探索农村土地三权分置管理新模式

吴坚

摘要：三权分置，不仅是我国农村土地制度改革重大的理论突破，也是社会主义制度重大的理论创新，对促进现代农业发展具有重要意义。在当前推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的背景下，农村土地“三权分置”采取何种模式，值得进行深入的探究。

关键词：农村土地；三权分置；探索；思考

中图分类号：D922；F321 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-0-02

习近平总书记曾明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2016年10月30日，中办国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，标志着“三权分置”土地流转制度将正式在全国范围内开始实行。2013年，溆浦县是湖南省4个农村土地承包经营权确权登记试点县之一，2014年，溆浦县是怀化市唯一开展整乡推进试点县，在土地确权登记上积累了诸多经验，为开展“三权分置”土地流转制度奠定了良好的基础。但是在推进过程中，也遇到了一些现实难题：如土地规模流转难，使用效率低；土地流转行为不规范，“三权”主体之间制约弱；农民合作社服务能力低，吸纳社员能力有限；经营主体融资难，经营规模和农产品产业链难以扩大；乡镇农经部门职能弱化，农技专业人员缺口大等。为此，我们将通过对溆浦县乡镇进行深入调查研究，归纳成功经验和做法；分析存在问题；针对土地流转现状及问题，提出一些解决农村土地流转问题的对策建议，探索“三权分置”新模式，为上级党委政府决策提供参考依据。

一、溆浦县农村土地“三权分置”改革的主要做法

1.强化组织领导

县委、县政府高度重视，县委常委会和政府常委会多次专题研究推进农村土地“三权分置”改革工作。一是成立以县委书记为组长的领导小组，为推进工作提供组织保证；二是制订了规范性文件，为推进工作提供政策依据；三是实行目标管理，與各乡镇签订责任状，压实各级责任；四是定期进行督查调度，及时解决工作中遇到的问题和困难。

2.狠抓宣传培训

政府通过各种形式，开展广泛的政策宣传和培训，确保农民知晓政策，激发农民进行土地流转的意愿，调动农民积极性，推进改革工作顺利进行。

3.强化政策支持

为了使改革政策更好的落实，制订了许多奖励制度，如《溆浦县农村土地承包经营权流转财政奖补专项资金管理办法（试行）》，鼓励土地流转，鼓励多种形式的经营方式。

4.试点示范带动

选取示范点，2013年在星光、荷叶两个行政村开展农村土地经营权确权登记颁证试点，2014年在小江口乡整乡推进试点。以点带面，发现问题，总结经验，为全面推广提供指导性意见。

二、溆浦县农村土地“三权分置”改革存在的主要问题

通过对溆浦几个乡镇前期调研的结果来看，不同地区，情况不同，实施进度不同，因而存在不同问题。主要体现在一下几个方面：

1.农村土地规模流转难

土地流转尚处于初始阶段、无序状态，没有建立起有效的土地流转服务中介组织，信息不对称、流转不规范、流转范围窄、流转规模小等问题十分明显，特别是集中成片的规模性流转非常难。如观音阁镇的种粮大户毛修林，流转水田650亩，里面有“插花”田120余亩。究其原因，一是思想意识守旧。农民对土地的眷念根深蒂固，视土地为命根子，部分农户明知种田效益低，但惠农政策好，宁守着几分地耕作，也不愿意流转给他人。有的外出务工者因为担心打工受挫，为了给自己留条“后路”，宁愿抛荒或由别人代耕，也不愿意长期流转。 二是法律意识缺乏。农户不愿意签订合同流转土地，而是通过口头协议流转土地，一方面导致承包费难以兑现，纠纷问题难以解决。另一方面随着惠农补贴力度不断加大，部分农户提出收回水田或增加流转费。三是干部认识缺位。部分村干部甚至个别机关干部对农村土地流转工作的重要性认识不足，重视不够，认为土地流转是农户自己的事情，应由农户和业主自由协商，疏于管理，影响农村土地流转。

2.合作社为农服务能力低

大多数合作社内部管理制度不健全，运行机制不完善，靠领办人个人能力经营运作，没有建立起议事机制、监督机制，没有与社员建立紧密的利益联结机制，没有组织开展技术培训、市场信息、产品销售等方面的服务，合作社带动能力不强，没有真正把群众组织起来，形成利益共同体，农业生产组织化程度仍然不高。甚至个别合作社纯粹是为了争项目、争资金，摆个空架子，没有开展具体服务。

