社会资本视角下的陕南移民地区治理

王景荣+李翔宇

良好的社会资本能够为社会治理提供优质的社会基础，对于提升基层社会治理水平、构建完善的社会治理体系以及实现基层社会治理创新有着深刻的影响，在解决陕南移民地区当前的“冷漠现象”上有着独特的意义。

新时期以来，面临着城镇化建设不断深化的新形势，乡村秩序有了较大的变迁，社会结构也有了很大的变革，对乡村基层治理的方式有了更高的需求。尤其是在移民地区这种生计方式、居住方式、利益格局等方面都发生了急剧变化的区域，利益矛盾凸显，社会不稳定因素增加，社会治理面对着更为复杂的现实情况。目前，在传统的治理方式下，强调加大经济援助和社会保障的重要性，使移民地区的生存条件和生活秩序有了较大改善，但是，本地区信任感降低、分歧加深、参与性不强等问题依然是当前基层治理创新所面对的重大课题，而这类问题，与当前移民地区社会资本的贫乏有着很大的关系。因此，本文试图从社会资本这一新视角入手，选取陕南移民地区的居民为样本进行研究，以求在乡村基层治理问题上进行有益的探索。

陕南移民地区社会治理之困

陕西南部地区属于山地地形，既是山洪、泥石流、滑坡、山体崩塌等地质灾害的多发区域，也是全国六大连片贫困地区之一。[1]在这个地区，由于地形制约和长期以来的居住地域习惯，人们居住地域分散，抵御自然风险能力较弱，脱贫攻坚难度大。为了摆脱灾害与贫困这两个陕西发展的重要制约因素，2011年，陕西省政府出台《陕南地区移民搬迁安置总体规划（2011-2020 年）》，计划利用十年时间完成对于陕南3市28县60余万户240万人的移民搬迁任务，从根本上解决陕南灾害与贫困问题，加快陕南地区发展。

面对规模巨大的移民搬迁规划，大部分学者认为农业用地流转、移民就业与生产、移民地产业规划和移民区域政策制定等问题是移民过程中的重要方面，但是，在进行移民地建设的过程中，区域内各主体之间缺乏有效的交流、联动和合作的情况，使移民地区的治理效果大打折扣。课题组深入陕南移民地区，采用问卷调查、深度访谈、参与式观察等方法对移民地区的社会现状进行了调研，并且对收集到的618份有效问卷进行归类、整理和比较，发现在现阶段的陕南移民地区依旧存在一些复杂的治理难题。

首先，存在一定的社会排斥现象。在调研中可以发现，陕南移民居住地的选择一般都是在原有城镇的附近，移民地区居住地的居民主要分为原住户以及迁移而来的移民，这两个群体之间并没有产生过多的关联，在内部也形成了一个个相互割裂的“生活圈”，互相之间存在着一定的排斥感和陌生感，并未形成有效的交流和互动。在收回的问卷调查中，有40.7%的原住居民认为移民的到来引起了人口流动速度的加快，也带来了犯罪、社会秩序混乱、不卫生等情况的发生；有57.2%的外来移民认为现在的生活环境带来的幸福感小于原来的生活环境；有38.9%原住民和41.7%的外来移民认为自己不愿意与其他群体的居民进行交往。

其次，机会和信息的不均等导致贫富差距有拉大趋势。在调研过程中可以发现，由于外来移民居住地的变动，其原有的生活状态因为移民而打破，进入到一个相对陌生的环境里，在这个环境里，他们在就业、生产、生活的机会获取上都要少于原住民，而且在社会保障、政策制定等信息的获取上也明显弱于原住民，这导致他们与原住民之间的贫富差距有拉大的趋势。调查问卷显示，有57.2%的外来移民认为其与原住居民之间的机会不均等，并且有66.6%对此表示不满；有40.1%的外来移民也表示政府政策的出台并不能真正弥补这种贫富差距的拉大。

最后，社会融合动力机制缺失。移民搬迁的任务量大，规模前所未有，各方在这个过程中关注的重点一般都在搬迁地选择、生计保障、产业规划等问题上，对于不同居民间的共存和交往的支持力度明显不足，社会融合缺乏有效的平台、激励和保障。调查问卷显示，有56.3%的受访者认为缺乏真正意义上的机会平台和场所来实现移民间的社会融合；有66.6%的受访者认为政府在促进居民间交流的问题上重视不足；有53.3%的受访者表示应该有更多方式和途径进行居民间交往。

