中国地方政府债务成因分析

摘要：自1994年分税制改革以来，中国地方政府的收入呈下降趋势，却承担了大量的事权，地方政府纷纷成立融资平台公司向银行等金融机构借款，地方政府债务问题开始显现。沉重的债务偿还压力，给中国地方财政的正常运行和经济发展带来了不利影响。近年来地方政府债务问题已经对经济和社会的发展产生了一定影响，受到了人们的广泛关注。而从目前经济状况来看，中国地方政府债务的解决关键在于后续一系列问题的有效管理。

关键词：地方政府债务；成因；债务监督

中图分类号：D625；F327 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-000-02

一、中国地方政府债务的现状

（一）政府债务规模较大，分布不均

当前中国正处于经济高速发展的关键时期，需要大量的资金来促进经济的增长和社会的发展，为了满足经济增长对资金的巨大需求，地方官员不得不采用各种各样的方式大量举债，直接造成了地方政府债务的规模逐年增大。由于偿债压力过高，地方政府不得不通过借新债的方法来偿还旧债，长此以往，债务增长速度会越来越快，规模越来越大。有些地方的政府债务已经是超负荷运转，债务负担非常沉重，容易引发经济和社会问题。（吴聚稳，2009）

（二）地方政府债务监督管理混乱

当前政府债务的种类较多，发行方式也各不相同，难以统计，地方政府管理分散，但却是多个部门融资。各部门间缺少一个统一的监督管理体系，造成了举债主体模糊且分散，管理十分混亂。由于缺乏合理的规划管理和举债的盲目性，很大一部分资金被闲置，造成资源的浪费，债务资金的使用效率极其低下；债务资金的投向不科学，规定也不够统一，大部分是根据政府的偏好和官员的需要来投入的。

由于缺乏有效的资金管理系统，信息交流平台不够统一，各部门之间合作不够协调，最终导致信息传递不流畅，无法准确全面的了解债务资金的使用情况，更无法根据具体情况进行有效的监督、管理和控制。债务资金的使用缺乏有效的监督和约束机制，最终造成了债务资金使用效率低下，产生了大量的地方政府债务问题。

（三）借款渠道单一，政府偿债能力低下

从借款来源看，由于对银行的监管力度不够，政府借贷条件十分宽松，融资较为方便，造成地方政府债务主要依靠银行贷款，借款渠道十分单一，容易造成风险。 单一的银行融资形式造成了一系列的问题：一是融资的风险较大，目前借债渠道中，银行贷款占债务余额的90%以上，其他渠道很少，增加了还款风险。

尽管各级政府已经把更多资产注入融资平台，但能够还款的资产还是较少，根本无法满足对资金的需求。因此无法到期还款，出现了大量的债务，政府无法控制和管理融资平台的资金流向，风险也就大大增加。

二、中国地方政府债务的形成原因

（一）财政管理体制不合理

首先，财权与事权界定不明晰，中央政府与地方政府之间的财权与事权划分不明确，责任相互交叉，地方政府过多地承担了财政责任。财权，或称财政权限，指政府在取得和管理财政收入方面的权限，主要指课税权和税收征管权；而事权，指处理事务的权力或职权。

自1994年分税制改革后，中央与地方各级政府共同管理的社会事务范围相对来说比较广泛，界定却又相当模糊，过于简单和交叉重叠的事权划分，尚不明确的责任构成，都使得中央政府与地方各级政府之间出现了严重的职能错位现象。例如，国防和外交是中央政府具有的事权，提供公共服务是地方政府具有的事权，二者可以明确区分。而对于一些中央和地方各级政府都具有的事权，比如环境保护，扶贫工程等，它们相互重叠交叉，其事权归属难以判断，由此引发大量政府债务问题。

事权划分呈“金字塔”形，而财权划分呈“倒金字塔”形。地方没有履行事权所必须的税权，享有较少的收入，但却承担了更多的财政责任，财政管理体制不合理，不完善，导致了大量的地方政府债务 。另外，在经济格局不断变化的情况下，中国的转移支付制度并没有进行相应的改革，地方政府财权与事权不匹配而产生的财政缺口，无法通过转移支付制度来解决。

（二）地方政府债务监控机制不完善

长期以来，各级地方政府没有成立一个统一而有效的债务监管机构，政府债务的监督和管理权限分散于审计，财政，监察等各个部门，而它们之间往往缺乏密切的配合与协调。分散的管理不容易对地方政府债务的风险有一个准确而又严格的把握，无疑加大了地方政府债务管理的风险。因此，地方债务的监控不够透明和规范，基本上由地方政府的职能部门自主决策，但实际上，地方部门既没有制约的权力，也没有明确的管理责任。

