海事行政违法涉罪案件移送的困境与出路*

王 慧

海事行政违法涉罪案件移送的困境与出路*

王 慧**

海上交通安全是“一带一路”战略的基本要求，然而我国海事刑事审判权一直游离于海事法院之外，海事执法①我国海上执法主体包括两大机构：中国海警局和中国海事局，本文主要研究中国海事行政执法中对于违法涉罪案件的处理。实务中有案不送、有案难送、以罚代刑积弊已久。解决问题的出路是：对于实体法问题，明确界定海事违法涉罪案件的追诉标准，通过提高海上责任事故类犯罪财产损失立案标准等举措来修改相关罪名的罪刑配置，完善海上犯罪的入罪标准；对于程序法问题，通过建立海事专门性的证据制度和程序规则，加强海事涉罪案件的司法监督，完善海事行政执法与刑事司法的衔接机制。

海事违法与犯罪行政犯 涉罪案件移送 刑事追诉标准

“一带一路”海洋战略的实施需要良好的海洋法治环境，同时也将促进海洋法治的进程。囿于我国海事执法主体的多头性及刑事司法主体的分散性，海事行政执法与刑事司法的衔接制度始终没有理顺，涉罪案件移送率微乎其微。理论上，行政执法过程中发现的涉罪案件称为“行政犯”，此类案件如果要进入刑事追诉程序必须经由行政执法机关向公安机关移送，这一环节涉及的海上执法机关与公安机关众多：海事局、海警局（海监、海警、海关、渔政）、海事公安、航运公安、边防海警等等，我国在制度上没有系统的、相互对应的移送部门，实践中时常陷入案件移送不出去的怪圈，行政机关与公安机关之间的对接错位，使司法权落空，进而导致刑法的预防作用得不到发挥。由于海上交通环境多变，海上交通的风险远远高于陆地，海上责任事故类案件的责任认定相对显得复杂得多，因而海事行政执法过程中发现涉罪案件与移送涉罪案件都是比较棘手的问题。

一、海事行政违法涉罪案件移送的实证考察

在地方保护与行业保护等政治经济利益驱动之下，行政权力与司法权力的博弈日益突出，以罚代刑虽不是最好的处理方式，但毕竟也属于国家公权力对经济活动的管控，加之行政违法涉罪案件在本质上又属于法定犯，社会危害后果缺少直观性与广泛性，因而这类问题一直没有得到国家的重视。直到2001年国务院颁布了《关于行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 （以下简称《规定》），才产生了行政违法涉罪案件向司法机关移送的硬性要求。《规定》第3条明文指出：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法……涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”为了保障行政违法涉罪案件的移送在实践中得到充分的落实，该《规定》又从反面进行了封堵，第16条第2款又要求：“行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”十六年之后的今天，国内违法涉罪案件的移送情况并不乐观，我国在食品安全、水上交通安全及环境安全等领域的行政违法涉罪案件鲜有移送的先例，除去执法者自身刑事法治观念缺位之外，监管层面也是问题频出。即便《刑法》以修正案的形式增加了诸如“食品监管渎职罪”“环境监管失职罪”“放纵走私罪”等，但都没有从本质上解决问题。2013年，作为海上执法主体的中国公安边防海警部队、中国海监总队、中国渔政和中国海关缉私局的所有职能转到了重组后的国家海洋局，以海警局名义开展海上维权和综合执法工作。从此，海事、海监、海警、渔政、海关“五龙闹海”的海上执法格局转变为海事局与海警局分工独立的海上执法体系。海事局负责海上交通安全与海上环境安全问题，有权对与船舶相关的海上交通事故及责任事故进行调查与处理。

图1

图2

据不完全统计，2010年至2014年5年间，我国海事行政机关管辖水域共发生船舶事故1731起，其中运输船舶事故1420.5起，死亡失踪1409人，沉船819艘，直接经济损失100.143亿；非运输船舶事故310.5起，死亡2588人，沉船313艘。（见图1和图2）经过比较分析，可以得出如下结论：1.船舶事故案发率整体在逐年下降，但非运输船舶交通事故的发生并未得到有效防控；2.水上交通事故中，沉船往往伴随着大量的人员死亡；3.非运输船舶交通事故导致人员死亡的几率远远高于运输船舶，危害后果严重；4.水上交通事故造成的直接经济损失数额巨大，远远高于陆地交通事故财产损害后果。

尽管近年来我国海事违法案件数量逐年下降，但是海上船舶事故每年仍会造成几百人的失踪和死亡。只是因为海上交通事故的社会监督不足、社会影响不大，这类事故一直没有得到学术界及司法界的关注。依据我国《刑法》第133条的规定，交通事故导致人员死亡通常作为追究肇事者刑事责任的事实依据，但是这一条用在水上交通领域却出现诸多的困难。与陆路的车辆事故不同，船舶碰撞翻沉或自沉事故的起因相对复杂，天灾与人祸很难鉴别，因果关系的疏理工作需要大量的航运技术支持，否则刑事诉讼所需要的逻辑进程和证据链条基本上无法设置与提炼。囿于上述原因，目前我国海事违法涉罪案件的刑事追诉率不到两位数字。通过对我国海事行政执法部门的实地调研，②本课题组自成立后已实地调研、走访20多个涉海机构，完成全国海事行政执法问卷调查和海事违法涉罪案件问卷调查。发现了我国海事违法案件与刑事追诉案件的一些特点。目前海事行政机关移送刑事司法追诉的案件主要包括以下几种：1.伪造证件类案件。这类案件发案数较高，移送司法机关追究刑事责任并受到刑事制裁的比率也很高，仅某市海事管理机构5年里就处理伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪类案件39起。③本文所有数据均来自课题组实地调研和调查问卷。由于其案情相对简单，证据也易于掌握，所以基本上都能做到及时移送，及时处理。2.破坏交通设施类案件。这类案件多以侵占、破坏航道或者航道设施为表现形式，如破坏灯塔、灯桩、灯浮及无线电指向标等各类航标，盗窃航道设施蓄电池等，给船舶航行带来极大的安全隐患。这类案件和伪造证件类案件一样，一旦破获，刑事追诉也比较容易。3.事故类案件。在海事执法中，事故类犯罪较为频发，但在涉罪案件移送上却屈指可数。以我国某省为例,当地海事管理机构5年间共处理水上交通事故313起,事故共计造成人员死亡156人,失踪49人,重伤7人，然而移送司法机关的只有4起，得到刑事判决的仅有2起，移送案件数量仅占涉罪案件数量的1.27%。侵财类、渎职类案件的移送更是鲜见。

