连片特困地区产业扶贫的经验、困境与绩效提升——以湖北省为例

李淑芳

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

连片特困地区产业扶贫的经验、困境与绩效提升
——以湖北省为例

李淑芳

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

产业扶贫作为专项扶贫中的重要扶贫方式，由“造血式”扶贫替代“输血式”扶贫，在中国扶贫工作中占据着越来越重要的地位。湖北连片特困地区产业扶贫积累了一定经验。然而，贫困对象误识与致贫原因研究不足导致产业扶贫对象瞄准机制仍不完善，“劣币驱逐良币”与产业同质化现象导致扶贫龙头企业及产业难以准确定位，扶贫对象能力缺乏及其政策误读导致扶贫对象难以与扶贫主体有效衔接，加之产业扶贫面临着“丰产不丰收”等技术难题，湖北连片特困地区产业扶贫绩效仍有待提高。为进一步提升湖北连片特困地区产业扶贫绩效，应进一步完善对扶贫对象的精准识别机制，通过丰富建档立卡信息及完善软件自动识别技术实现对扶贫对象精准识别；发挥政府主导作用，利用信息优势，借助专家智库资源，弥补扶贫企业在产业扶贫中产生的正外部效应，避免产业同质化；利用先进科技实现扶贫可持续发展，并将“互联网+”技术融入产业扶贫全过程；通过加强贫困地区教育扶贫，深入实施“雨露计划”，实现扶贫产业与扶贫对象的精准衔接；同时，应为湖北连片特困地区产业扶贫提供制度保障。

湖北连片特困地区；产业扶贫；精准扶贫；技术扶贫；扶贫制度保障

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.02.013

贫困涉及经济、社会、历史、文化、心理和生理等各个方面，从不同的角度出发，对贫困的内涵理解也会存在差异。从根本上看，贫困实际上可以从两个层面理解，一种理解是贫困意味着资源的匮乏，另一种理解是贫困意味着手段、能力及机会的缺乏[1]（P64）。发展的最终目的是消除贫穷与改善人类福利，然而如何消除贫困却是一个不断演变、充满争议的话题。作为世界上贫困问题较为突出的国家，中国自改革开放以来，在扶贫开发方面大致经历了四个阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978-1985）、大规模开发式扶贫阶段（1986-1993）、扶贫攻坚阶段（1994-2000）及综合扶贫阶段（2001-今）。

在扶贫开发战略方面，改革开放以来，中国大力推进扶贫开发，特别是伴随着《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的顺利实施，扶贫事业取得了巨大成就。但由于中国经济社会发展总体水平不高，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是连片特困地区的扶贫攻坚任务仍十分艰巨。

如今，中国形成了以专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三驾马车”并驾齐驱的扶贫路径[2]（P68）。在中国自然环境恶劣、资源贫乏、技术和基础设施建设落后的背景下，产业扶贫作为专项扶贫中的重要扶贫方式，由“造血式”扶贫替代“输血式”扶贫，在中国扶贫工作中占据着越来越重要的地位。

一、湖北连片特困地区产业扶贫经验：差异化产业扶贫模式

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》（以下简称《纲要》）明确提出：“提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。”《纲要》明确将六盘山区等11个连片特困地区和已经明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区和新疆南疆三地州，一共14个片区680个县确定为国家未来10年扶贫攻坚的主战场。湖北省根据《纲要》中确定的连片特困地区，并联系湖北省幕阜山地区贫困状况，确定了31个县/区作为重点扶贫对象（见表1）。

表1 湖北省连片特困地区分县名单[3]

湖北省连片特困地区产业扶贫通过利用各地区的优势，形成了差异化的产业扶贫模式。

（一）大别山产业扶贫：挖掘特色资源

大别山连片特困区被定位为革命老区振兴试验区，通过承接发达地区产业转移促进县域经济发展，以实现经济振兴。此外，由于大别山片区拥有丰富的旅游资源，特别是红色生态文化旅游资源，因此，通过打造红色生态文化旅游示范区，带动大别山片区发展也成为大别山扶贫的手段之一。

