新时期我国体育体制的理性化重塑——研究路径回顾与分析框架探索

刘 亮，吕万刚，付志华，慎承允，苏建蛟

新时期我国体育体制的理性化重塑
——研究路径回顾与分析框架探索

刘 亮1、2，吕万刚1，付志华1，慎承允2，苏建蛟2

从党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，到党的十八届五中全会将建设“健康中国”上升为国家战略，中国已进入全面深化改革的新时期，体育也置身于一个崭新的价值体系中被重新考量。2014年1月，《人民日报》连发5篇体育系列报道，直指体育改革核心问题；2017年1月，《新华社》开年时评，聚焦体育主管部门集行政、事业、社团、企业职能于一身的体制“牢笼”。2017年3月，国家体育总局局长苟仲文在全国政协十二届五次会议体育界别联组会议总结发言时表示，“体育出现的问题主要是体制问题”。新时期的体育改革已不再是业务层面的局部调整，而将面临着体制重塑的“自我革命”。

1 文献回顾：我国体育体制改革的主要研究路径

体育体制改革作为与经济社会体制改革相伴而生的问题，一直受到学界的关注。前期研究以体育行政主管部门于1986年、1993年、2000年和2002年发布的4次关于体育改革的重要文件为背景①，围绕“如何破除封闭的体制”、“如何与经济体制相适应”以及“如何建立具有中国特色的社会主义体育新体制”等问题，形成了清晰的研究脉络。由于体育体制改革是一项涉及多学科领域的系统工程，为能准确地找出前期成果间的逻辑关系，在此尝试将共性与历时性分析相结合，重点从横向的关联和学科互动中进行文献梳理。

1.1 经济学研究路径

与中国经济体制改革的实践相对应，理论界的研究也是源于对“体育如何适应市场经济”这一主题的关注。对该类问题的讨论始终聚焦于“市场机制”这一核心，从经济学的视角对体育体制中存在的深层次问题和矛盾进行解读与探索。从最初把体育看成是“上层建筑”，到承认体育具有“生产性”，再到提出体育“市场化”，学界的认识经历了一个深入分析和不断反思的发展过程。在这一过程中，学者们对体育的“上层建筑”与“经济基础”属性、社会效益与经济效益的关系、市场机制与计划机制的最佳结合点等问题进行了辨析［24，31］，从而在“体育具有生产性”这一点上达成共识，但同时也带来了“体育能否进入市场经济”以及“市场经济介入程度”的讨论［46］。

一类观点对引入“市场机制”持谨慎的保留态度。有研究认为，体育不是单纯的经济现象，不能单纯按经济规律办事，且市场经济也有其自身的弱点和缺陷，难以实现社会利益最大化［16］；在社会主义市场经济时代，体育的本质属性应当是事业性质，应当按照事业单位的方式去组织、运作和管理［7］；市场机制的引入削弱甚至剥夺了社会成员的基本体育权利，“体育市场化”的结果将弱化体育在中国特色社会主义建设中的作用［3］。另一类观点则对引入“市场机制”持积极乐观的态度。有研究指出，传统行政垄断的体育体制存在“产权模糊”问题，与市场的要求产生冲突［5］；“体育与其他公共事业的属性不同，更加接近于私人用品，通过市场机制配置资源才最有效率”［39］；将体育作为一种公共产品靠政府养起来在理论、政策和法律上都难以成立［20］。此类观点赞成体育要尽量市场化以促进体育产业的发展，认为现代体育体制的一个重要特点就是遵循市场机制的调控作用［19］，研究强调，根据“效益”这一检验标准可以也必须引入市场机制［26］。也有观点指出，当前在体育领域推行市场化改革已绝不再是当初的改革与保守之争，而是要综合考虑各方面利益的平衡和体育事业的发展乃至整个宏观社会经济的平稳［21］；要“探索在具体条件下市场机制作用的强度和范围”［45］，探索产业养事业的机制，从而实现“体育事业与体育产业的协同发展”［18］。