实际上，我国水上交通事故发生频繁且数量较大，比较容易进入刑事司法环节并得到最终判决的案件通常是具有逃逸致人死亡情节以及死亡人数较多的案件。在海事系统有一种行业共识：船员职业风险大，如果按照陆上的入刑标准追究刑事责任，便是对船员的不公平，因而个别海事管理机构在执法中提高了入罪的门槛，比如案发于陆上的交通肇事罪以死亡1人或重伤3人作为入罪的标准，而海事机关却把死亡人数提高至3人。④提高入罪门槛的做法看似违背刑法的罪刑法定原则，但是海上运输的风险在客观上确实远远高于陆地，通过立法上或司法解释解决这一问题十分必要。此外，海事系统内部对海事违法犯罪的主观罪过形式、共同犯罪的认定标准、渎职犯罪的入罪标准也都有不同的认识。

行政权与司法权的博弈在海事系统表现得更为复杂。由于陆上公安机关不通晓航运知识，对海事机关的事故调查报告及提取的证据存在认识偏差，因此时常会出现海事移送案件公安机关不愿接受的情况，致使海事机关左右为难。对行政相对人来讲，行政处罚代替刑事处罚似乎是一种向善的力量左右了公权力；而对于社会来讲，以罚代刑封闭了国家司法环节的案件源头，则是国家管控的脱节与缺位。为了保障行政违法涉罪案件的司法移送，2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（以下简称《意见》）中再次强调：“行政执法机关和公安机关要严格依法履行职责，对涉嫌犯罪的案件，切实做到该移送的移送、该受理的受理、该立案的立案。”但实践中，海事违法涉嫌犯罪案件移送困难的问题仍然没有得到解决，以罚代刑始终是我国海事行政执法与刑事司法衔接不畅的突出表现。究其原因，既有航运管理特色与我国立法、司法制度衔接不畅的问题，也有执法人员法律认识的差异等问题。

二、刑事追诉标准的不确定性是案件司法移送的前置障碍

实践中，海事执法工作人员普遍反映最为激烈的一个问题便是移送的案件不被接受，公安机关多以证据不足、不符合立案条件为由拒绝接受案件，个别情况下即使公安机关接受案件并立案了，检察院又多以证据不足，不符合起诉条件为由将案件退回公安机关，进而撤销案件。这种情况几乎在所有只能移送地方公安的海事执法部门都存在。⑤交通公安，是指交通运输部所属海事公安、港口公安、长航公安、黑航公安等各级交通公安机关。海事管理机构中的交通公安指上海、天津和广州三个海事公安，可以直接受理涉嫌犯罪案件并立案侦查，其余海事管理机构对于违法涉罪案件的移送大多只能按照“就近原则”移送至地方公安。追本溯源，是因为行政、司法部门对于刑事追诉标准的界定认识不一。

1.涉罪案件移送标准、立案标准和起诉标准的混同

《规定》指出，涉嫌犯罪案件移送标准是“根据刑法……涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任”。只要有可能构成我国刑法规定的犯罪并需要追究刑事责任的就应当移送。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）第110条规定了我国刑事立案标准是“有犯罪事实需要追究刑事责任”。第66条进一步明确了公安机关移送审查起诉的标准为“犯罪事实清楚，证据确实充分”。而《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》《人民检察院刑事诉讼规则》对于移送审查起诉和起诉标准均界定为“犯罪事实清楚，证据确实充分”。可见，刑事诉讼活动对于移送标准、立案标准和起诉标准的界定是不同的，对犯罪事实认定和证据证明力的要求随着刑事诉讼活动的不断推进也越来越严格，而行政执法机关移送案件的标准是只要其认为涉嫌构成犯罪就可移送而不是必须构成犯罪才能移送。但是，实务中检察机关往往用是否符合起诉标准来要求公安机关，公安机关又用起诉标准来倒逼海事执法机关，即要求海事执法移送涉罪案件要做到“犯罪事实清楚，证据确实充分”，如此，不仅有违立法规定，案件移送困难也不言而喻。

另一方面，海事行政机关为了满足“犯罪事实清楚，证据确实充分”的高标准要求，就必须进行案件“侦查”。但众所周知，海事执法人员没有侦查权，也就没有办法对涉罪案件当事人采取刑事强制措施。因而在海事事故调查中，对于涉罪案件的处理，除了第一时间通报于公安机关，并积极调查取证外，能够做的实在有限。公安机关即使接手案件也往往因为海事专业知识的匮乏在责任认定上和证据收集保存方面凸显劣势，还得依赖于海事调查报告和结论。“有侦查能力的没有侦查权，有侦查权的却没侦查能力”的现实情况已然成为制约海事涉罪案件移送的藩篱。

2.现行立案标准难以适用于海事犯罪

刑事立案标准是公安机关判断刑事案件是否成立的初始标准，也是海事执法机构判断案件是否涉嫌犯罪进而移送案件的重要依据。最高人民检察院、公安部于2008年、2010年及2012年分别颁布了三个《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》（以下简称《立案标准规定》），⑥分别是2008年《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》、2010年《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》、2011年《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）的补充规定》以及2012年《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（三）》。为刑事立案划定了严格的标尺。然而，实践中该立案标准在海上的司法适用性存在诸多问题，导致海事执法部门对案件是否属于“应当移送的涉嫌犯罪案件”的判断上举棋不定，影响了涉罪案件的移送。