通过调研发现，目前大别山区减贫效果较好的地区有罗田、英山、红安等地，这些地区通过利用地区资源优势，发展旅游、种植等产业实现脱贫，效果良好。以红安县为例，由于其农业、生态、红色文化等资源优势明显，该县因村而宜选产业、因户而定选产业，突出农业、林业、畜牧、水产、旅游业等，大力发展青茶、油茶、苗圃、大棚蔬菜等特色产业扶贫[4]，取得了良好的扶贫效果。

（二）武陵山产业扶贫：善用民族文化资源

武陵山片区具有畜禽、林果、蔬菜、药材等特色优势产业。《湖北省武陵山片区区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划》中提出，把湖北省武陵山片区建设成为扶贫攻坚示范区、跨省协作创新区、特色农业发展区、生态文化旅游区、生态安全屏障区和民族团结模范区。

武陵山片区是一个以土家族、苗族聚居，侗族、白族、蒙古族和回族等少数民族散杂居为主要特征的少数民族地区。武陵山片区产业扶贫在运用民族资源方面表现突出。武陵山片区民族融合和文化开放程度较高，形成了以巴文化、屈原文化和土家族、苗族、侗族等文化为特色的多民族地域性文化。武陵山片区善用民族文化资源，通过民间工艺和非物质文化遗产等吸引了大量游客，文化旅游产业带动了大批贫困人口脱贫。

（三）秦巴山产业扶贫：发挥各扶贫主体作用

秦巴山连片特困地区被定位为区域性交通枢纽、特色产业基地、生态旅游文化集散地、生态文明示范区和山区城乡一体化试验区。秦巴山的汽车产业和农业具有较大的发展潜力。

在秦巴山地区，发挥扶贫主体，特别是龙头企业和专业合作社的作用成为其产业扶贫的重要手段。恩施建始县通过龙头企业带动，宜昌长阳县通过专业合作社助力，产业扶贫都取得了较好效果。以十堰市产业扶贫为例，十堰市委、市政府把致富产业作为扶贫开发的重中之重，将大量财政扶贫资金用于产业发展项目，加大对产业基地、龙头企业、中介组织的扶持力度，积极探索“以龙头企业带动主导产业、以主导产业联动试点区农户”、“公司+基地+农户+协会+市场”的经营模式，形成了“县有主导产业、村有支柱产业、户有致富项目”的新格局，一大批扶贫企业快速成长，成为带动县域经济发展、辐射千家万户农民脱贫致富的龙头企业[5]。

（四）幕阜山产业扶贫：土地流转

幕阜山连片特困地区被定位为脱贫致富先行区、华中地区旅游度假胜地、内陆地区新型能源基地、片区生态安全屏障和鄂南地区农特产片生产加工基地。其中，“内陆首核”有望在通山县落户，从而依托核电项目带动相关核技术应用、电子化工及核装备制造等产业发展。同时，大型养殖场、沼气发电等试点项目也可在该区域试点[1]（P256-260）。

幕阜山产业扶贫的成功经验之一是推动农村土地流转。通过土地流转较好实现扶贫目标的地区之一是通城县。以通城县马港镇程坳村精准扶贫产业园为例，该产业园通过引导和扶持农民发展特色农业，为贫困户早日脱贫找到了路子。一方面，贫困户可以选择以土地入股的形式将土地流转给专业合作社，按比例分享经营收益；另一方面，贫困户也可以选择在兼顾务农的同时，进入产业园务工[6]。