虽然存在着以上几种不同观点，但从将体育视为公益性的公共事业，认为“体育资源的配置不能由市场来调节”，到认同“体育事业的某些部分可以进入市场经济”，再到“按经济发展规律引导体育的生产者和消费者”“积极培育多元化体育市场体系”。可以说，市场机制的介入顺应了国家、社会改革发展的趋势，也符合体育运动发展的内在规律［4］，“由事业型向经营型转变是体育体制改革的关键环节和突破口”［6］这一判断已经获得越来越多的认同，推动中国体育体制从计划性向市场性和契约性转变，成为中国体育体制改革的美好愿景。

1.2 社会学研究路径

体育首先是一种社会现象，与各种社会现象之间必然存在着因果或相关关系。体育体制作为一种对社会结构的观念反映和行动表达，调节、规范着体育行动主体之间的互动关系和互动行为。因此，要对其做出说明和解释，须将其纳入社会大系统中进行考察。此类研究主要分为两类。

1. 借鉴社会学理论，从社会分化、社会分层、利益格局等角度探讨体育体制改革的方向和目标。有学者指出，体育体制改革是一种权力和利益的再分配，而权力和利益的归属，决定了体育及其管理体制的性质和形态［32］。而在计划经济体制下，体育利益主体单一［13］，其体育组织结构是一种依附行政权力构架的纵向组织结构，缺乏覆盖全社会的横向组织网络［11］。在这种体制下，单位作为国家与个人之间的联结点，充当了体育资源配置的基本单元［34］。随着总体性社会向分化性社会转型，一方面，单位体育功能弱化与外移，部分体育管理和服务“溢出”了现有的体制框架，国家与社会之间出现了体育治理的“真空”区域；另一方面，由于利益和权力的再分配，国家对于体育的支持程度与管理权限将不可避免地减弱，体育将不得不转向社会寻求支持［23］。有学者指出，现代化的突出表现是社会高度的分化［27］，而社会结构的分化必然带来利益多元化与组织化。体育不可能游离于社会结构之外，必须通过体制改革进行利益格局的调整以主动适应这种分化。这就意味着国家要向社会分权以“建立适合中国发展的扁平化组织模式”［36］和“有宏观控制的社会自我协调发展模式”［14］。要实现这一目标，当前理论界既有中国体育管理体制改革重心是“变革当前垂直分工型组织结构为水平分工型组织结构”［30］的判断，又有“先进行垂直分化、后试行水平分化的‘渐近式’变革”［29］的思路，以及通过“跨界整合纠正条块分割的体制性障碍”［37］的设想，也有对“权力分化后社会组织承接能力是体育改革难点”［3］的担忧。

2. 以“体育社会化改革”为切入点，将体育体制改革放到政府与社会关系变动的视野中加以考量。根据“在体育体制的各类关系中，政府与社会的关系具有奠基性作用”［48］这一判断，如何理顺政府与社会的关系，调动社会办体育的积极性，就成为研究关注的焦点。有学者指出，政府与社会之间不应是此消彼长的对立关系，而应是相互协调的合作关系［10］；也有学者认为，社会办体育符合社会化大生产和专业化分工需要，是我国体育事业未来的发展方向［16］。然而，尽管在20世纪80年代就提出了“体育社会化”的口号，但在体育实践层面“社会”千呼万唤难出来［25］，这不仅赋予了我国体育“强政府、弱社会”的特征，而且“成为目前中国体育所有问题的根源”［48］。基于以上判断，理论界在“实现‘强政府、强社会’的改革目标”上基本形成共识。而如何实现从当前的“弱社会”走向“强社会”，学者们大都认为“体育社团实体化和去行政化”将是体育体制改革的重头戏，这也是中国体育体制改革不可逆转的趋势。而作为体育社会化和体育自治的重要载体，体育社团的研究自然被学者们关注和重视。学者们围绕中华全国体育总会、中国奥林匹克委员会、运动项目管理中心、单项运动协会等社团组织，对存在的问题进行了深入的剖析，进而在“管办分离”这一未来体育管理体制改革的走向上基本达成了共识。

1.3 行政学研究路径

我国体育体制改革的历程是行政体制改革的一个缩影，而机构改革与政府职能转变是行政体制改革的核心主题。基于这样的改革逻辑和现实，体育界的研究也尝试与中国行政体制改革联系起来，且总体表现出体育的“行政管理”向“公共管理”转变的基本态势［30］。