这些问题的存在造成移民地社会不稳定因素凸显，制约了移民地區社会治理的效果，给移民地区城镇化建设水平和社会的和谐带来了隐患和消极影响。

社会资本理论视野下的陕南移民地区困境探析

20世纪90年代以来，社会资本理论成为了学术界的一个关注热点和研究焦点。社会资本的概念最早由布迪厄提出，并且迅速成为了与自然资本、物质资本、人力资本等相对应的概念。[2]詹姆斯·科尔曼则将社会资本作为社会结构的构成要素，并将其作为提供行动便利的一种工具。[2]福山认为社会资本依赖于共同遵守的规则和成员的素质，是一种促进信任和合作的非正式规范。[3]奥斯特罗姆认为社会资本是在共同期望下摆脱囚徒困境，实现成员间良性互动的重要资本。[4]帕特南则强调社会资本是实现社会稳定发展的重要资源，是提高社会发展效率的基本前提，并且将社会资本的核心要素归纳为信任、规范和社会网络，实现了社会资本与公民精神、社会发展的有机结合。[5]可以说，社会资本理论是针对不同主体之间建立互动和互惠联系，推动社会资本实现协同、和谐发展的研究理论，与社会治理之间存在着天然的契合和促进作用。良好的社会资本能够为社会治理提供优质的社会基础，对于提升基层社会治理水平、构建完善的社会治理体系以及实现基层社会治理创新有着深刻的影响，在解决陕南移民地区当前的“冷漠现象”上有着独特的意义。目前，我国理论界对于社会资本的理论应用主要沿袭了帕特南对于社会资本的信任、规范和网络的三要素解析，因此，对于陕南移民地区的治理难题的原因也可以从这三个角度进行探析。

（一）从信任角度看陕南移民地区的困境

在经历移民“大潮”之后，陕南移民地区的社会结构已经从“小农社会”、“熟人社会”转变为“社区社会”、“生人社会”，社会关系也从传统的“亲缘关系”、“家族关系”走向了“多元关系”、“邻里关系”。但是，由于长期处于较为独立和封闭的传统社会网络中，移民地区的居民的关系网呈现出的是一种差序格局，更多的是与有血缘、亲属关系的人关系密切，而对于其他群体则长期处于割裂状态，当移民造成原有的社会关系网络破碎之后，他们并未及时地构建良好的开放型社会关系网络，与外界交往频率减少，社会关系冷漠，互相之间缺乏足够的安全感，也没有形成互动和认同，形成了一种互不信任的群体心理，在很多问题上产生了相互猜疑，拒绝合作，分歧扩大，甚至出现相互排斥的现象，失去了资源整合的可能性，与治理的方向和目标发生“脱轨”，难以实现移民地区不同居民主体间的资源整合。

（二）从规范角度看陕南移民地区的困境

在传统社会中，家族或者熟人间的人情、血缘等因素是维系村民间关系的纽带，而这种关系下的规范主要以乡规民约、风俗道德为主。但在移民之后，随着原有的规范体系逐渐解体，再加上市场化思想的传播，个人观念的盛行，利益的最大化成为了一些移民遵从的规则，在他们看来，移民地区是一个获取更多利益的机会，但外来移民的到来又有可能会破坏利益平衡，瓜分现有的利益，因此一些既得利益群体为了获得最大化的私利，会利用不正当的方式限制网络外成员进入到现有的关系网络内获取相应的社会资本利益，这样会使得不同的群体间因为社会资本而获取的利益发生不断地偏离，贫富差距加大，甚至有一些群体因此难以获得应得的利益，这种因为逐利行为而产生的“小圈子”、“家族主义”等产物，与制度化、理性化的现代社会所需要的普遍主义原则格格不入，阻碍了社会的持续发展。[6]

（三）从网络角度看陕南移民地区的困境

社会网络是指社会个体成员之间因为互动而形成的相对稳定的关系体系，它构成社会资本的基本载体和支撑。[5]之前，社会网络的构建任务一般都落在政府身上，但是在当前的陕南移民地区，政府管制型的行为方式使其无力对构建新的社会网络作出有效的回应和行动，产生了“政府失灵”的情况。与此同时，陕南移民地区的社会自治力量在“政府失靈”的情况下却没能很好地发挥作用，组织发展水平明显不足，社区服务团队数量有限，社区活动分子的动员作用没有体现，政府和社会力量都陷入到“失灵”的困境中。因此，在政府无力发挥作用、社会力量无法发挥作用的情况下，社会网络间交流的平台明显不足，社会网络构建的经验明显不足，社会网络形成的支撑都没有形成，社会资本难以发挥有效的作用，社会管理的新格局也无法显现。

社会资本增值：推动陕南移民地区的治理创新

经上述分析可以看出，社会资本对于社会治理效果会产生很大的影响，社会资本的增值对于推动陕南移民地区的治理创新有着重要作用，实现社会资本的增值可以更好地实现陕南移民地区的和谐发展，因此我们需要从信任、规则、网络三个方向实现社会资本的增值。