我国的刑事立法长期存在“关注陆地，忽略海洋”的状况，刑法理论研究也都多围绕陆上犯罪展开，直接导致现行刑事法律规范适用于水（海）域犯罪时，频现“水土不服”。比如我国《刑法》和《立案标准规定》中只有关于交通肇事罪的规定，对于具有高度专业性、复杂性的水上交通运输业，并没有专门的司法解释。而且，刑法中对于事故类犯罪一般从事故后果来考量，如交通肇事罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪等，考量因素无非是人员伤亡和财产损失；而在海事执法工作中，常常还要面临这样一种复杂的危害后果——人员失踪，这也是陆路交通事故中所不可能发生的。实践中，人员失踪已经成为了交通事故不可忽视的危害后果，并且呈现出愈演愈烈之势。以某省为例，自2007到2011年间，共计死亡118人，而失踪就200人。据不完全统计，2008年至2014年间仅因运输船舶交通事故就导致死亡失踪⑦海事系统对于死亡失踪人数是一起统计，故而全国的死亡失踪人数并没有分开计算。共计2096人（见图3）。依据现行刑事立案标准，交通肇事致人死亡是独立的法定犯罪结果，“死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任”即达到入罪标准，“人员失踪”却没有作为法定的犯罪后果被刑法确认。⑧参见赵微、王慧：《水上交通事故“人员失踪”的刑法定性研究》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期。致人失踪如何认定直接关涉能否入罪的问题，但由于目前没有定论直接影响了涉罪案件的移送。此外，在船舶碰撞溢油污染海洋涉嫌犯罪的情况下，溢油污染是作为交通肇事罪的危害后果还是污染环境罪的危害行为，相关刑事法律规范也没有规定。可见，海上刑事法律规范的缺位是诸多海上刑事案件难以追诉的根本原因。

3.事故等级、责任区分、财产数额的认定在海、陆事故类犯罪中存在差异

在事故类犯罪中，事故的等级、主体责任的划分对于犯罪认定具有重要作用，关涉罪与非罪、罪重罪轻的界定，然而我国《刑法》和《立案标准规定》中对于事故等级、责任区分财产损失的标准和国际、国内海事事故分级标准、责任区分均有所不同。不同的事故认定标准却又适用相同的入罪标准，在海事执法与刑事司法衔接过程中难免出现问题。

道路交通事故分为财产损失事故、伤人事故和死亡事故，2011年公安部《关于修订道路交通事故等级划分标准的通知》，将道路交通事故分为四类：（一）特大事故，是指一次造成死亡3人以上，或者重伤11人以上，或者死亡1人，同时重伤8人以上，或者死亡2人，同时重伤5人以上，或者财产损失6万元以上的事故。（二）重大事故，是指一次造成死亡1至2人，或者重伤3人以上10人以下，或者财产损失3万元以上不足6万元的事故。（三）一般事故，是指一次造成重伤1至2人，或者轻伤3人以上，或者财产损失不足3万元的事故。（四）轻微事故，是指一次造成轻伤1至2人，或者财产损失机动车事故不足1000元，非机动车事故不足200元的事故。2014《道路交通事故处理程序规定（征求意见稿）》第60条：“公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。”2014《道路交通事故处理程序规定（征求意见稿）》第60条根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错严重程度来确定当事人的责任。（一）因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任；（二）因两方或者两方以上当事人的过错发生道路交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（三）各方均无导致道路交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任。一方当事人故意造成道路交通事故的，他方无责任。从事故等级来看，只有造成特大事故或者重大事故的危害后果才能成立交通肇事罪；从责任认定来看，只有负事故全部责任、主要责任或同等责任的情况下才能成立交通肇事罪。而水上交通事故分为碰撞事故、搁浅事故、触礁事故、触碰事故、浪损事故、火灾、爆炸事故、风灾事故、自沉事故、操作性污染事故以及其他引起人员伤亡、直接经济损失或者水域环境污染的水上交通事故。由海运行业的高风险特点所致，海上搁浅事故、触礁事故、浪损事故等即使造成经济损失较大，只要没有涉及人命安全，一般不会纳入《刑法》的调整范围。按照人员伤亡、直接经济损失或者水域环境污染情况等要素，2014年《水上交通事故统计办法》第6条将水上交通事故分为以下等级：（一）特别重大事故，指造成30人以上死亡（含失踪）的，或者100人以上重伤的，或者船舶溢油1000吨以上致水域污染的，或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，指造成10人以上30人以下死亡（含失踪）的，或者50人以上100人以下重伤的，或者船舶溢油500吨以上1000吨以下致水域污染的，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，指造成3人以上10人以下死亡（含失踪）的，或者10人以上50人以下重伤的，或者船舶溢油100吨以上500吨以下致水域污染的，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，指造成1人以上3人以下死亡（含失踪）的，或者1人以上10人以下重伤的，或者船舶溢油1吨以上100吨以下致水域污染的，或者100万元以上1000万元以下直接经济损失的事故；（五）小事故，指未达到一般事故等级的事故。事故责任分为全部责任、主要责任、对等责任、次要责任。如果仅从事故后果来考量的话，水上交通事故除了小事故以外，都可被纳入刑法中。即使事故造成1人死亡或者3人重伤，在《水上交通事故统计办法》中只能算是一般事故；从责任认定来看，负事故全部责任、主要责任或对等责任就有可能涉嫌交通肇事罪。此外，不同吨位、主机功率不同的船舶，在事故等级认定上适用不同的事故等级标准，这也不同于肇事车辆均适用统一的事故等级划分标准。

在事故导致财产损失数额标准上，海事执法人员无一例外的认为应当进行海、陆区分，海上财产损失起刑点应当高于陆上财产损失起刑点，所以实践中海事执法人员很难依据现行法律规定进行涉罪案件的认定和移送。一般而言，在公路上驾驶机动车辆发生碰撞事故的财产损失少则几百上千元，多则几十万元，根据我国《刑法》及相关规定，机动车辆碰撞事故的肇事一方无力赔偿达到30万元损失的，就可成立交通肇事罪。而在海上交通运输领域，船舶作为主要交通运输工具不仅自身价值远高于车辆，运输装载货物的数量也远胜于机动车，一旦发生船舶碰撞事故，财产损失少则几十万元，多则几百万甚至几千万元。但这一财产标准适用于水上交通肇事情形时，恐怕没有能逃过刑事制裁的。如果按照交通肇事罪的财产数额入罪标准，船舶碰撞所致财产损失达到入罪标准毋庸置疑，这无疑扩大了犯罪圈的适用，既有违刑法的谦抑性原则，也会失去法律应有的公允。