20世纪80年代以前，我国一直采取单纯的行政手段发展体育事业，“政府承担着从宏观到微观几乎全部的体育事务”［9］，从而形成了组织严密的体育行政管理体系，竞技体育“举国体制”就是这一体系的集中表现。不同时代有不同的问题，随着经济社会形势的变化和体育实践的发展，这种单纯依靠行政管理的不足愈发凸显。伴随学者对“举国体制”的讨论，体育体制改革的呼声逐渐出现。政府包办过多的弊端成为研究关注的焦点，有学者指出，体育体制改革是一种权利的转移和再分配，关键在政府向社会让权、还权［21］；“运动项目管理中心”作为体育体制改革的直接产物，迈开了政事分离的政府职能转变第一步。研究中，理论界以破解政、事、社、企“四位一体”的困局为切入点，在运动项目管理中心改革上各抒己见。有学者指出，运动项目管理中心仍是一个管办不分的半官方、半市场化组织，其本质仍然是政府行为与职能的延伸［13］；也有学者进一步指出，它作为一种过渡性的设计，不但没有向社会化、市场化转型，反而行政化价值取向越来越明显，其结果是遭到市场经济规律的抵触和排斥［17］。

“管办不分、政企不分”作为体育系统架构的源头性问题，已成为学界的共识。为此，学者们提出了以分权为核心的改革思路，主要观点如下：1）分权不等于撒手不管。有学者强调，“转变政府体育职能”并不是要“削弱政府体育职能”［8］，而是构建“能够明晰其权责并高效地完成其权责的政府”［10］；政府职能转变并不简单地等同于政府退出［33］，对社会机构和个人办不了又办不好的事务由政府自己直接办并不是越位和错位，而是政府职能的到位和尽责［2］；政府要做好“元治理”的角色，主动引导其他主体参与［42］；更有学者提出，构建突出政府“强势作用”为特征的“政府直接干预为主”［16］的发展模式。2）通过分类改革重构政府职能。有学者提出，“将体育管理职能更多赋予协会和将国家体育管理职能进行拆分”［40］的改革构想；也有研究认为，运动项目管理中心应逐渐向单项运动协会过渡，最终实现协会制管理体制［47］；应将国家体育总局作为一个过渡性机构并最终撤销［7］；要根据大部制改革方向，将体育、教育、文化等部门相重叠的职能按照体育的功能实行归口管理［12］。3）应打造有效政府。有研究认为，在理念上要从权力无限政府转变为权力有限政府，由直接管理转向间接管理［22］；在角色定位上要注重“服务”而非“掌舵”［43］，注重政府部门的横向协作；在职能上要从资源配置向制定规则和维护秩序转变，职能方式要由行政手段向运用经济手段转变［16］；在方法上要创新管理手段，建立政府绩效评价体系，实行行政问责制度［38、41］。

部分学者循着“法学研究路径”形成了“法治是调整政府、社会、市场之间利益关系的关键”这一共识，以及从“史学研究路径”以追述与解释的方式对体育体制改革的本质与规律进行了揭示和阐述。总的来说，前期研究从不同侧面对体育体制改革问题进行了有益的探索，这些成果为后续研究或是给出了价值所在，或是提供了理论借鉴，或是形成了逻辑起点，成为本文的理论支撑和重要基础。但由于体育体制改革作为一个资源重新分配和利益调整的系统工程，它既要反映（也必须反映）体育的客观规律，又必然凝结和反映着一个时代的价值追求。这种性质决定了体育体制改革不仅是体育学、经济学、社会学和行政学等学科的共同课题，而且应置于完整的理论框架下进行系统性阐释，以及结合“新时期”这一现实背景进行分析和讨论。

2 探索新的研究路径：“三维联动”分析框架

2.1 新时期体育体制重塑的现实问题

体育体制重塑研究的对象是体育实践，而体育实践作为一种真实存在和主观见于客观的人类活动，是动态的、具体的和生动的。根据社会学家迪尔凯姆的观点，要保证通过逻辑推演所构建理论的自洽性和解释度，必须立足于体育的现实环境条件，对各种体育事实保持深刻的洞识，进而从实践中提炼出具有普便意义的理论来指导实践。为之，本文认为，以下4个现实问题是当前体育体制改革所不能回避的问题。