从湖北连片特困地区产业扶贫绩效来看，扶贫效果较好的地区往往更加注重精准扶贫与产业扶贫相结合，同时，重视通过技术和教育使得贫困人口获得摆脱贫困的能力。

二、湖北连片特困地区产业扶贫的困境

虽然目前湖北连片特困地区产业扶贫取得了一定成绩，但是由于产业扶贫对象瞄准机制仍不完善、扶贫龙头企业及产业难以准确定位及扶贫对象与扶贫主体衔接机制缺失，加之产业扶贫面临着一系列技术难题，湖北连片特困地区产业扶贫绩效仍有待提高。

（一）产业扶贫对象瞄准机制不完善：贫困对象误识与致贫原因把握不足

产业扶贫的主要目的是帮助贫困人口脱贫。如何识别扶贫对象，明确致贫原因，却成为制约产业扶贫效果的重要因素。

一方面，由于贫困人口处于动态变化中，虽然湖北省已于2014年10月顺利完成了贫困人口建档立卡工作，但贫困人口脱贫、新增贫困人口、脱贫人口反贫及国家贫困标准变化等问题都会干扰贫困人口识别，动态性的贫困人口加大了贫困对象识别难度。此外，实践中建档立卡工作需要深入基层采集贫困农户信息，对统计操作人员素质提出了较高要求。然而，在基层人员配备不足及工作任务繁重的背景下，贫困对象识别容易出现遗漏和误识，从而影响产业扶贫效果。

另一方面，对贫困人口致贫原因研究不足导致产业扶贫效果不理想。中国贫困人口致贫原因较多，有学者将其划分为生态贫困、地域贫困、民族贫困、文化教育贫困、市场竞争引致性贫困和制度性贫困等6大类[7]，不同的致贫原因对应不同的扶贫办法。如，对于丧失劳动能力的贫困家庭，应采取社会救助的方式扶贫；对于因病致贫的贫困家庭，应采取提高基本公共服务水平的方式扶贫；对于因灾致贫的贫困家庭，应完善保险制度和自然灾害紧急救助制度。可见，产业扶贫并不能解决所有类型的贫困问题。扶贫对象甄别有偏会导致扶贫资源配置错位问题[8]。若不能精确瞄准贫困人口致贫原因，则无法有针对性地采取扶贫政策，对致贫原因分析不足会导致扶贫产业与贫困人口出现结构性错位，势必影响产业扶贫效果。

（二）扶贫龙头企业及产业难以准确定位：“劣币驱逐良币”与产业同质化

产业扶贫的主体主要包括政府、合作社和龙头企业。政府应在产业扶贫中发挥主导作用。但是如何找准当地的龙头企业、瞄准产业扶贫主体，是地方政府面临的一大难题。

一方面，由于扶贫具有较大的正外部性，其社会边际收益会超过企业边际收益，导致扶贫资源总量总是低于需求总量。因此，若由追求利益最大化的企业参与产业扶贫，将会导致“劣币驱逐良币”现象，即，那些扶贫能力较高的企业因其带来的社会效益及扶贫付出的成本无法由政府扶持政策弥补，而不愿意提供其扶贫资源；而那些减贫效果较差的企业却因为获得政府扶持政策所带来的收益超过其减贫付出的成本而更加愿意参与到产业扶贫中。因此，政府在定位产业扶贫龙头企业过程中，往往容易将能够发挥较好扶贫效果的企业排除在外。龙头企业定位出现偏差，将会导致扶贫资源的严重浪费，影响产业扶贫效果。

另一方面，龙头企业的定位直接影响到地区扶贫产业的选择。由于不同的产业扶贫效果存在明显差异，相对而言，劳动密集型产业由于能够吸纳更多的劳动人口从而能发挥更好的减贫效果。但是，就湖北省扶贫产业定位来看，部分地区由于缺乏整体规划，为追求尽可能多地吸纳劳动力，产业同质化现象严重。部分地区在扶贫过程中，缺乏创新思维，热衷于依葫芦画瓢，将其他地区发展较好的产业直接复制过来，缺乏差异化和创新型扶贫产业的开发，同质化产业日益激烈的竞争导致产业扶贫效果不断下降。

