浅谈老年人群法律援助的改进措施

严炯

[摘 要]改善老年人法律援助形式、完善老年人法律援助措施、拓展老年人维权的各种法律援助渠道、扩宽老年人法律援助城乡覆盖面。老年人法律援助案件性质的特殊性决定了提供相应法律援助服务的困难性。

[关键词]老年人法律援助；困难与不足；解决手段

截止到2014 年底，中国60岁以上的老人占到总人口的15.5%，数量达到了2.12 亿。预测到2050年，全世界老年人口将有20.2亿，而中国老年人口将占全球老年总人口的四分之一，达到4.8 亿。而人口高龄化推进速度也在加快，当前我国80岁以上的高龄人口已经接近2400 万，约占整个老龄人口的11%。这样的发展趋势使我国的人口老龄化和高龄化问题不仅造成人口结构的巨大变化，还将带来一系列的老年人权益保障问题。特别是人口流动的复杂化和家庭空巢化，使老年人面临的人身、财产和家庭问题日益严重。

目前我国出台的老年人法律援助相关法规，主要有：1996年全国人大通过的《老年人权益保障法》，是保护老年人权益的基本法。这部法律明确规定了老年人在经济困难的时候，可以申请法律援助获得司法救济。2012 年全国人大对《老年人权益保障法》進行修订，增加了倡导性条款，即鼓励律师事务所、基层法律服务站、公证处等以及其他社会法律服务机构，为那些因为经济原因而无法获得法律服务的老年人提供法律援助。除此之外，一些行政法规和规章对老年人法律援助的相关问题也有相关规定，这些都细化了老年人法律援助工作的具体事项。如1996 年民政部、司法部联合下发的《关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知》，2002 年全国老龄办与司法部等部门下发的《关于联合倡议尊老、敬老、帮助老人——加强老年法律援助的决定》等，以上法律法规从改善老年人法律援助形式、完善老年人法律援助措施、拓展老年人维权的各种法律援助渠道、扩宽老年人法律援助城乡覆盖面等方面做出相当多的规定。

近年来我们司法行政系统也为老年人法律援助事业做出了很多努力，但由于老年人群体理解新事物的能力有限，其在日常行动和社会生活中还有许多问题需要他人来帮助。又由于老年人行动能力有限，所以老年人发生的法律纠纷大多产生于婚姻家庭内部和熟人社交圈内，常常牵扯到亲情或多年的友情，一旦处理不当对老年人的身心危害影响极大。

可以说，婚姻家庭等财产类经济纠纷是老年人法律援助案件的主要类型，家庭纠纷援助案件的特殊性在于：首先，案件本身大多带有伦理道德属性，而婚姻家庭成员的内部矛盾，又是以人身关系为主附带财产关系的复杂结构，这就有别于经济领域中的合同与物权法律关系。其次，需要考量案件审理终结后的效果，因为案件当事人之间的身份关系，他们的心态都比较复杂，一方面，希望纠纷得到妥善解决，又不愿撕破脸皮从此绝交。另一方面，婚姻家庭案件审理质量的高低，关系到当事人及其家庭成员的切身利益及几代人的恩怨。因此，老年人法律援助案件性质的特殊性决定了提供相应法律援助服务的困难性。

一、分析老年人法律援助案件的特点

（一）老年人作为主体申请法律援助的事项

根据国务院《法律援助条例》，为老年人提供法律援助的受案范围主要包括：1.刑事案件中，老年人为刑事被告人或犯罪嫌疑人， 因经济困难没有能力聘请辩护律师的，可以获得法律援助。2.老年人请求给付赡养费事项。3.老年人请求国家赔偿的诉讼案件。4.老年人追索侵权赔偿的法律事项。5.老年人请求发给抚恤金、救济金的法律事项。6.老年人其他确需法律援助的法律事项。

（二）根据老年人涉案的类型需要提供法律援助案件主要是：涉及赡养、婚姻、房产、医疗4 个方面

1.追索赡养费的案件。赡养案件是涉老民事案件中数量较多，矛盾突出的案件。这类案件的引发，往往与子女尊老养老意识薄弱相关。子女视赡养老人为负担，与老年人生活习惯不同，意见不合，或者因兄弟姐妹攀比等原因，继而引发拒不履行赡养老人义务的情形。

2.涉诉婚姻类纠纷。婚姻类涉老案件多数表现在再婚老人家庭中，更多地表现在两个家庭的纷争，引发原因多为双方的子女因为老人的房产、存款等财产所属权分割意见不统一，导致两个老人不信任，从而导致婚姻诉讼。