2.1.1 体育体制重塑的实质

“重塑”是一种存在类型向另一种更高存在类型的具有进步意义的变革，包括原有组成要素的重组和新的结构要素的导入。这种重塑既是一个从认识到实践、从理论到现实的互动过程，又是一个重塑体制优势、重塑事务边界、重塑权力结构和重塑发展动力的过程。精确地提炼出匹配实践的问题是重塑的关键，而当前中国体育最大的问题：1）体育公共服务供给不充分、不均等；2）社会发育不足，体育社会组织自组织的能力太弱。这两大问题又可以“化约”为一个问题，即政府在体育事务中的行政色彩过于浓重。多年来的体育改革由于并未真正触及这一核心问题，因此尚未达到预期的目标。如果说政府通过行政权力建立起来的“管理型体育体制”是特定经济社会环境下的必然选择，那么，新时期的体育体制重塑须回应十八届三中全会提出的“治理”概念，将形成“治理型体育体制”作为体育改革的历史使命和责任担当。由“管”到“治”的一字之差，既弥补了原有“管理”内涵的局限，又体现出打造改革升级版的实质性变化，这也是我国体育体制重塑的实质。

2.1.2 体育体制重塑的基本依据

作为一种政治目标，党的十八届三中全会勾画了政府与市场、社会关系的新愿景，强调“市场决定性”“政府不缺位”和“政社分开”；作为一个认识对象，学界对政府与市场、社会的关系并不缺乏抽象的学理性界说，并提出了一系列富有创见的观点和理论；但作为改革的行动对象，即在特定的体育语境与改革事境中，几者关系却缺乏系统的理论界说和事叙化认定。这种缺少共识的疑惑或者说研究者的集体焦虑，导致了我国体育体制深层次改革的依据不足，其结果是“体育部门改革行动上的原地踏步”［15］。

2.1.3 体育体制重塑的目标与核心

体育体制改革目标作为对体育实践的一种预期，是体育实践行为的起点与归宿，也是整个体育改革的定向机制。在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标下，重塑体育体制的目的就是“推进国家体育治理体系和体育治理能力现代化”，从而形成“有为政府、有效市场与有机社会”良性互动的共治格局。根据行政学原理，职能、结构、功能作为有机结合的3个要素，是体制架构的关键变量。其中，职能是逻辑起点并决定组织、结构和机制。显然，有为政府的打造、有效市场的建立、有机社会的培育，都离不开政府职能转变这一核心。因此，体育体制重塑的核心是体育行政职能转变，这包括部分职能的转出或弱化，以及部分职能的转入或强化两个向度。

2.1.4 体育体制重塑的动力机制

上述分析表明，重塑体育体制的核心是转变政府体育职能，其实质是体育行政部门的自我削权和主动让利。而实现这种“刀刃向内、以权力改革权力”的自我革命，必须依靠充足、可持续的动力机制来推动。根据“国家-社会”二元分析框架，改革的动力或是来自于体制内“由上至下”的推动力，或是来自于体制外“由下至上”的底动力。由于改革的最终执行者是在体制内，而根据我国“自上而下”的行政管理模式，政府的绩效评价作为一种能够整合两种力量的约束与纠错工具，无疑是推动体育体制重塑最为理想的动力机制。

2.2 “三维联动”分析框架的提出与解释

基于以上问题分析，本文通过结构性思维对我国体育体制重塑进行整体性把握，构建了一个集“理论依据-应然目标-动力机制”于一体的三维联动分析框架（图1）。框架将重塑各治理主体间的新型关系、政府职能转变与绩效评价视为体育体制改革的核心要素和关键变量，既关注政府职能的单体式考察，又重视各治理主体间的关系式剖析；既有对权责边界的理论性阐释，又有对职能设定的价值性判断，以及对绩效评价的实践性探索。

图1 我国体育体制重塑的“三维联动”分析框架图Figure 1. Rational Remodeling of Chinese Sports System“Three-Dimensional Linkage” Analytical Framework

