建立“五个统一”机制创新公共资源配置方式

闫剑波

2013年以来，菏泽市紧紧围绕发挥市场在公共资源配置中的决定性作用，理顺规范公共资源配置循环全过程，探索建立清单、项目、配置、收支、监督五个机制，健全配置体系，取得了一定成效，现把相关工作情况简要汇报如下。

一、聚焦难点问题，明确改革思路

菏泽市属经济欠发达地区，收入水平低、保障能力弱、公共服务水平低，改革前，公共资源配置体系不完善、不规范。主要表现在：一是公共资源家底不清，市场化配置范围不明。公共资源由各个部门和行业分头管理，项目不明，总量不清，公共资源哪些应该行政配置，哪些应该列入市场化配置范围，没有统一的标准和目录。二是市场化配置程度不高，资源配置随意性强。以行政事业单位资产为例，2012年底全市固定资产净值为86亿元，累计处置固定资产5500万元，其中采取市场化配置方式处置的资产仅为200万元。公共资源项目何时进行配置，该不该配置，没有统一规划。一些单位和部门以权力配置公共资源，往往出现政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化的现象。三是管办不分，配置方式和程序混乱。部分公共资源管理、配置操作和承接不分。配置方式和运作程序由各个部门和行业分头确定，方式方法不一，操作程序各异。四是配置结果缺乏集中统一管理，配置监管缺乏统一协调。“看得见”的“管不着”，“管得着”的“看不见”。没有明确综合业务监管部门，没有形成公共资源配置决策、执行和监督相互分离的运行机制。五是缺乏公共资源配置绩效评价和激励机制，目标难以全面落实。

为解决以上问题，菏泽市专门到20多个省市考察调研，自2013年起，对公共资源配置方式进行改革创新，以效率、效益、经济和公平为导向，圍绕 “资源—配置—收支—资源”循环过程，建立了“一个目录兜底、一个‘笼子储存、一套平台配置、一个渠道收支、一套机制监督”的“五个统一”的公共资源市场化配置体系。

二、围绕“五个统一”，系统推进改革

一是制定一个目录，兜清家底。按照专有性、公共性、公益性以及市场化配置可能性的原则，菏泽市于2013年9月确定并公布了10大类746项公共资源品目目录，将公共资源分为收益性资源和支出性资源两部分，按品目目录，明确了公共资源管理部门、行业监管部门、收入管理方式和支出管理渠道等。组织开展了清查规范活动，摸清了公共资源家底。

二是实行一个“笼子”储存，提高市场化配置比率。根据品目目录和清查结果，按照“部门主导、财政监管、联合建库、信息共享”的原则，初步建立了统分结合的公共资源项目库，明确了公共资源管理部门市场化配置的主体责任。2013年9月，确定并公布了第一批市场化配置目录297项。

三是实行一套平台配置，创新配置形式和方式。完善财政投资、有偿使用和获得、特许经营、PPP、购买服务等配置形式；整合工程、政府采购、土地出让、产权交易等11个交易市场，建立统一的交易平台体系，规范市场交易方式。探索试行竞争性选择、竞争性分配等市场化配置方式。建立国有资本运营平台，探索实行基金、担保等资本运营方式；设立5家基础设施投资领域国有企业，优化国有资本布局。取消了入菏市场的备案和工程报建等手续，大力培育市场主体。制定了工程建设、政府采购等11个行业交易流程和规则。建立了电子化交易公共服务系统和分行业、分县区的电子化行政监督系统；通过市场竞争方式，引进了3家第三方交易平台，形成市场配置、互联共享的电子化交易体系。

四是实行一个渠道收支，完善全口径预算。根据品目目录和市场化配置目录，在对政府预算相关收支科目细化的基础上，建立了公共资源配置预算制度，与政府预算和部门预算同步编制和执行。按照预算执行和市场配置结果，对形成的财政收入，实行财政直接征收。对形成财政支出的，严格实行国库集中支付。对相关资金结算实行财政集中监管，超收和结余由政府统筹安排使用。

五是实行一套机制监督，强化部门联动。建立了财政部门牵头，发改、行业监督部门和审计、监察部门参加的联动监督机制，实行部门间联动预防监控、联动检查处理、联动监管信用信息、联动考核评价。建立了失信联合惩戒和守信联合激励制度及全过程信息公开机制。探索建立公共资源市场化配置综合考核评价体系，形成考核评价与配置项目、市场、收支及监督机制的良性互动。

三、资源配置效能优化，改革初见成效

一是优化资源配置，增强政府统筹公共资源的能力。几年来，精简行政审批事项127项，公共资源市场化配置比率由原来的13%提高到33%。2013年10月至2016年底，全市实现公共资源市场化配置额1023.21亿元，节支增值83.92亿元。

二是开发潜在财源，促进建立现代财政制度。通过对公共设施广告设置和经营权进行市场化配置，实现财政收入3845万元。社会保险卡特许承办权的市场化配置，把原本需要市政府付钱3800万元变为中标银行向政府支付2200万元。公共资源配置收入的直接征收率和支出规范率达100%。2013年10月至2016年底，市级由此增加财政收入6.31亿元，节约财政支出14.16亿元，为建立全口径预算和政府综合财务报告制度奠定了基础。

三是激发市场活力，带动经济转型发展。2013年10月至2016年底，仅在市本级公共资源配置平台执业的代理机构就增加65家，吸引市场竞争主体10518家，新增9676家；全市每年市场化配置额达300多亿元。将100个服务类公共资源品目实行政府采购，2014至2016年全市购买服务支出5.95亿元。统筹配置扶贫产业资金8亿元，实施多维开发、精准扶贫。财政资金竞争性存放，促使银行向菏泽企业投放贷款2016年比2013年增加46.75%。

四是提高公共服务能力，实现公共资源全民共享。通过公共资源配置融资343.5亿元，支持棚户区改造、农村公路、解决教育大班额问题。通过PPP方式引进社会资本投资94个项目，投资613.7亿元。配置民生项目722个，金额41.62亿元。公共资源配置信息的公开，也确保了公共资源民有、民知、民治、民监和民享。“五个统一”公共资源市场化配置体系使整个配置过程环环相扣、阳光透明、监督无死角，改革以来尚未发现权力寻租和违法违纪问题。