3.涉及房产类案件。老年人住房纠纷在涉老案件中表现尤为突出，绝大多数房产纠纷与赡养、继承问题交叉在一起，成因复杂。

4.医疗纠纷案件。引发这一类案件的原因是当前老年人医疗社会保障体系有待完善。老年人晚年医疗费用和医疗护理在相当大的程度上还依赖子女，特别是没有医保的老年人完全依靠子女的帮助，矛盾越来越大，人到老年身体各项机能明显下降，很多医疗事故纠纷也会涉及老年人。

（三）由于老年人自身原因援助需要相应的措施

因老年人生理上的退化，需要相关法律援助人员采取有针对性的工作方法。从老年人心理上分析，一方面老年人有着较强的自尊心，另一方面又有较强的依赖性。这就要在法律援助上一方面充分尊重老年人的自强心理，另一方面给予其最大的辅导和救助。从经济实力上分析，老年群体有很大一部分失去了经济收入来源，可能没有养老保险和退休金等补助，需要依靠子女和社会救济。由于文化水平相对有限，援助过程需要足够的耐心与责任心。

（四）社会发展带来的老年人法律援助变化

现代社会单个家庭的人口明显减少，人口流动性加快，家庭成员之间缺少情感交流，彼此之间缺乏理解，情感淡漠易引发纠纷。老年人法律援助案件存在时间跨度长，案件情况复杂难度较大等问题。证据丢失、政策变化、人事变革等均会带来援助案件办理上的巨大困难。此外，老年人寻求法律援助的主要目的是解决其生活问题和人身问题，涉案的金额较小，而需要投入时间和社会资源较大。

二、办理老年人法律援助案件存在的困难和不足

（一）经费支出方面和地区人员差异

2015 年9 月17 日召开的全国法律援助工作电视电话会议指出，近五年全国法律援助经费总额达到70.4 亿元，其中财政拨款为68 亿元，年均增长15.2%。老年人法律援助经费总额投入力度得到极大提升。

从我国整体形势来看，老年人法律援助案件的经费保障还存在一定的缺口。由于地域上的差异和各地区经济发展的不同，财政能力较强的地区老年人法律援助工作覆盖范围较广，执行程度较好，反之则相对较差； 其次，由于老年人法律援助处理难度相对较大，耗费时间较长，社会律师和法律工作者往往有懈怠和回避态度，最终处理质量不佳； 此外，老年人法律援助未能与社会救助和司法救助等机制有机连接，导致后续问题较多，尤其是费用支付上的困难。

（二）政策法规的具体落实需明确

现行规定中纲领性和倡导性条文虽然具有相当的涵盖性和适用上的灵活性，但还存在法律责任不明等问题。如：关于法律援助经济困难标准及其证明、法律援助受案范围、法律援助形式等规定都过于原则，操作性不强。还有法律援助申请的合法性审查事项、申请人对于法律援助形式如何提出异议、法律援助案件处理的质量标准如何评价、法律援助应当与其他社会组织如何协作等方面都需要更加具体的细化规定。

例如：老年人法律援助的案件一般限于刑事案件和民事案件，还有其他的一些法律事项，如办理赡养公证、遗嘱公证等事务却无法得到相应的法律援助。同时，老年人可以申请法律援助的条件过于苛刻，年龄要求60 岁以上，经济条件也要求是“特困”。如果没有同时达到这两个方面的要求，就很难得到相应的法律援助。事实上，这种简单地采用年龄限制或经济限制的办法，对老年人获得法律援助有相当的局限性。

（三）法律援助与社会救助、司法救助等机制衔接有待改善

有些老年人法律援助案件同時还需要社会救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社会救助机构为其提供临时居留场所；患病、受伤的老人，需要社会救助机构为其提供医疗救治；但法律没有相关规定，仅凭法律援助机构自身的力量，不能解决受援人的上述困难。根据2005 年《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，正在有关部门接受法律援助的当事人可以向法院申请司法救助。但现实生活中，诉讼、仲裁、鉴定费用一般是缓交、减交，很少有免交的情况，特别是鉴定费用，相当一部分老年人即使缓交、减交也负担不起。社会救助与司法救助的缺失都会影响老年人法律援助案件的办理效果。

老年人法律援助案件，需要多元化的实施主体提供专业化服务。法律援助是政府责任，但随着社会经济生活复杂化程度的增加、利益分化的加剧，政府法律援助在质与量上势必不能完全满足不同群体的不同需求，需要社会组织的有益补充。关于社会组织参与法律援助的地位、性质及管理方式一直没有法律的明确规定。