（一）培育相互信任的社会氛围

信任是社会资本的核心要素，也是社会实现良序发展的重要前提，社会成员间的信任度越高，社会治理的效果越好。[7]而且，信任一旦成为一个社会的习俗或品行，可以为这个社会装上引擎，促使这个社会的快速发展。[8]由此可见，信任带来的正向外部效应不仅可以实现信赖和双赢的社会局面，它还是中国社会建设的精神基础，是社会资本增值的基础，因此，需要在移民地培育相互信任的公共精神和生活方式。首先，要加强居民间的交流和互动频率。居民一般更加信任与他交往时间较长的人，因此要利用广泛开展的社区活动和结对子等形式，打破由于“差序格局”造成的封闭情况，消除不同的“圈子”间的隔阂，建立一个“公共的居民生活圈”，使居民真正地实现互助和依赖，构建一套除了血缘、亲缘关系之外的以兴趣、生活方式、人生经历为主的“连接网”，以此来消除居民间的陌生感和疏离感，增强居民的集体归属感，实现相互信任。其次，要尝试构造新的“生计网络”。移民地区的生活方式、利益结构都处于新建的阶段，此时应该鼓励不同地区汇聚而来的居民建立一个利益相关、优势互补的“生产网络”，充分利用不同居民的资源和优势，实现生产水平的提升，并且促使居民在这个“生产网络”内建立范围更广的联系，让居民在其中形成休戚相关的合作关系，激发他们的责任意识和互助意识，消除分歧，真正培育出互惠互利、互相协同的信任氛围。

（二）构建合理的社会制度和规范

实现社会资本的增值，不仅需要居民间相互信任的参与，更需要相对合理的社会规范来保障社会资本的良性运行，不合理的逐利行为会引起社会发展的不合理现象，也会因此形成一种恶性循环，最终导致社会资本的失效。因此，为了不使移民地区的生活秩序因为利益冲突走向混乱和崩溃，有必要制定各种各样的社会规范 ，调节居民间的关系和行为，将居民间的冲突和对抗控制在一定范围以内，保障社会生活有序地运行。[8]行为规范的形式分为正式制度和非正式制度。正式制度是以法律、条令为代表的“硬性”法制框架，在陕南移民地区这类形势复杂的地区建立有效的法制框架十分必要，完善的法制框架的建立是良性行为规范形成的前提保障，能够有效地界定和解决居民之间的利益矛盾和冲突，对因私利而产生的非理性行为形成约束，对损害移民地区社会和谐和稳定的行为形成震慑，促使居民尊重并服从共同的权益和利益诉求。但是，“硬性”的法制框架并不是问题解决的根本之道，因此非正式制度也十分必要。非正式制度是以伦理、道德为代表的“软性”规范体系，我们需要在陕南移民地区重塑一种和谐、互利的文化氛围，将中国传统文化中的优秀品质植根于陕南移民地区的社会秩序建设中，利用村规民约、风俗习惯等方式弘扬居民的互助共进的优秀品德，有效激发移民地区居民的集体观念，让健康、合理的规范体系成为一种代代相传的生活方式。

（三）实现政府和社会组织的联动

当前，我国在社会治理的过程中还是以政府为主导和核心，政府管理水平的高低对陕南移民地区的社会网络的构建还是有着重要的影响，但是，面对移民地区复杂、多样的社会形势，“一把抓”的管制型管理方式已经难以顾及社会网络的建设，偏好“中位选民”而留下的未满足需求也会成为社会网络构建中的消极因素，因此，实现政府和社会组织间的联动至关重要。首先，需要政府转移自己的职能，退出一些琐碎的、专业的领域，专注于增强社会资本的政策制定，为社会资本建设提供宏观层面的支持。其次，大力扶持社会组织的建设，鼓励社会组织深入到居民中间，倾听民声，尽可能解决“中位需求”之外的社会需求，让居民在社会网络中都能满足自己的需求，促使更多人参与到社会网络之中。最后，实现社会组织在社会网络建设中的专业化和能力提升，充分利用居委会、社团等社会组织，探索更多方法和途径进行社会网络的构建，提供更多方式实现居民广泛的活动参与，构建有序、和谐的社会网络交流平台，使居民在社会网络构建的参与过程中有更多选择，获得更好的体验，从而更好地实现政府与社会组织对于社会网络构建的“双支撑”，使社会资本实现真正意义上的增值。

参考文献

[1]姚蓉.试论陕南避灾扶贫搬迁移民的社会融入[J].新西部，2014（27）：25-27.

[2]谭新雨.社会资本视角下推进社会管理创新研究述评[J].中共云南省委党校学报，2014（2）：131-134.

[3][美]弗朗西斯·福山.信任，社会美德与创造经济繁荣[M].彭志华译.海口：海南出版社，2001.

[4]曹荣湘.走出囚徒困境——社会资本与制度分析[M].上海：上海三联出版社，2003 .

[5]梁刚.社会资本视角下我国大学生网络政治参与研究[J].中国青年政治学院学报，2013（3）：48-51.

[6]陈述飞.整合社会资本：一种创新社会管理的新视角[J].唯实，2012（4）：75-78.

[7]牟晓明.社会资本视角下社会治理困境的突破[J].西南石油大学学报（社会科学版），2015（1）：43-47.

[8]林剑.社会规范领域中的义务与责任[J].学术月刊，2010（10）：14-20.

作者简介

王景荣 长安大学政治与行政学院副研究员、硕士生导师

李翔宇 长安大学政治与行政学院研究生