以采用租赁或者托管的方式来运营，按照社会的通行标准向高校支付租金。同时，后勤实体可以利用高校的特殊资源，吸引社会资本的加入，实现多元化的社会经营。

（三）符合当前实际的法人治理结构

现代企业制度是董事会领导下的经理负责制，董事会代表股东行使职能，经理层充当董事会的执行机构。但高校后勤法人毕竟脱胎于传统的后勤体制，其面临的具体问题，不同于一般的股份制公司，所以需要具体对待。

首先，在股权配置方面，转制之后的教职工面临着失去事业编制的困境，核心团队也要放弃原有的行政领导职务。笔者以为，以法治的方式来看待，可以尝试以股权激励的方式，给原有的高校员工进行配股。这既能保持队伍的稳定性，又能刺激员工的工作积极性。后勤公司的股权设置按投资主体可分为国有股、法人股和职工个人股。国有股是公司的主要资产，其中高校是国有股的代表，享有绝对的控股权，这也有利于国有资产的保值增值。法人股是指企业法人或具有法人资格的事业单位及集体企业联合经济组织，以其合法可支配的资产投入到公司中所形成的股份，这种配置方式有利于吸納社会资金的参与。而职工个人股是指职工个人以其合法财产或以资金、技术等投入形成的股份。

其次，董事长可由主管后勤工作的校级领导担任，董事会由高校工会、财务、国有资产管理等部门及其他股东代表组成。其中，董事会负责大政方针的制订，经理负责日常经营管理工作。董事会聘请总经理，总经理聘请各职能部门经理。同时，成立由高校审计、监察等部门和教职工、学生代表组成的监事会，直接对股东会负责，对公司的财务收支、经济效益、经营管理、大宗设备采购以及经理和实体负责人离任等情况进行全面监督。高校后勤部门与公司的关系不再是领导与被领导的关系，而完全是一种合同关系。当然，注意发挥公司党组织的政治核心作用，保证公司的经营管理能顺利进行，并监督公司管理人员做到廉洁自律。公司的工会和职代会可以充分行使民主管理的权力，依照法律保证职工的正当权益。

（四）法律纠纷的解决路径

在完成了后勤实体的法人化以后，法律纠纷的解决机制也变得顺理成章。因为高校不再充当具体的法律责任的承担者，后勤实体可以独立享有民事权利，承担民事责任。除了应该消除教职工以及社会的固有偏见以外，要让纠纷的解决走向法治化的轨道，促进体制机制的改进。后勤社会化使高校、高校师生与后勤实体之间形成了消费者与经营者的新型关系。这里的经营者和消费者在高校后勤剥离前，属于高校内的服务与被服务对象，即原后勤岗位的职工和师生员工。消费者与经营者的关系完全可以适用消费者权益保护法来调整规范。所以，涉及侵犯消费者权益的，根据我国现行的《消费者权益保护法》规定，有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理。涉及违法犯罪的根据相关法规进行处罚。而民事纠纷，可以适用调解或者诉讼的方式进行解决。

后勤实体实现公司法人化之后，涉及法人内部的股东权益。根据我国的《公司法》和《民法总则》的相关规定，股东可以通过董事会行使自身的权益。如果对董事会的决议不满的，符合一定的条件，可以撤销董事会的决议。无法撤销的，股东可以采用诉讼的方式，要求法院撤销董事会或者公司的决议或者宣告无效。而涉及员工权益的，后勤实体不同于事业单位法人，员工和法人之间只是普通的劳动合同关系。涉及纠纷的，根据我国《劳动法》《劳动合同法》和《民事诉讼法》的相关规定进行解决。

注释：

①本文的高校仅指公办高等学校。报告将研究的范围限定在公办高校的后勤社会化问题是基于两个方面的考虑：一是民办高校本身是社会化的主体，后勤不存在社会化的问题；二是目前我国公办高校是主体，将问题的焦点集中在公办高校的后勤改革，有利于具体措施的提出和改革的推进。

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（责任编辑刘第红）