（三）产业扶贫缺乏扶贫对象与扶贫主体的衔接机制：能力缺乏与政策误读

即如何实现产业与贫困户的对接。在许多情况下，当地产业有能力接收贫困人口，但是贫困人口却没有能力或者不愿意适应新的机会。

一方面，部分贫困人口缺乏投入产业的必要技术而没有能力脱贫。目前贫困人口的文化贫困现象极为突出[1]（P212）。由于农民缺少投入产业扶贫的知识技术，尽管贫困地区龙头企业和产业发展势头良好，这些企业却仅仅增加了当地的就业，提高了本就具有就业能力的人口的收入，而那些急需就业的贫困人口却因为缺乏相应的技术而无法被扶贫龙头企业及产业所接受。

另一方面，部分贫困人口不愿意接受新机会。农民接受新观点能力较差，对产业扶贫政策存在误解或理解不足，导致其失去脱贫机会。如，在幕阜山地区，虽然贫困人口通过土地流转方式脱贫效果突出，但仍有部分农民土地流转的意愿并不强烈。这部分原因是由于土地流转中的三权情况没有界定清楚[9]，最主要的还是农民缺少对新政策的收集整理和理解分析能力。

（四）产业扶贫面临着技术难题：“丰产不丰收”

产业扶贫面临着一些技术上的难题。其中，最突出的表现为大量扶贫产业无法实现规模化经营，导致丰产不丰收，扶贫产业无法保证可持续发展。

目前湖北省连片特困地区部分扶贫产业由于缺乏整体规划或对地方实际情况考虑不足，扶贫产业多存在“重生产环节，轻销售环节”的问题，使部分以扶贫为目的的企业虽然在政府扶持下发展了起来，但由于缺乏产品的营销渠道，无法形成完整的扶贫产业链，导致扶贫产业不可持续发展。虽然扶贫产业规模庞大，但并未产生较好的规模效应，“丰产不丰收”现象突出，严重浪费了扶贫资源。

三、提高湖北连片特困地区产业扶贫绩效的政策建议

从本质上来看，提高湖北连片特困地区产业扶贫绩效，需要解决好产业定位和产业发展两大问题。笔者认为，成功的产业定位需要与“精准扶贫”相结合，依托当地特色，精确瞄准扶贫主体和扶贫对象，并实现二者之间的有效对接；要实现扶贫产业可持续发展，则需要将产业扶贫与“技术扶贫”相结合，通过“互联网+”和科技教育解决好产业的规模化经营问题，做到既丰产，又丰收。

图1 湖北连片特困地区产业扶贫模式

（一）产业扶贫与精准扶贫结合

湖北精准扶贫的目标为：“到2019年，实现全省590万建档立卡贫困人口（2013年底静态人口）全部脱贫销号、4821个贫困村全部脱贫出列、国家和省定扶贫开发工作重点县及享受片区政策的37个贫困县全部脱贫‘摘帽’”[10]。

将产业扶贫与精准扶贫相结合，需要通过精准识别定位湖北贫困人口及致贫原因，通过研究湖北地方政府、农村经济合作组织及龙头企业等扶贫主体的特征确定精准帮扶的着力点。

1.进一步完善对扶贫对象的精准识别机制，通过丰富建档立卡信息及完善软件自动识别技术实现对扶贫对象精准识别

精准识别机制需要包括识别贫困地区、贫困人口及致贫原因。其中，难点就是致贫原因。通过了解贫困人口的致贫原因，可以有针对性地实施差异化的产业扶贫政策。为完善扶贫对象的精准识别机制，首先，需在贫困人口建档立卡时详细登记贫困家庭情况，包括贫困家庭人口、结构、就业情况、财产状况、收入状况、消费状况、健康状况、贫困家庭子女受教育情况等信息，以便客观了解贫困人口信息及致贫原因。其次，应进一步完善扶贫基础数据软件工程建设，为精准扶贫提供科技支撑，实现计算机初步自动识别贫困人口，并升级湖北省贫困人口数据库，实现贫困人口信息的自行录入、定期更新，村、乡、县层层审核的建档立卡方式，以缓和扶贫工作中基层人员配备不足及工作任务繁重的矛盾。再次，应及时对贫困人口数据库、扶贫金额等信息进行公示，并健全问责机制和定期抽检机制，以实现对扶贫工作的有效监督，促进脱贫人口退出机制的形成。