2.2.1 框架要素一：新型关系重建

体制是通过各种关系构建起来的复杂综合体，重塑体制就是理顺各种关系，包括重塑政府与市场的边界、重建政府与社会的新型关系、重构政府内部的权责关系等。当前，虽然理论界通过抽象思辨所形成的改革导向已被广泛认同，且“打破体育主管部门集行政、事业、社团、企业职能于一身的体制‘牢笼’，破解职能交叉、结构重叠”这一制约体育事业可持续发展的体制难题也已是各方共识。但由于改革实践是一项涉及到深层次利益调整的系统工程，既要从理论层面对各主体关系进行理喻化的把握，又要在操作层面结合体育实践的客观规律，用实体的、具象的、经验的手段，找到改革的理论依据和现实基础。主要包括：1）体育行政部门、体育经营实体、体育社会组织作为行政管理、体育市场和体育社会化的主体，究竟具有什么不同的组织属性？2）作为体育政务、体育商务、体育社务的本体，究竟具有什么不同的体育事务边界？3）国家体育总局和地方体育行政部门作为不同层级的行政主体，以及体育与教育、文化等不同职能部门之间，究竟应有什么不同的权责区别？这些问题必须借鉴多学科知识，并结合体育特定的语境和权境，对几者关系和定位做出事叙化认定［28］，以增强改革实践的操作性。

2.2.2 框架要素二：政府职能转变

作为体育体制架构的关键节点，政府是最具权威的公共机构，在体制改革中起到发生、传动、生效的整体效应。在法治背景下，政府职能来源于法律授权。政府体育职能作为体育行政权力的外在表现，是政府一切体育实践活动的逻辑与现实起点。但从现实情况来看，政府在履行体育公共服务职能外，还担当着体育产业主要投资主体、体育社会组织主要建设主体的角色，接管了许多本应由社会组织和市场自主决定的事项，由于存在“越位”现象而倍受诟病。当前，无论是从“全能政府”向“有限政府”的改革趋势，还是不断发展变化的经济社会条件和时代背景，以及体育体制重塑的内在要求，都对政府履行体育职能的内容、形式、行为、程序等提出新的要求。因此，从最根本的意义来看，政府体育职能转变的合理性将直接决定未来改革的有效性、充分性和彻底性。而政府职能本是一个客观的描述性概念，意味着可以通过绩效考核来评价。但职能的设定则是规范的，负载着一定的“价值”取向，必须将其置于当前的时代背景中，进行整体性和关联式的动态考察，进而对政府体育职能的转出、弱化和导入、强化做出价值性判断。主要内容包括：1）政府体育职能在适应未来体育发展中所存在的问题与瓶颈是什么？2）如何根据新的价值取向和目标定位实现向市场放权、向社会让权、横向分权和纵向移权？这些问题须结合时代背景进行分析，以增强改革实践的目标指向性。

2.2.3 框架要素三：绩效评价转向

体制的改革需要动力来推动，这种动力既有体制外主体对理顺关系的强烈期待与利益诉求所形成的民意支撑，又有体制内主体的认识自觉与制度规范所形成的内在驱动力。在当前，政府虽然是推动体制改革的决定性力量，但已有的改革实践也表明，由于体制内官员要承担改革有可能出错的风险和责任，故体制内对改革的动力和紧迫感要远小于体制外。而且，从经济学“理性人”的角度看，部门利益永远是存在的，政府做出任何决策判断都会进行“成本-收益”分析，总会试图以最小阻力、最低代价来完成行政目标，世界各国概莫能外。即便将政府视为“公共人”，在特定的行政体制和社会背景下，政府也会有自己的行为偏好。因此，有效的体育体制改革须着眼于体制内激励机制问题的解决，并能有效整合体制内、外两种力量。而根据我国自上而下的行政管理模式，结合第三方的绩效评估加强对政府部门的考核、约束与问责，将形成一种改革定向与纠错机制。这既能为改革提供一种外部性、工具性力量，又可激发改革主体的自主性、功能性力量，从而推动政府职能转变和政策落实。因此，推动体育体制改革须将绩效评价与问责制有机结合起来，并从以下几个层面展开探索：1）实现绩效评价从当前政府部门的内部监控向结果问责转变；2）实现由政府主导的一元评估向社会参与的多元转变；3）由自控性内评向第三方介入的外评转变。这些问题的解决，既能形成杠杆效应，撬动体育体制深层次的利益格局，又能形成“正向激励+反向倒逼”机制，增强政府自我改革的自觉性。

