城市增长视角下土地利用总体规划的效果评价

陈哲

摘要：本文使用协调度模型，以南京市为例，通过计算城市用地增长总量、强度、效益和用地结构的协调程度，表现土地利用总体规划对于城市增长的影响。结果表明本轮土地利用总体规划对于土地利用的调控方式在延续了其一贯以来思路的基础上，将重点放在了对用地总规模和增量的指标限定、以及中心城区范围划定两个方面，对城市增长总量进行了有效的控制，同时增加了两项效率调控指标，对城市用地的强度也有明显的调控作用。然而，由于欠缺对城市内部土地利用方式的直接调控措施，影响了规划实施后城市增长各方面要素的协同调控绩效。因此，规划今后的修编侧重点应放在科学预测城市增长的规模、强化增长边界内的用地管控上，并且在编制和实施过程中注重与其他部门联动管理。

关键词：土地规划；城市增长调控；绩效评价

中图分类号：F301.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-0-03

一、引言

城市土地是国民经济二三产业发展的重要载体和资源资产[1]，是城市存在和发展的物质基础。随着经济持续高速增长，中国城市的人口与建设用地规模都在迅猛增长，自2000-2013年间，中国城市化率从36.22%增长至53.7%，城市建设用地面积以每年1991km2的速度递增，城市增长与土地资源短缺的矛盾日益突出。2015年12月的中央城市工作会议上，城市的发展模式的转变和管理方式的优化被重点提出，“精明增长”、“紧凑城市”理念被强调，因此，如何在遵循经济社会发展规律的同时对城市增长进行有效管控，引导城市土地合理布局、理性扩张，已成为当前研究的热点。本研究基于《土地利用总体规划（2006-2020）》，探讨本轮规划修编以来对于城市增长的调控作用有多大？能否将我国城市增长由增量增长模式向存量增长模式进行调整？基于这些问题，本文第二部分回顾国内外学者的主要研究成果，第三部分与第四部分利用协调度模型，通过计算城市用地增长总量、强度、效益和用地结构的协调程度，表现土地利用总体规划对于城市增长的影响，最后提出政策建议。

二、研究方法

1.指标设计和模型构建

土地利用总体规划对于城市增长的调控体现在对于城市用地增长的速度、数量、类型、模式和质量的控制上[2][3]。其影响具体表现在：有效控制增长总量，提高增长强度和效益，以及优化土地利用结构四个方面，本研究将其评价指标体系设计如表1。

（1）综合评价。通过线性加权和法计算分别对4个指标进行评价。

由于城市增长包含的4个评价指标之间是不能相互替代的，所以本文采用加权连乘法计算4个指标的综合水平。

（2）评价指标协调程度。通过分析城市用地增长总量、强度、效益和用地结构的协调程度来评价土地利用总体规划对城市增长的调控作用，计算评价指标的协调度指数[4]。

式中，CD值越大，即Cmin与Cmax越接近，则意味着在这个时间断面上4个评价指标的水平彼此越相近，协调程度就越高，反之CD值越小，意味着4个评价指标的水平参差不齐，协调程度越低，0< CD<1。

2.总量指标

从土地资源利用的角度来看，衡量城市增长总量变化主要涉及到城市土地利用变化的绝对数值，即城市建成区的规模总量和扩张速度的变化。此外，针对不同人口规模的城市，可以采用城市扩展系数（Urban Expansion Coefficient）作为衡量城市增长规模的变量指标，即为城市增长率与城市人口增长率的比值，衡量标准值一般采用城市扩展系数为1. 12的国际临界标准[5]。若该系数大于1.12，表示该城市的土地利用呈现粗放利用模式，用地增长速度超出了城市扩展的合理范围；若该系数小于1.12，则表示该城市的土地利用呈现集约节约利用模式，属于精明增长的范畴。

3.强度指标

在城市土地利用过程中，增长总量体现了城市土地利用水平方向的发展，而增长强度体现了土地利用垂直空间方向的开发利用程度[6]。城市增长强度的衡量标准为城市容积率（Urban Floor Area），是指城市房屋总建筑面积与城市建设用地的比值。城市容积率则体现的是城市区域内的土地开发强度。一般而言，城市容积率越大，表明城市增长强度越高；城市容积率越小，表明城市增长强度越低。

4.效益指标

效益评价是衡量城市增长是否高效的重要标准。土地利用规划的目标效益包括经济效益、社会效益和生态效益[7][8]，本研究选取了4项衡量指标，分别对土地利用规划实施后，城市土地利用数量的变化及其产生的经济、社会和生态产出做出判斷。其中，地均二三产业产值和地均财政收入2项指标表达城市用地增长的经济效益；地均二三产业就业人数表达城市用地增长的社会效益；人均绿地面积表达城市用地增长的生态效益。在各效益指标进行标准化的基础上，计算指标的综合熵值可以体现城市用地增长的效益。

5.结构指标

城市增长调控应该有利于城市紧凑度的提高，而城市紧凑度可以通过城市土地利用结构信息熵表示[3]。假定一个城市的建设用地面积总量为A，根据职能分为N种地类，每种地类面积为Ai（i=1，2，…，N），则可以得出各类土地面积的比例为：Pi=Ai/A=Ai/，显然，土地利用结构的信息熵为：

熵值的大小反映城市土地职能类型的多少和其面积分布的均匀程度。一般而言，熵值越高，土地构成种类越齐全，各类用地面积的差别越小。当A1=A2=…=AN=A/N时，最大熵为：Hm=logN。