综上，在没有特别法律规范的规定下，两种存在巨大差异的事物却被同样的规范标准来进行调整显然是不妥当的，立法的缺位和司法适用的不确定导致执法司法人员在入罪门槛上存在争议，无疑阻碍了涉罪案件移送工作。

三、移送规范的粗放性是案件移送的程序障碍

涉嫌犯罪案件移送程序的粗放化是海事行政执法与刑事司法衔接不畅的桎梏所在。相较于我国行政实体法长期秉持的扩张之势，行政程序法一直以来相对薄弱，从而阻滞了行政执法和刑事司法的顺利衔接，突出表现为犯罪证据缺乏合理对接、定罪标准难以保持统一以及证据移交缺乏有效规制等具体问题。⑨黄福涛：《论行政责任之实现》，载《犯罪与行政违法行为的界限及惩罚机制的协调》，北京大学出版社2008年版，第156页。关于定罪标准前文已有相关论述，这里我们着重就证据的对接、运用等问题进行详细阐述。

1.犯罪证据缺乏有效对接

《刑事诉讼法》第52条第2款明确指出：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这是立法层面对犯罪证据对接的表述，明确了行政机关的执法证据在刑事诉讼中使用的法律地位。即行政执法机关在执法过程中收集保存的案件材料，一旦因所涉案件涉嫌犯罪而移送，该案件材料就成为了刑事诉讼证据材料的来源。然而，行政违法证据并不一定就是犯罪证据，只有满足了刑事司法证据要求，才可以作为犯罪证据使用。基于此，海事管理机构在其行政执法过程中收集和保存的行政证据只要符合刑事诉讼证据标准，依法就可以作为刑事证据使用。

然而，由于行政执法和刑事司法分属不同的法律范畴，在证据的收集主体、证据的表现形式、调查的目的、程序要求等方面存在差异，因而证据标准也有所不同。行政机关在执法过程中，对于所涉案件是否达到犯罪标准，是否会进入刑事诉讼程序尚不知情，自然无法或者不应当会按照刑事诉讼的规定和标准来收集、保存证据，只能依照法律、法规规定的行政机关执法办案标准和规定来收集、保存证据。⑩陆建军、陈茹英：《行政执法证据与刑事司法证据衔接须解决三个问题》，载《人民检察》2014年第19期。因此，这类行政执法证据要转化为犯罪证据适用，实现行政执法与刑事司法证据的有效对接，证据标准的确定就是关键，犯罪证据对接的核心就是行政执法机关证据移送标准和公安司法机关证据采纳标准的对接。但是，无论是立法还是司法实践，都没有明确区分证据移送标准和证据采纳标准。于行政执法机关而言，在执法过程中只要发现案件涉嫌犯罪，有关该案的证据材料就应当一并移交公安司法机关，此时的证据标准就是一般证据标准，即“客观性、关联性和合法性”。而由于前述公安司法机关对于定罪标准认识的混同，行政证据能否进入刑事诉讼活动，公安司法机关的审查标准不仅要求具备证据的“客观性、关联性和合法性”，还要能够满足“证据确实、充分”的具体要求。同时，对于移送证据的审查主体为公安机关、检察院和法院，唯独没有行政执法机关，因而行政证据要取得刑事诉讼证据资格，必须经过公安司法机关的证据审查或者由公安机关重新依法收集证据。

实践中，海事行政违法案件的证据材料大都需要海事领域专业技术人员运用专门的方法、技术才能收集、固定，而这些证据很大程度上足以影响缺乏海事专业背景的刑事司法人员“对行政犯罪行为的认定、证据的专业性把握以及在侦破案件的‘黄金时间’作好证据的收集保全工作。”⑪陈宝富、陈邦达：《行政执法与刑事司法衔接中检察监督的必要性》，载《法学》2008年第9期。同时，由于海域环境的复杂多变性，案发现场的不稳定性所致，证据的收集保存相较于陆上更为困难，海事行政机关及时收集和固定证据对于案件正确处理就显得尤为重要。因此在将涉嫌犯罪的案件移送给公安机关之前，海事管理机构往往已将对案件定性具有重要决定意义的实物证据（如船舶）进行扣押，如果按照全盘否定、推倒重来的方式再去收集时，就有可能失去部分证据或者这部分证据已经不可能重新收集和扣押了。因此，僵化的按照“证据确实、充分”的标准去审查海事执法证据，就必然影响犯罪证据的有效对接。实践中，公安司法机关对于海事行政执法证据的审查标准，已然成为决定其能否立案并进一步推进刑事诉讼活动的关键。

2.关键性证据制作期限制约刑事诉讼推进

立案是启动刑事责任追究程序的第一步，案件材料作为立案的依据，是决定案件能否进入刑事诉讼程序的关键。海事犯罪案件立案的材料来源主要来自海事管理机构的执法证据材料，但由于海事调查专业技术的限制使得作为证明案件主要事实证据材料的《海上交通事故调查报告书》《水上交通事故责任认定书》，在证据制作期限上难以满足我国《刑事诉讼法》关于证据移交时限的规定，这不仅制约涉嫌犯罪案件能否及时立案，也影响着后续刑事诉讼活动的正常推进。