3 新时期我国体育体制重塑的政策建议

3.1 遵循功能匹配原则，确定政府转移职能的功能属性

在正确处理政府、市场与社会关系的基础上推进体育行政职能转变，是当下体育体制改革的核心和关键，理论界在这一点上已达成共识。但从我国体育体制改革的实践来看，政府行政权力的转移并未真正实现政、事分离的职能转换［44］，比如，运动项目管理中心的设立，仍然由于管办不分而受到各界质疑。究其原因，在于对这种所转移权力的属性缺乏理论层面的准确把握。如果政府将行政权力进行原封不动地向市场和社会转移，转移后的行政权力性质并未改变，只是权力的实施主体发生了变化，实质依旧换汤不换药，那么势必形成“二政府”的角色。因此，政府向市场、社会转移的并不是行政权力本身，而是过去由行政权力承载的体育资源配置、资质规范、业务培训、沟通协调、赛事组织等公共管理职能［28］。这种转移后的公共管理职能不能再沿用政务的管理方式加以履行，而应根据功能匹配原则确定其功能属性，进而按照社务或商务的规律予以履行。

根据美国学者Steven Cohen的“功能匹配”理论，国家、市场和社会根据其功能特点有不同的公共任务分担，有些公共职能由私人部门履行最为高效，有些则由非营利组织或政府履行更为合理。就当前的体育体制而言，政府、企业、社会组织在体育实践运行中有不同的使命和目标，也有不同的责任。由于它们的价值、目标、约束等组织特性各异，对承担具体公共体育职能的要求也有所不同。从组织特性来看，社会组织最重要的特性是社会自主性和非营利性，某项体育行政职能如果转移给社会组织，社会组织必须通过自身特有的机制而非行政手段来履行该公共职能。而市场主体以利润最大化为组织目标，但也兼具有服务于社会的特性，某项体育行政职能如果转移给市场，那么，原有的行政权力也必须随之发生改变，取而代之的应是遵循企业内部运行规则和生产经营活动规律的体育事务管理功能。因此，遵循功能匹配原则，确定政府转移职能的权力属性，进而在寻找组织特性与公共体育职能之间最佳连接点的基础上确定职能履行主体，是实现政府体育职能转换、推动体育体制重塑的前提。

3.2 建立“三个清单”制度，迈开政府职能转变的关键一步

体育行政职能是政府根据法律所赋予的权力，对公共体育事务进行管理的过程中所承担的责任功能的总和，它不但反映了一定时期内体育行政管理的主要内容，且负载着特定时代的价值取向。作为一种法律授权，体育行政职能是政府介入体育事务的逻辑与现实起点，政府在体育工作中的政策、协调、监管等要素都是由职能派生而来。政府职能在一定时期内具有恒定性特点，但它也不是凝固不变的，其内容和重心都会随着时代的变化而动态发展。有学者提出，当社会处于大规模变革的转型阶段时，旧的体制关系必然发生松弛和解体，这时，国家政权的重要作用就在于创建新的体制因素，并确定政府的新职能以和新的体制因素衔接配套［11］。对体育体制重塑而言，其本质是政府体育职能的转变，这种转变包括部分政府体育职能的转出或弱化，以及部分政府体育职能的导入或强化两个向度。而到底哪些能够管、必须管，哪些不该管、不能管，必须通过“清单制度”的形式，明确政府的行为边界和责任，这将是实现政府职能转变的一个关键环节。

以权力清单、责任清单和负面清单为主要内容的清单制度，是一场行政权力的自我革命，也是政府依法行政的“先手棋”。2013年以来，国家体育总局已经取消或下放了多项行政审批，并公开了含9项行政审批事项在内的权力清单。但对体育体制改革而言，这只是迈出的第一步。一方面，由于我国体育行政层级较多，同一种体育行政权力，在不同地方可能存在着数量、范围、流程等方面的差别，且不同的体育事务统筹性质和协调范围决定了行政权力的纵向配置也有所不同。因此，必须要理清政府纵向和横向间的内部关系，加强权力清单的衔接。另一方面，权力与责任向来是相伴而生的，权力清单不能成为政府部门不作为的借口，要能得到真正落实必然需要责任清单的跟进。责任清单要按照权责统一的原则明确责任主体，督促政府“法定职责必须为”，即权力运行到哪里，监督就跟进到哪里。同时，政府还要保证转移与下放后的权力有人接、接得住、接得好，必须处理好与市场、社会的外部关系，积极培育社会组织，实行负面清单制度，充分发挥市场机制和社会自治的作用，从而提高公共体育资源的使用效率。