三、解决老年人法律援助案件困境的手段

2015年3月11日司法部、全国老龄办印发《关于深入开展老年人法律服务和法律援助工作的通知》要求，要深入开展老年人法律服务和法律援助工作，明确服务重点，着力解决医疗、保险、救助、赡养、财产继承和监护等法律问题。在建设专门队伍方面，依托律师事务所、公证处、基层法律服务所设立一定数量的老年人公益法律服务中心。同时，要加大服务力度，进一步降低老年人法律援助的门槛。其中，对经济困难但不符合法律援助条件的老年人、无固定生活来源的老年人追索赡养费案件等减免法律服务收费；对8 0 岁以上的老年人办理遗嘱公证，予以免费。这是国家相关部门对老年人法律援助事项作了一系列的具体规定，是今后老年人申请法律援助的重要依据。

同时，国家的《法律援助条例》经过司法行政援助体系的多年执行和落实，也积累了一定的工作方法和经验。

（一）国家的专项彩票公益金法律援助项目

从2010 年1 月起开始，我国实施中央专项彩票公益金法律援助项目，通过专项资金对农民工、残疾人、老年人、妇女家庭权益保障、未成年人五类困难群体提供法律援助。就彩票公益金老年人援助特点来看，其确定了老年人群救助目标，将老年人群作为明确的援助对象，不以经济贫困作为评价和纳入指标。该援助项目将逐步放宽援助事项和范围，使得司法行政体系下的法律援助范畴得到极大拓展和延伸，老年人的法律援助申请难度降低，其权益保护情况将有很大好转。无论是赡养费纠纷或变更赡养关系纠纷、婚姻效力纠纷和交通、医疗事故纠纷等均纳入范围。相对于政府救助主体，彩票公益金法律援助项目的实施主体更加多元化，除政府法律援助机构外，民办非企业和全国律师协会、高等院校法学院法律援助社团组织和妇联法律帮助机构等均可作为援助主体。且相互间为互补关系，实现了老年人法律援助事业的有效发展。

（二）严格办案流程，确保案件质量

确立一套严谨的老年人法律援助案件办案流程，是处理好老年人法律援助事项的先决条件。应规定出在案件受理阶段，对承办人和受援人进行书面的权利义务告知。在案件办理过程中，规定对重大、复杂、疑难的法律援助案件，项目实施单位、案件承办单位应当组织集体研究，确定承办方案，确保办案的质量和效果。在案件办结后，应定期回访，检验受援人满意度。做好老年人法律援助案件的回访制度、补贴发放方式等管理流程。

（三）吸收多种机构共同开展老年人法律援助事业

老年人法律援助实施主体应进一步多元化、专业化。争取民间组织参与老年人法律援助事业，发挥其专长办理相应案件，能够针对老年人的身心特点和具体需求制定最佳的服务方案。提高老年人法律援助队伍的专业化程度，引进更多社会职能组织参与到老年人法律援助当中，可以强化资金使用的科学性和案件处理的专业性，使得老年人法律援助事业得到更大的发展。

（四）注重心理辅导和心理安慰防止矛盾激化

在处理老年人法律援助案件，应该首先考虑以调解方式解决纠纷。援助人员先通过建议、劝告、协商等方式处理案件解决老年人的实际困难。在援助过程中援助人员先要了解老年人的心理状态，适当疏导老年人的心理障碍，学会安慰老年人焦虑的情绪，通过真诚和善良的引导努力消除当事人之间在事实认定上的误解。争取以调解的方式化解彼此之间的纠纷。这样有助于恢复老年人晚年平静安详的生活。

（五）特定老年人群法律援助措施的制定

老年人的法律援助案件主要是由政府法律援助机构承担，有些老年人可能具有多重身份（如妇女、残疾人、农民工），这部分案件可以由相应的民间组织（妇联、残联、劳动法律援助民办非企业）去承办，倘若过多依靠政府法律援助机构，很难有针对性为特定老年人提供法律援助。应鼓励、孵化、扶植一批体现人群视角、擅长办理老年人法律援助案件的民间组织或将老龄委系统纳入援助实施主体，依托已有的老年人维权网络，培养一批善于和老年人交流、在老年人法律事务方面有专长、责任心强的律师、法律工作者及维权志愿者，开展针对老年人身心特点、满足老年人特殊需要的专业法律援助服务。在可以预见的未来，司法行政部门将会降低法律援助门槛，经济困难不再成为巨大障碍，受援老年人群体将得到扩大。老年人法律援助事业将实现体系化和系统化，各级援助机构将延伸到各个地区，并构建起老年人法律援助网络。乡镇和街道有专人负责相应的老年人维权工作。针对老年群体的弱势特点，为其开辟绿色通道，简化申请和办理程序。

（编辑/李舶）