依据《规定》，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，经本机关正职负责人或者主持工作的负责人决定批准移送的，应当在24小时内向同级公安机关移送。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件材料包括涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单，有关检验报告或者鉴定结论以及其他有关涉嫌犯罪的材料。公安机关必须自接受移送案件之日起3日内对案件进行审查。我国刑诉法对于刑事立案期限并没有明确规定，2015年11月6日公安部印发的《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》中首次对刑事案件立案、受案期限作出规定：“刑事案件立案审查期限原则上不超过3日；涉嫌犯罪线索需要查证的，立案审查期限不超过7日；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可以延长至30日。法律、法规、规章等对受案立案审查期限另有规定的，从其规定。决定不予受案立案后又发现新的事实证据，或者发现原认定事实错误，需要追究行政、刑事责任的，应当及时受案立案处理。”一旦公安机关立案后，行政执法机关应当自接到立案通知书之日起3日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料全部移交公安机关。2012年《交通运输部关于海事管理机构向交通公安机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《交通部规定》）第9条指明海事管理机构移送涉嫌犯罪案件，应当根据国务院《规定》的时限移送。第10条明确了海事管理机构向交通公安机关移送涉嫌犯罪案件应当附有下列材料：（一）《涉嫌犯罪案件移送书》；（二）涉嫌犯罪案件情况的书面说明；（三）《涉案物品清单》；（四）海事调查报告、有关检验报告或者鉴定结论；（五）其他有关涉嫌犯罪的材料。需要注意的是，《交通部规定》第10条同时指明：海事调查报告等不能在移送时附上的，可先行附上草案并在形成报告后及时补送。该条规定实质上是赋予了海事管理机构逾期补充移送海事调查报告的权限，主要原因是基于海事调查报告的特殊性。

海事调查工作主要是在查明事故原因的基础上解决事故各方责任主次的问题，并通过《海上交通事故报告书》的形式确认这种责任分担。《海上交通事故报告书》对海事双方责任的认定是海事仲裁、海事民事审判、海事行政处罚、海事刑事审判的法律依据，实质性地影响了当事人双方的权利、义务；由于“证据规则”确定的行政机关行政公文证据效力优先原则，使海事管理机关出具的《海上交通事故认定书》在海事民事、海事刑事审判中具有相对于其他证据的优先力。它既可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，在海上交通肇事刑事案件中，《海上交通事故报告书》也是肇事者承担刑事责任的前提条件和重要证据。⑫丁国斌：《对海事调查责任认定具有行政可诉性的探讨》，载江苏政府法制网，http://www.jsfzb.gov.cn/art/2012/6/4/art_98_25557.html，2017年5月13日访问。无论从立法层面还是司法实践，海事调查都不同与一般意义上的刑事侦查，刑事诉讼中立案的期限和立案后证据材料的移送期限都是比较短的，而海事案件由于其自身的特点，案件材料在收集、保存和制作环节都比上述期限要长，尤其是《海上交通事故报告书》，既要通过海事调查查明事故原因，还要在调查结论的基础上判明事故各方的责任，一般而言制作周期短则几个月，长则一两年。海事涉嫌犯罪案件证据材料的移送自然难以满足刑事诉讼时限的要求。即使《海上交通事故报告书》可后期补送，但对刑事诉讼进程的按时推进也是有不利影响，单独设立海上犯罪刑事诉讼特别程序势在必行。

综上，公安机关要立案追究涉嫌海事犯罪行为人的刑事责任时，必须先等海事管理机构出具《海上交通事故调查报告书》查明事故原因、判明当事人责任；海事管理机构进行了事故责任认定，公安机关才能进一步开展工作。即使公安机关提前介入案件，也需要借助海事部门对案件的调查结论来决定是否立案，以及立案后是否移送案件至检察机关。然而，海事部门对案件的鉴定结论周期远远超过公安机关的立案期限和对犯罪嫌疑人变更强制措施的期限。海事部门的案件调查结论未出具之前，既没有证据证明案件符合刑事立案标准而可以向司法机关移送案件，侦查机关也难以继续维持原有刑事强制措施，从而导致涉嫌犯罪案件被动息诉放人的现象比比皆是。

四、刑事诉讼程序的“人为倒置”是制约案件移送的人为因素

我国刑事诉讼中，公诉案件需要经过立案、侦查、起诉、审判和执行五个阶段。立案是公安司法机关在管辖权限内判明是否有犯罪事实并需要追究刑事责任，并决定是否作为刑事案件交付侦查或审判的诉讼活动。立案是刑事诉讼活动开始的标志，立案之后就进入了侦查阶段，通过侦查查明犯罪事实，收集确实、充分的证据，查获犯罪嫌疑人，为以后检察机关的提起公诉打下基础。通过侦查，如果发现不应当对犯罪嫌疑人追究刑事责任，应该撤销案件，犯罪嫌疑人己经被逮捕的，应立即释放。但在实践中，由于公安机关将起诉标准来作为立案标准来要求海事行政执法部门，就等于将刑事侦查工作人为的强加于没有刑事侦查权的海事执法部门，这就导致在诉讼程序上出现了“人为倒置”，即先“侦查”，后立案。先由海事执法部门展开事故调查，收集保存证据，在查明及证实犯罪且犯罪嫌疑人没有逃跑时即满足起诉标准，然后才能移送公安机关立案，公安机关立案后依据海事执法部门移送的案件材料对犯罪嫌疑人采取强制措施，然后移送检察院，检察院如法炮制。

然而，这里存在两个问题：首先，因海事管理机构侦查权的缺失无权限制人身自由，对发现的涉嫌犯罪当事人无法控制，由于时间关系，犯罪嫌疑人很有可能逃逸；其次，即使公安机关侦查结束，在向地方检察机关移送起诉时会出现衔接困难。因为检察机关是按地域管辖，而公安机关很可能是指定的公安机关⑬海事管理机构向交通公安机关移送涉嫌犯罪案件，一般按照就近和同级移送的原则进行。海事管理机构内部设有海事公安机关的，向海事公安机关移送；长江、黑龙江海事管理机构分别向长航、黑航公安机关移送；其他水域的案件，向就近的交通公安机关移送。管辖不明确的，报请交通运输部海事局商部公安局指定管辖。实践中，由于海事交通公安局只有天津、上海和广州3个，部分海域违法涉罪案件发生后往往鞭长莫及，海事违法涉罪案件移送的主要对象是被指定的地方公安。在跨行政区域侦查，从而导致公安机关侦查结束而无法移送起诉，仍不能有效打击犯罪。一旦行政执法机关因为证据无法达到起诉标准或者导致犯罪嫌疑人逃跑，涉罪案件的移送就基本止步于此。此外，也没有哪部法律要求涉嫌犯罪案件的移送必须以“犯罪事实清楚，证据确实充分，立案后能移送起诉”为前提，这是对刑事诉讼活动阶段性目的和任务的曲解。