3.3 探索“协作性治理”，让离实践最近的主体有决策权

随着公共部门的协同行动、跨地区协作和跨边界实践，公共职能已不再是政府的唯一领域，由相关利益者共同参与的“协作性治理”正在成为一种新的公共管理发展趋向。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》引入了“治理”这一新的概念，从理论上、政策上确立了协作性治理的根基，标志着协作性治理将成为我国政府建设的方向，这也为当前我国体育体制改革提供了一种新的思路和政策选择。作为一种处理政府和市场、社会之间关系的新模式，协作性治理强调包括政府与非政府部门的利益相关者直接参与至围绕公共政策或公共项目的协商式集体决策过程，非政府部门不再仅仅是公共机构的“咨询对象”。在体育公共事务复杂化和利益主体多元化的今天，每一个公共体育问题的解决都涉及多个组织、多种主体，需要政府多个职能部门以及市场、社会组织的协同配合。如何在有效整合公共管理的机构、职能、流程与资源的基础上，通过协调形成共识并赋予离实践最近的主体以决策权，将是我国体育体制改革的方向。

当前体育实践中存在着诸多积重难返的问题，这些问题要得到彻底解决，必须通过协作性治理发挥不同参与者的优势，从过去的一方主导、封闭决策走向协作参与、多元决策。1）政府作为最重要的公共权力载体，是公共体育利益和体育秩序的维护者，但不意味着政府在公共体育事务居于中心地位，其决策的性质应该是规则的制定者、合作行为的推动者和激励者，担当的是一种有边界、有限制、有效能的元治理角色。2）对市场来说，市场机制的本质是微观经济主体的分散决策，独立的市场主体能够对资源配置做出直接决策，因而被认为是最有效率的一种资源配置机制。因此，根据十八届三中全会提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的论断和“法无禁止即可为”的现代私权原则，应还原企业作为体育市场主体在法规框架内自主性决策的本质属性。3）社会组织是联系政府与社会、个人之间的最佳载体，应按照最小公共成本理论将相应体育公共服务和解决的事项交由社会组织承担，充分发挥其聚合社会资源、协调各方关系等方面的独特作用。

3.4 建设“绩效型政府”，发挥评估和行政问责的杠杆效应

绩效评估作为一种推动管理的理性工具和约束机制，是公共行政的“指挥棒”，为政府职能转变发挥着导向和监督作用。从党的十八大报告明确提出“创新行政管理方式，推进政府绩效管理”，到党的十八届三中全会进一步强调“严格绩效管理，突出责任落实”，建设绩效型政府已是趋势。实现体育体制的理性化重塑，必须以建设绩效型政府为契机，根据体育工作的特点构建科学的绩效考核体系，并结合常态化、制度化的行政问责形成一个闭合的约束环，彻底改变过去评估缺位、问责乏力的尴尬局面，从而撬动体育体制深层次的利益格局，推动体育行政管理的自我革命。

以往我国的体育部门的工作重心更多聚焦于竞技体育，各级政府将追求奖牌尤其是金牌视为发展体育的目标。这种金牌至上的政绩观形成了政府大包大揽式的体育资源单向投入方式，制约了市场资源和社会资源投入体育的积极性。因此，改变政府“唯金牌导向”的决策偏好和大包大揽式的“全能形象”，必须建设以科学的绩效评估和有效的行政问责为基础的绩效型政府：1）以提高认识为先导，强化政府的法治思维和改革意识，自觉把体育体制改革引入政府绩效考核之中，并将改革内容细化为具体的操作内容；2）以制度建设为基础，制定综合的体育工作评价体系，从评价指标方面引导全国体育界树立正确的体育政绩观，并结合清晰、明确的评估指标，从操作上和技术上解决行政问责的测算难题；3）以方法创新为抓手，综合利用多元参与、第三方评价、信息化手段等多种方法，建立起内部执行力和外部公信力并重的考核机制，推动绩效型政府的建设进程；4）以舆论监督为压力，营造激励先进、鞭策后进的良好氛围，实现政府绩效的持续改进；5）以行政问责为保障，将责任分解到每一位政府工作人员身上，结合整合多元问责主体的力量，建立起立体化的问责体系，实现问责过程与问责对象的无缝对接。