基于信息熵公式，定义城市土地利用构成的均衡度（又可称集中度）：

测算出土地利用规划实施前后土地利用结构的均衡度，可以间接反映土地利用总体规划对城市增长的调控绩效，均衡度越高，表明城市增长越紧凑 [9]。

三、评价结果分析：以南京市为例

本研究选取土地利用与经济发展相互作用最为强烈的典型地区南京作为案例城市，选取自2005年到2014年规划实行的9年间城市增长总量、强度、效益与土地利用结构的相关数据，分析《南京市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）对南京城市增长的影响。

通过测算南京市城市用地增长总量、强度、效益和用地结构的综合得分，并计算四者之间的协调度，分析《规划》实施的9年间对城市增长的调控作用，结果表明：（1）《規划》通过总量、增量和效率指标，对于城市增长过程中用地规模的控制和用地强度的提高有着强有力的促进作用，并对城市土地利用结构的均衡发展也有一定的积极影响；（2）随着土地对社会经济发展的影响越来越大，《规划》对于南京城市增长的调控，间接的影响到社会经济生态效益的增加，且这种影响呈现明显递增趋势；（3）观察协调度得分可见，本轮《规划》对于土地利用的调控方式延续了土地利用总体规划一贯以来思路的基础上，将重点放在了对用地总规模和增量的指标限定、以及中心城区范围划定两个方面，对城市增长总量进行了有效的控制。同时增加了两项效率调控指标（人均城镇工矿用地和二三产业增加值耗地量），对城市用地的强度也有明显的调控作用。然而，本轮规划依旧欠缺对城市内部土地利用方式的直接调控措施，影响了《规划》实施后城市增长各方面要素的协同调控绩效。

四、结论和讨论

根据对实证城市的研究分析，对土地利用总体规划今后修编提出以下建议：

1.科学预测城市增长的规模，强化用地增长边界的管控作用

科学的预测土地需求，充分考虑城市增长可能带来的各种土地问题，包括交通、住房等与土地利用有关的问题，并根据当地的生态承载力加以考虑，安排一定时期内合理的城镇建设用地指标，以此为基础在规划图上划定具有控制意义的城市增长边界。强调规划对于城市中心城区的控制，将中心城区的管理变为城市增长边界的管理，严格控制建设用地总规模和空间范围，根据用途最佳、效率最高、效益最大的原则统筹安排各类建设用地，合理安排产业布局，不断优化用地结构，促进资源的配置与利用。

2.增强对城市用地增长强度和结构的管控措施，通过优化布局、盘活存量等手段统筹安排增长边界内部各类建设用地、解决发展用地

一方面，规划划定功能分区，实行差别化土地管理政策，提高存量土地的保有成本，适时提高城镇土地使用税标准，迫使低效用地单位主动退出土地，促进产业转型升级和创新发展能力的提升，转变土地利用方式；另一方面，规划中加强对土地立体开发模式的探索，拓展资源利用空间，实现从地表向地下延伸，鼓励地下空间合理利用。

3.促进土地利用总体规划与其他各部门相关规划相协调

推动传统规划模式向协商型规划转变 [10]，由政府牵头，实现“多规融合”，突破国土部门单一管理局面，推动城市用地相关各政府部门共同参与，形成多部门联动的土地利用管理体系。将“多规融合”的核心放在增长边界的划定上，强化边界管控和用途管制，优化边界内部的用地格局，将城镇建设控制在增长边界内。

参考文献：

[1]强真，杜舰，等.我国城市建设用地利用效益评价[J].中国人口·资源与环境，2007，17（1）： 92-95.

[2]Godschalk， David R，David J. Brower， Larry D， et al. Constitutional issues of growth management[M]. Chicago： IL The ASPO Press. 1977.

[3]Fulton， William， Mal Nguyen， et al. Growth management ballot measures in California[M]. Ventura， CA： Solimar Research Group， Inc. 2002

[4]王慧.区域经济发展综合效益及其协调程度研究——以陕西省“八五”时期为例[J].经济地理，1997，4（17）： 30-36. [Wang Hui. Study on the Comprehensive Benefit of Regional Economic Development and its Coordinated Degree [J]. Economic Geography， 1997， 4（17）： 30-36.]

[5]陈海燕，贾倍思.紧凑还是分散——对中国城市在加速城市化进程中发展方向的思考[J].城市规划，2006，30（5）：61-69. Chen Haiyan， Jia Beisi. Centralization or Decentralization： The Trend of Chinese City in The Rapid Urbanization [J]. City Planning Review， 2006，30（5）：61-69.

[6]刘冬华.面向土地低消耗的城市精明增长研究[D].同济大学，2007. [Liu Donghua. The Study of Urban Smart Growth Based on Economical Utilization of Land Resources： A Case of Shanghai [D]. Tongji University， 2007. ]

[7]Paul N. Balchin， Gregory H. Bull and Jeffrey L. Hieve. Urban Land Econics and Public Policy[M]. England： Macmillan Distrubition Ltd.， 1995： 165-210.

[8]Hok Lin Leung. Land Use Planning Made Plain[M]. Canada： Ronald P. Frye & Company， 1999：34-45.

[9]夏春云，严金明.土地利用规划实施评价的指标体系构建[J].中国土地科学，2006，20（2）：19-23. [Xia Chunyun， Yan Jinming. Indicator System of Implementation Evaluation for Land Use Planning [J]. China Land Sciences， 2006，20（2）：19-23. ]

[10]魏广君，董伟，孙晖.“多规整合”研究进展与评述[J].城市规划学刊，2012（1）：76-82. [Wei Guangjun， Dong Wei， Sun Hui. A Rview of Researches on Spatial Planning Coordination [J]. Urban Planning Forum， 2012（1）：76-82.

作者简介：陈 哲，讲师，博士，主要从事区域规划与城市管理研究。