五、检察机关监督移送职能的虚置化使得行政机关怠于移送

检察院行使法律监督职能的目的是确保行政执法机关依法及时将涉嫌犯罪案件移送至公安机关以及确保公安机关依法对上述案件立案并展开侦查，防止和纠正有案不立、违法立案。长久以来，检察机关的法律监督权主要局限于三大诉讼领域，对于行政执法的监督较少涉及，对海事行政机关的监督手段更是软弱无力。由于海事案件的复杂性以及海事行政执法的相对封闭性，案件是否涉罪、应否“移送”，其判断权和决定权完全掌握在海事执法部门手中，公安、检察机关对海事行政执法部门调查的涉罪案件的信息来源十分匮乏，无从知晓是否存在本应移送而未移送的案件，从而缺乏有力监督。即便检察机关发现了海事执法过程中的违法犯罪行为，却也由于缺乏具体和完善的监督措施和规范而无力改变。此外，在海事行政执法机关内部，其监督权也呈虚置化。从调查结果来看，大部分海事行政管理部门关于海上案件移送的监督主体和移送主体均出自同一个部门或科室，“自我监督”形同虚设。即使是不同部门机构，也往往因为缺乏具体明确的操作规范导致监督无章可循，监督力度大打折扣。

六、海事违法涉罪案件移送的对策

海上行政执法与刑事司法的衔接问题一直是困扰我国法律实践的难题，其中最为关键的一个环节便是海事执法机关涉罪案件的移送。要从根本上解决移送难的问题，不仅要加快海上犯罪相关罪名的立法进程，还必须着眼于海事执法机关与公安机关在处理涉罪案件衔接的程序规范，建立和完善海事执法涉嫌犯罪案件的移送机制。

（一）完善刑事实体法关于海上犯罪的罪量标准

刑法的作用不在于其严厉性，而在于其对违法犯罪行为打击的及时性和必然性。作为涉罪案件移送的依据，刑事实体法对于犯罪的界定是行政司法人员认定案件性质的主要标准。但就目前而言，我国并无专门针对海上犯罪的刑事法律规范，非刑事法律规范中的刑事责任条款只具有指向性而无实质意义，导致执法司法人员在面临海上涉罪案件刑事追诉时，往往由于缺乏相关法律规范作为执法依据而使得刑事追诉陷入僵局。同时，对海上犯罪的罪量标准的界定也应该合理谨慎，充分考虑海上犯罪的特殊情形，包括人员伤亡和失踪情况，财产损失的特殊性质以及对于水域环境的破坏和生态损害等，在国家层面出台具有可操作性的刑事立案标准、定罪量刑标准以及科学的犯罪构成体系。只有这样，才能做到对海上违法与犯罪行为不枉不纵，为我国的水运事业与海洋发展保驾护航。虽然2016年8月2日最高人民法院《关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定》为我国涉海行政管理部门对我国管辖海域实行综合管理，依法维护我国海上秩序、海洋安全和海洋权益提供了明确的法律依据，但在海事执法过程中违法涉罪案件的移送方面，也只是点到为止。针对本文提出的问题，将从以下三个方面来进行立法完善。

1.确定“人员失踪”刑事危害后果的法律地位

长期以来，司法机关对船舶肇事导致人员失踪这种危害后果缺乏统一的法律判断，实践工作中对这一危害后果的处理方式尚无定论，或不予起诉，或宣告死亡，或推定死亡，又或直接定罪处罚等。⑭赵微、王慧：《水上交通事故“人员失踪”的刑法定性研究》，载《苏州大学学报（哲社版）》2013年第1期。此种情形的出现既有损法律的权威，也会导致刑法适用的不均衡，有违法律公正。此外，在水上船舶肇事中，失踪人数往往高于死亡人数，不打捞尸体或打捞不到尸体便意味着缺乏事故导致人员死亡的证据，于肇事逃逸者而言更为有利，这便从规避法律的角度给了肇事者逃逸的理由，不利于海难救助。因此，将“人员失踪”作为刑事法定危害后果，既有助于及时打击犯罪，也有利于海难救助，维护海上人命财产安全。如何确定“人员失踪”法定危害后果的地位，有以下几种途径：（1）出台司法解释，将1992年最高人民法院在给四川省高级人民法院《关于遇害者下落不明的水上交通肇事案件应如何适用法律的请示》的电话答复提升到司法解释的地位。该电话答复明确指出，“刑事判决认定死亡只能是实际发生的死亡结果，对水上交通肇事案件的遇害者下落不明的，不能推定其已经死亡，只能根据被告人的行为造成受害人下落不明的这一事实，以交通肇事定罪处罚，民事诉讼应另行提起，并经过宣告死亡程序后处理赔偿等民事权益纠纷。”这一方面否定将失踪推定为死亡的做法，另一方面又肯定了以交通肇事罪可以追究肇事者致人失踪的刑事责任。（2）修改刑法条文，完善交通肇事罪的罪状表述。即将致人“失踪”也作为和刑事危害后果来进行考量，在刑法分则条文中直接予以明确，肯定此种“不法状态”，以使交通肇事罪能够适用于水上。（3）单独设立适用于水上交通领域的罪名，如“水上交通肇事罪”或者“船舶碰撞事故罪”。考虑到水上交通领域犯罪在行为主体、主观罪过、危害后果以及因果关系方面均与陆路交通领域、航空领域以及铁路运输领域有所不同，单独设罪既能突破现有罪名难以适用的藩篱，对水上交通犯罪依法定罪量刑，也能完善我国刑事法律体系，有效预防和控制水上交通犯罪，为维护海洋安全与秩序保驾护航。三种途径由易到难，如何选择，既受制于立法进程，司法体制，也要考虑现实国情和航运业发展等多方面的因素。