4 结语

在全面深化改革的大背景下，体育领域的改革正如火如荼地进行：1）从全民健身上升为国家战略，到全民健身工作部际联席会议制度应运而生，全民健身在与全民健康深度融合中打开了一个全新的图景；2）首次允许业余选手参与的全运会改革，催生了体育赛事回归民众的热潮；3）引导体育产业发展的一系列文件形成了“组合拳”，基本勾勒出中国体育产业未来的发展轮廓；4）以足球改革作为引领的全国性单项体育协会实体化探索，激发了中国体育的潜在动能。显然，当前的改革在力度、深度和广度上都前所未有，中国体育已经进入了一个新旧交替、不可逆转的历史嬗变期，这必将赋予体育以前所未有的生机，改革成果也必将惠及到每个人。

［1］ 鲍明晓. 竞技体育在两种经济体制下运行特点分析［J］. 体育科学，1998，18（1）：6-10.

［2］ 鲍明晓. 关于竞技体育举国体制的几个理论问题［J］. 体育文化导刊，2008，（12）：1-2.

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Rational Remodeling of Chinese Sports System in the New Period—Reviewing the Research Approach and Exploring the Analysis Framework

LIU Liang1、2，LV Wangang1，FU Zhihua1，SHIN Seungyun2，SU Jian-jiao2

通过文献的回顾与梳理，从经济学、社会学、行政学等角度阐述了我国体育体制改革的研究路径；在对新时期我国体育体制重塑的实质、基本依据、目标与核心、动力机制进行剖析的基础上，构建了一个集“理论依据-应然目标-动力机制”于一体的三维联动分析框架，并从新型关系重建、政府职能转变、绩效评价转向等层面对分析框架的构成要素进行解读。根据分析框架提出了我国体育体制理性化重塑的政策建议：1）遵循“功能匹配”原则，确定政府转移职能的权力属性；2）建立“三个清单”制度，迈开政府职能转变的关键一步；3）探索“协作性治理”，让离实践最近的主体有决策权；4）建设“绩效型政府”，发挥评估和行政问责的杠杆效应。

体育体制；政府职能；绩效；评价

Through reviewing and combing the literature，this paper discusses the research approach of Chinese sports system reform in the perspectives of economics，sociology and administration science. Based on the analysis of the remodeling essence，fundamental basis，objective and core，dynamic mechanism in the new period Chinese sports system，we established a three-dimensional linkage analytical framework including “theoretical basis-responsible target-dynamic mechanism”. We also interpreted elements of analytical framework from reconstruction of new relationship，transformation of government functions，and transition of performance evaluation. The analyses suggested that：1） follow the principle of function matching，to confirm the right characteristic of the government transfer functions；2） establish a three-inventory system，to walk away from the transformation of government functions；3） explore the collaborative governance，to give decision-making power to those who is the most close to practice；4） build a performance government，to develop leverage effect of evaluation and administrative accountability.

sports system；government’s function；performance；appraisal

G80-05

A

1000-677X（2017）07-0003-07

10. 16469/j. css. 201707001

2017-05-08；

2017-06-13

国家社会科学基金重点资助项目（15ATY003）；国家社会科学资助项目基金（17BTY026）。

刘亮，男，博士，副教授，主要研究方向为体育人文社会学，E-mail：Liuliang@whsu.edu.cn；吕万刚，男，教授，博士研究生导师，主要研究方向为体育教育训练学、体育人文社会学，E-mail：Lwangang@whsu.edu.cn。

1.武汉体育学院，湖北 武汉 430079；2.龙仁大学，韩国京畿道龙仁1.Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China；2. Yong In University，Gyeonggi-do 449-714，Korea.

注：① 《国家体委关于体委体制改革的决定（草案）》（1986年4月）；《国家体委关于深化体育改革的意见》（1993年4月）；《国家体委关于深化体育改革的意见》（2000年12月）；《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》（2002年7月）。