3.新型经营主体融资难

金融部门为了规避贷款风险，设置了严格的担保、抵押等政策，致使农业企业、合作社、家庭农场等主体贷款难。

4.农经部门职能逐步弱化

机构改革，县级农经部门被降格，乡镇农经站被撤并，绝大多数乡镇农经人员不再从事农经工作，基层从事农经工作的人员严重不足，致使农经工作管理难到位、服务难落实。如土地流转方面，由于缺乏指导，大部分土地流转采取的是口头协议，没有签订书面合同，没有在村委会和乡镇农业综合服务中心备案，即使签订书面合同，也是五花八门，条款不清，甚至明显违法。

三、溆浦县农村土地“三权分置”改革路径探究

为推动“三权分置”土地流转制度有效实施，保障土地所有者、承包者、经营者的权利，真正促进土地资源优化配置，推进农业的供给侧结构性改革。为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。可以从以下几个方面进行路径探索：

1.构建完善的政策体系和法律体系

完善的法律和制度是推进土地有序流转的保证，必须坚持农村土地集体所有是农村改革的一条底线，必须坚持保护农民土地承包权的基本原则，土地流转中不能伤害农民的利益。设立土地仲裁庭，推动农村产权的流转交易公开公正规范运行，强化对经营权流转的主体、过程、方式、市场等方面的制度规范与管理，保障不同主体权利，切实保障农民利益。

2.构建保障机制

一是设立专项扶持资金。加大对新型农业经营主体的扶持力度，对新型农业经营主体实施奖补，支持其建立标准化生产基地、完善配套基础设施、开展社会化服务、发展农产品加工、实施品牌创建等。特别是在农田水利等基础设施建设方面，直接给予项目支持，行业主管部门加强监督，由新型经营主体根据实行需要自行实施。二是强化农经队伍建设。请求上级政府研究，重点建立健全乡镇农经队伍，定编、定人、定岗，充实基层农经力量。三是加强金融服务。金融部门应创新服务，进一步扩大支持范围，为新型经营主体量身定制新的金融服务产品，如推行农产品“订单”贷款、农业保险“保单”贷款等等，提供资金支持，助推新型经营主体发展壮大。四是把供给侧改革运用到土地流转的路径、措施之中，推动农村土地“三权分置”改革。

3.建立农业综合服务体系

一是搭建流转平台。利用农业信息网，建立农村产权交易网上市场，建立土地流转服务中心。各乡镇以经管统计审计中心或便民服务大厅为依托，建立土地流转服务中心，实行挂牌办公，设岗服务。各村配备土地流转信息员，及时采集和上报土地流转供求信息，并且建立完善土地流转工作制度，规范流转程序。建立健全交易规则、信息联络员、合同鉴证员岗位职责及奖惩制度，保障市场交易依法、规范、有序进行。

二是培训土地流转工作人员。对土地流转工作人员进行详细讲解全国农村承包地确权登记颁证工作会议精神、农村土地流转的原则、操作流转程序、流转台帐管理等，解读统一规范的合同文本、委托协议、办证申请材料以及文本统一编号办法等。

三是健全“失地农民”培训机制。首先，加强政府指导和扶持。政府成立统筹失地农民培训工作的专门领导机构，制定具体政策、年度工作计划、分解任务目标，提出保障措施。其次，整合培训资源，开展合作办学。一是建立一批示范和带动能力强的培训基地；二是把失地农民再培训和向用人单位推荐结合起来；再次注重失地农民再就业培训与职业教育学历教学结合，关注农民工子女的教育与培训。

参考文献：

[1]吴晓佳.“三权分置”的核心要义是放活土地经营权[J].中国农民合作社，2017（1）：49-51.

[2]李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系[J].法律科学（西北政法大学学报），2015（06）.

[3]周策，张志强.关于农村土地“三权分离”问题的探讨[J].经营管理者，2014（33）：274.

[4]李长健，杨莲芳.三权分置、农地流转及其风险防范[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2016（4）.

[5]吴敏.关于土地“三權分置”制度的几个问题[N].重庆日报，2017-02-23（010）.

[6]陈艳，潘俊.基于“三权分置”下土地流转的比较分析——以湖南省信托与股份制为例[J].时代金融，2015（24）：50-51.

[7]孙宪忠.推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题[J].行政管理改革，2016（2）：21-25.