2.提高海上犯罪财产损失的入罪门槛

在司法实践中，水上交通肇事案件如果按照陆路交通肇事罪的立案标准移送至司法机关，仅就财产损失30万元无力赔偿这一项入罪条件，就对从事高风险职业的船员很不公平。众所周知，陆路上的汽车价值与海船的价值相差巨大，船舶肇事造成的30万元财产损失和道路机动车肇事造成的30万财产损失不可同日而语，援用道路财产损失的标准对船舶驾驶人员进行定罪量刑必然出现法律适用的严重失衡。因此，合理提高海上犯罪的财产损失数额标准，提高财产损失入罪门槛，既符合刑法发展趋势，体现刑法谦抑性，也能够降低船员的业务过失风险，鼓励航海事业的良性发展。

3.降低污染环境罪在海上适用的入罪门槛

考察近年来环境污染事故和环境污染涉罪案件可以发现，目前我国的环境污染刑事诉讼案件所占比例较小，而案发率却很高，海洋环境污染问题更是日益凸显。虽然2013年《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）一定程度上弥补了环境污染犯罪配套法规的空白，但在海事行政违法涉罪案件的处理中仍然存在问题。以船舶碰撞溢油污染为例，船舶碰撞后导致溢油进而污染海洋是作为交通肇事罪的危害后果还是作为污染环境罪的危害行为，既有理论上的交叉，也引发实务操作上的一系列问题。海洋环境污染具有流动性、潜伏性、扩散性与交叉性等特征，同一危害后果可能为多个主体的不同行为共同所致的，这就导致执法司法人员在证据采集和分析上要需要花费很长时间，在对不同责任主体进行责任区分时，也极易产生纠纷与分歧，有时甚至难以论证和说明，因果关系的认定与推导也会陷入困境。⑮刘红、田园：《环境犯罪因果关系指判断》，载《法制与社会》2010年第29期。从目前来看，海洋环境损害的鉴定难、证据的收集与固定难、刑法因果关系的认定难以及事故责任的界分难等问题尚未很好地破解，无疑使得运用刑法规制海洋污染犯罪的门槛过高，不利于打击海洋污染犯罪行为。因此，科学合理地降低海洋环境污染的入罪标准，对于有效规制污染海洋的犯罪行为是极为有利的。也有学者认为，考虑到海洋环境污染和污染环境罪在犯罪构成上的差异，应增设“污染海洋罪”或“污染海洋环境罪”，⑯赵星、王芝静：《国外海洋环境污染犯罪刑事立法与司法存在的问题及应对》，载《江汉论坛》2016年5期；武良军、童伟华：《西方经验与中国借鉴:海洋环境污染的刑事立法规制》，载《学习与实践》2014年11期；宋珊、张越：《海洋环境污染损害的刑法调控》，载《人民检察》2014年20期；孙彦：《环境刑法学视角下的污染海洋犯罪浅析》，载《海洋开发与管理》2012年第1期等。从立法层面来看，单独设立“污染海洋罪”是完善我国刑法体系的必然趋势。然而，任何一个罪名的设立应当经过充分论证，罪名的运用应当具有较强的可操作性才能在刑法体系中占据一席之地，而解决上述难题是关键。

最后，在海事犯罪的立法模式选择上，建议采用独立散见的附属刑法立法模式，在海事行政法律法规中直接规定罪状和法定刑，既确立海事犯罪在我国刑事法律体系中的法律地位，规制海事犯罪在实体法层面有据可寻，在案件的实际司法处理中可操作性也更强。

（二）完善海事违法涉罪案件的移送程序

海事违法涉罪案件的移送机制，是指海事管理机构办理海事行政违法案件中发现涉嫌犯罪的案件向刑事司法机关移送案件的具体操作程序、案卷材料及证据的活动流程和衔接制度。《解释》进一步明确了人民法院作为沿海国法院对我国管辖海域的司法管辖权，内容涵盖了刑事、行政和民事三个诉讼领域，但就海事违法涉罪案件的如何处理，并没有给予全面具体的指导。

1.分清涉罪案件移送标准与刑事立案标准的不同

古往今来，但凡标准的出现，都是为了规范、制约人们的行为，尤其是给行为实施者划定一个框架，移送标准、立案标准和起诉标准也不例外。但移送标准约束的是行政机关，立案标准约束的公安机关（即侦查机关），起诉标准约束的是检察机关（即公诉机关），三者在刑事诉讼活动中的地位和作用是不同的。行政机关依法移送的涉嫌犯罪案件是我国刑事立案材料的重要来源之一；公安机关的立案才是刑事诉讼活动开始的标志，只有经过公安机关立案，才能进入刑事诉讼轨道；而检察机关的主要职能便是代表国家向法院指控犯罪。不同的阶段应当有着不同的证明标准，而随着刑事诉讼活动的不断推进，证明标准也应该越来越高，而不是从案件移送至作出判决都是一个标准。因此，在行政机关移送涉嫌犯罪案件时，移送标准应当低于刑事立案标准，而刑事立案标准又应当低于刑事起诉标准。

2.细化海事违法涉罪案件移送程序规定

行政执法是行政权的运用，刑事诉讼属于司法权运行的范畴。同一行为或者同一事件，从行政执法和刑事司法两个角度来认定也会有所不同。通过制定实施细则来进一步明确海事违法涉罪案件的移送程序规定，是海事行政执法与刑事司法有序衔接的程序保障。

首先，关于证据标准的界分。海事执法中证据的收集运用是为了证明行政违法行为的发生，而刑事证据是为了证明行为人实施了刑法上的危害行为并据此追究行为人刑事责任。由刑事制裁手段的严厉性所致，刑事证据要求具有更高的事实性、客观性。⑰徐燕平：《行政执法证据在刑事诉讼中的转换与运用》，载《法学》2010年第4期。明确区分证据移送标准和证据采纳标准，是建立海事专业性证据制度的第一步。证据移送标准，即只要具备了证据的“客观性、关联性和合法性”，证据就应当依法被移送至公安机关。而证据的采纳标准不仅要求证据满足“客观性、关联性和合法性”，还要能够达到“证据确实、充分”的具体要求。

其次，关于证据审查与证据转化。合理界定公安机关对于海事执法部门移送证据的审查标准。在明确区分证据移送标准和证据采纳标准的基础上，公安机关对海事违法证据应当采用一般证据标准为审查标准，只要满足证据的“客观性、关联性和合法性”，就应当取得刑事诉讼证据资格，并据此启动刑事诉讼程序。