2.发挥政府主导作用，利用信息优势，借助专家智库资源，弥补扶贫企业在产业扶贫中产生的正外部效应，避免产业同质化

产业扶贫主体包括地方政府、农村经济合作组织及龙头企业。如何发挥各产业扶贫主体的地位作用，最大化扶贫效果，是精准帮扶的主要难题。

为解决产业扶贫中由于正外部性导致的“劣币驱逐良币”问题，政府应明确自身在产业扶贫中的主导型作用，通过资金、政策、技术等方式弥补扶贫企业在产业扶贫中产生的正外部效应。在资金方面，政府应该加大对贫困地区能消化吸收贫困人口的企业及创新型扶贫企业的财政扶持力度；在政策方面，政府应该出台各项有利于扶贫企业和扶贫产业发展的金融扶持、创业扶持、财政税务、工商服务、招商引资、人才引进等优惠政策；在技术方面，各级政府应充分配合，以精确瞄准扶贫企业和扶贫产业。湖北省政府应利用自身的资源优势，统筹全局，避免各地区产业同质化，明确大别山红色旅游产业、武陵山生态旅游产业、秦巴山交通产业、幕阜山特色农产品产业的差异化产业定位；地方政府应发挥自身对地方资源和贫困人口的信息优势，借助专家智库资源，确定各连片特困地区内部、各贫困县、贫困村的扶贫龙头企业和产业，并解决其可持续发展问题。

（二）产业扶贫与技术扶贫结合

将产业扶贫与技术扶贫相结合，应分别从扶贫主体和扶贫对象两方面展开，利用先进技术和教育构建湖北产业扶贫新模式。

1.利用先进科技实现扶贫可持续发展，并将“互联网+”技术融入产业扶贫全过程

一方面，产业扶贫应充分利用先进科技，以推动扶贫企业和产业的可持续发展。在科技扶贫方面，应大力推广特色种养技术，以激活贫困地区自我发展的潜力；积极应用病虫害防治和动物防疫技术，以增强贫困地区安全生产能力；普及农业机械化技术，提高贫困地区农牧业生产效率[11]。

另一方面，湖北省产业扶贫应以产品为核心，将“互联网+”融入产业扶贫的全过程。湖北省连片特困地区可以借鉴秦巴山片区在互联网技术应用方面的成功经验，借助互联网技术完善产业融资、生产、销售链条，解决地方扶贫企业和产业面临的融资难、销售难等问题。湖北省连片特困地区可以通过微博、微信等新媒体图文并茂地宣传当地特色产品；通过参加网上购销对接会、加入淘宝、京东等第三方销售平台、微商等方式拓展销售渠道；通过利用云计算、大数据技术为企业和农户提供网上交易数据分析指导，实现农产品按需种植、定制化生产，帮助农户解决市场信息不对称造成的“销售难”问题；借助互联网电子交易系统和物流系统，实现网购、缴费、电子结算和取送货等服务功能，打通农村电子商务“最后一公里”。