再次，关于证据移送期限。2015年《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》明确规定了刑事案件立案、受案期限：原则上不超过3日；涉嫌犯罪线索需要查证的，不超过7日；重大疑难复杂案件，经批准可延长至30日。如果海事行政执法部门在法定期限内没有及时提交涉案证据材料，影响了公安机关及时立案，就有可能放纵犯罪。而海事执法部门从报案到最终证据的提交往往需要很长的时间，少则个把月，多则一年以上乃至更长，往往超过了案件移送期限，不仅不利于打击犯罪，更有甚者可能陷入“徇私舞弊不移交刑事案件罪”的窘境。因此，鉴于海事证据的特殊性，建议延长海事违法涉罪案件的刑事立案期限或者在刑事立案后给予海事行政执法部门补充证据的权利。条件具备的话，单独设立海上犯罪刑事诉讼特别程序对于海事违法涉罪案件的刑事追诉更为便捷。

又次，刑事侦查权的存在是为了打击犯罪，运用在于揭露并证实犯罪、查获犯罪嫌疑人以及查明案件真实情况，而侦查的主要内容就是运用证据来证实犯罪嫌疑人实施了刑法上的危害行为。由于海事违法涉罪案件的侦查对于海事技术专业性的掌握要求较高，公安机关在这类案件的处理上大多受制于船舶操作技术的缺乏、航运规则的难以把握以及海事调查能力和水平，只能依赖海事执法人员。如果由公安机关自行侦查，在技术层面就面临极大挑战，因而实践中此种情形较为少见。因此，赋予海事行政执法人员一定的刑事侦查权，既有利于及时对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施，防止其逃逸（尤其是外国犯罪嫌疑人），在海事违法涉罪案件证据的收集、保存、转化和使用中也能发挥其专业性，积极有效的推进刑事诉讼进程。

最后，海事刑事审判制度的建立是海事违法涉罪案件刑事追诉的重要保障。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中指明当前法院改革的主要任务之一就是“改革海事案件管辖制度。进一步理顺海事审判体制。科学确定海事法院管辖范围，建立更加符合海事案件审判规律的工作机制”。因此，赋予海事法院海事刑事案件的司法管辖权，建立海事民事案件、海事行政案件、海事刑事案件“三审合一”的司法管辖制度，⑱参见马方：《国家海洋战略背景下涉海刑事案件专门管辖的几点思考》，载《人民法院报》2016年1月27日。对完善海洋法制，加强海上执法，维护海上安全与秩序，推动实施海洋强国战略，具有重要意义。

（三）检察机关应加强对海事违法涉罪案件移送工作的监督

检察机关应当从以下三个方面来加强对海事违法涉罪案件移送工作的监督：第一，加强对海事执法主体涉罪案件移送工作的监督。检察机关发现海事行政执法人员不移送涉嫌犯罪案件，需要追究行政纪律责任的，应当将有关违法违纪事实的材料一并移送至检察机关，由检察机关依纪依法处理；情节严重、涉嫌犯罪的，应当依法追究其刑事责任。

第二，强化检察机关对公安机关涉海犯罪案件的立案监督。人民检察院可以制定具体的措施来保证其对公安机关的立案监督权。一旦发现地方公安机关工作人员有不依法受理海事行政机关移送的涉嫌犯罪案件或者依法不予立案的情形的，应当及时行使法律监督权，查证属实，需要追究其行政纪律责任的，应当依纪依法处理；情节严重、涉嫌犯罪的，依法追究其刑事责任。

第三，全面落实海事管理机构的立案监督建议权。公安机关应及时依法受理海事行政执法机关移送的涉罪案件并做出相应处理。如果其不受理或者未在法定期限内作出立案或者不予立案决定的，海事行政执法机关可以建议人民检察院启动立案监督工作。海事行政执法机关对公安机关作出的不予立案决定有异议的，可以向作出决定的公安机关提出复议，也可以建议人民检察院进行立案监督；对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的，可以建议人民检察院进行立案监督。海事行政执法机关对公安机关立案后作出撤销案件的决定有异议的，可以建议人民检察院进行立案监督。人民检察院对海事行政执法机关提出的立案监督建议，应当依法受理并进行审查。

（四）完善海事行政执法与刑事司法衔接工作配套机制

实践表明，制约海事违法涉罪案件“移送”和“受理”的重要因素之一是信息沟通不畅。因此，建立海事行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台就显得尤为重要。首先，要充分运用现代信息技术来实现海事行政执法机关、公安机关与人民检察院之间执法、司法信息的及时、有效互通：第一步，海事行政执法机关在规定时间内将查处的符合刑事追诉标准、违法涉罪案件的信息以及虽未达到刑事追诉标准、但又其他严重情节的案件信息等录入信息共享平台；第二步，公、检、法机关在规定时间内，将移送案件、办理移送案件的相关信息录入信息共享平台，积极推进网上移送、网上受理、网上监督，提高衔接工作效率。

其次，要建立海事行政执法与刑事司法衔接工作联席会议制度。海事行政执法部门、公安机关、检察机关各部门可以在规定的期限内召开各层次的联席会议，做到案件移送和受理的信息通报、协调配合，形成工作合力共同研究和解决海事行政执法与刑事司法中遇到的问题，提出加强“两法衔接”工作的对策。

最后，健全海事案件咨询制度。重大案件、复杂、疑难、性质难以认定的海事案件，海事行政执法机关可以就刑事立案追诉标准、证据的固定和保全等问题咨询公安机关和人民检察院，公安机关、人民检察院也可以就海事违法涉罪案件办理中的专业技术性问题咨询海事行政执法机关，共同推进海事违法涉罪案件移送司法工作。

*本文系2016年最高人民检察院检察理论研究课题“海洋行政执法与刑事司法衔接中的检察监督研究”（项目编号：GJ2016D42）的阶段性成果，也是2014年国家社科基金“海上交通事故刑法规制研究”（项目编号：14BFX038）的研究成果之一。

**作者简介：王慧，宁波大学法学院讲师，法学博士。