2.通过加强贫困地区教育扶贫，深入实施“雨露计划”，实现扶贫产业与扶贫对象的精准衔接

针对湖北扶贫对象，通过科教扶贫的方式，如探索通过加强教育、技能培训、打造就业服务平台等方式提升贫困人口就业能力的可行性，改“输血式”扶贫为“造血式”扶贫。

一是加强贫困地区教育扶贫。湖北省应利用省内优秀教育资源，改善贫困地区义务教育办学条件，全面实施贫困地区特设教师岗位计划，扩大贫困县教师职称中高级岗位比例，教师培训项目向贫困县重点倾斜，实现贫困县乡村教师（校长）轮训全覆盖，加强对贫困地区基本公共教育服务转移支付，实现教育服务均等化；针对贫困家庭子女，应提高学前教育覆盖率，制定各种高中教育优惠和免费教育政策，完善贫困大学生学费减免和贷款政策，落实贫困人口优先就业政策等。

二是深入实施“雨露计划”，加大贫困人口技能培训力度。在瞄准贫困人口、定位特色产业的基础上，湖北连片特困地区应加大对贫困人口的技能培训力度。政府应动员和组织各行政部门及社会力量，在湖北连片特困地区开展有针对性的特色扶贫产业技能培训，如农业实用技能、政策业务培训等，以提高贫困人口就业技能。此外，贫困地区还应积极开展创业培训，帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，最终促进贫困地区经济发展、帮助贫困人口脱贫。

（三）产业扶贫顺利实施的制度保障

为提升产业扶贫减贫效果，还需要完善相应的制度保障。一方面，应在明确湖北产业扶贫减贫目标的基础上，将目标分解为可以考核的年度目标。根据年度目标建立指标体系，对扶贫主体进行绩效考核，并根据考核结果对产业扶贫模式进行动态调整。另一方面，应加快贫困地区基础设施的建设，以助推扶贫产业发展。一是加强贫困地区学校基础设施建设，改善贫困人口基本公共教育服务水平，使得贫困人口具备改变自身状况的能力。二是加强贫困地区的信息化建设水平，通过加快宽带网络信号覆盖率、物流配送体系建设等措施，为贫困地区扶贫产业的网络化发展提供保障。

[1]刘汉成，程水源.湖北省连片特困地区扶贫开发战略研究[M].北京：中国经济出版社，2014.

[2]杨朝中.扶贫开发战略与政策[M].武汉：湖北人民出版社，2012.

[3]湖北省扶贫办.大别山区、武陵山区、秦巴山区、湖北幕阜山区集中连片特殊困难地区分县名单 [EB/OL].http://www.hbfp.gov.cn/pggj/pgjg/7202.htm.

[4]黄冈市人民政府扶贫开发办公室.红安县立足“五个精准”推进产业扶贫[EB/OL].http://www.hgfp.gov.cn/art/2016/5/12/art_3704_83572.html.

[5]合力攻坚奔富路——十堰扶贫开发工作五年回眸[EB/OL].http://www.10yan.com/html/News/zwyw/2011-12/16/074033730.html

[6]分红务工两不误——探访通城首家精准扶贫产业园[EB/OL].http://news.xnnews.com.cn/xyxw/news_tc/201604/t20160418_2362300.htm.

[7]朱金鹤，崔登峰.新形势下新疆国家级贫困县的贫困类型与扶贫对策[J].农业现代化研究，2011，（3）.

[8]陈潇阳.我国农村扶贫对象动态甄别机制的构建路径[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2014，（1）.

[9]李敏杰，袁青.土地流转中的农民意愿、地权逻辑与制度策略[J].湖北行政学院学报，2016，（3）.

[10]湖北省委省政府.关于全力推进精准扶贫精准脱贫的决定[EB/OL].http://www.cpad.gov.cn/art/2015/9/29/art_46_43164.html.

[11]李金祥.创新农业科技 驱动精准扶贫[J].农业经济问题，2016，（6）.

（责任编辑 张秋实）

李淑芳（1987-），女，湖北荆州人，管理学博士，中共湖北省委党校报刊部讲师，主要研究方向为公共财政与区域经济管理。

D630

A

1671-7155(2017)02-0071-05

2017-03-01

中共湖北省委党校2016年度校级课题“湖北产业扶贫模式选择与政策建议”研究成果。