政府债务在举债主体，举债程序，举债规模，预警机制，债务风险控制方面无法可依。多头融资，分散管理，资金监管制度不合理。债务资金的使用效率极其低下；债务资金的投向不科学，规定也不够统一和规范，政府债务循环机制尚待建立。在这种情况下，部分部门和单位法律意识不强，通过虚假证明等方式，套取银行资金或违规提供担保，形成了政府的债务。

（三）官员考核任免机制不合理

当前中国政绩考核仍然倚重GDP，固定生产投资等指标，尚未能建立一套合理，科学，完善的干部考核机制，官员的政绩考核体系不合理。在这种情况下，领导干部官职升迁就与一系列量化指标捆绑在一起。“唯经济增长”的政绩观使得很多领导干部将GDP的高速增长作为衡量工作与政绩的唯一标准，盲目追求GDP的高速增长。为追求任期内所谓的政绩，很多地方政府不顾实际情况，大搞“形象工程”，不惜突破预算限制大量发行债务，导致地方政府债务规模膨胀。

中国实行的官员任免体制，届期为五年，做多连任两届。但从当前看，很少有能够任满一届的政府官员。而在换届之后，又没有很好的交接制度，因此新一届的任职官员很少追究前任决策失误带来的问题，使得官员权责分离，责任主体缺失。这就使地方官员形成针对财政的短期机会主义思想，习惯将借债的成本转嫁给后来的继任者，使得自身的借款惩罚成本降低。借款惩罚成本和收益的不对称性，加剧了地方政府的短期借债行为。

三、如何有效解决地方政府债务问题

第一，首先要明确划分中央与地方的支出责任。根据公共产品的受益范围，中央政府与地方政府应当提供各自的公共产品；如果不能按照受益范围进行划分的支出责任，则按照行政管理原则进行划分。只有明确中央与地方的支出责任，才能合理划分政府之間的事权，健全财政管理体制，保障政府债务不再发生。其次，要明确划分中央与地方的税收权限。例如流动性强的税种，不能放在地方政府；而一些流动性较弱的税种如财产税，应该放在地方政府。

第二，要完善转移支付制度，优化转移支付结构。首先应该增加一般性转移支付的规模与比例使其成为转移支付的主要形式，充分发挥地方政府贴近基层，就近管理的优势，扩大地方政府对转移支付资金的支配空间，使地方政府拥有充足的财力完成其事权。同时大幅度减少专项转移支付项目，结合经济发展的需要和转变管理体制的要求，大幅度清理现行的转移支付项目，对于一次性项目及到期项目，予以取消。

第三，加强地区财源建设。在地方政府债务的解决方法中，一个最根本的做法就是发展地方经济，加强地区财源建设，雄厚的财源和丰富的税源是地方政府解决债务问题的物质基础。因此加强地方财源建设，培养稳定税源，增加收入渠道就显得尤为重要。产业的选择是地方财源建设的关键。产业结构是否合理，直接关系到地方财源结构是否合理和地方财源的丰裕程度。要加速推进农业产业化，巩固基础财源，大力发展第三产业，优化产业结构。其次，地方政府应当明确主体税种，积极开拓新税源，税收收入作为地方政府财政收入的重要来源理应受到重视。

第四，完善地方政府的债务监控体制。要成立统一的监管机构，明确财政部门在债务管理中的主体地位，充分调动审查、预警等功能，明确划分权利与责任，全面参与债务管理的过程。其次，健全债务偿债机制，明确责任主体及应承担的管理和偿债责任，确立偿还期限，严格控制债务规模。最后，加强地方政府举债的法律化和制度化，制定相应法律法规，防范和约束各级政府胡乱举债，审计部门也要加大对政府债务的监督审查力度，建立健全债务监管体系，有效解决债务问题。作为直接承担者的财政部门，应当起领导带头作用，负责债务规模的调控，债务资金的使用，债务结构的优化等职责，并且严格执行政策法规，将责任落到实处。（曹朴，2014）

第五，健全完善官员考核机制。首先，从考核的合理性出发，从个人和部门的角度进行绩效评价，将个人考核与部门考核相结合，内部考核与外部评价相结合，全面了解官员的工作业绩，建立一个内部考核和外部考核相辅相成的考核机制。其次，采用更合理的官员业绩考核指标，建立以公共服务为导向的业绩评价体系，同时改革官员的选拔制度，施行新的官员任用制度，比如可以将减债作为官员考核指标，使之成为任期内的一项“政绩”工程。官员任期结束后，将债务管理的成效作为选拔的依据。

从本文的分析可以知道，政府债务的形成有多方面的原因，有必要从源头入手，多管齐下，努力发展地方经济，使地方政府真正“富”起来；同时从体制，制度等方面有效规范地方政府债务，建立严格的债务管理机制，从而解决地方政府债务问题。

参考文献：

[1]吴聚稳.论析地方政府债务成因与建议[J].理论界，2009（9）：68-69.

[2]曹朴.我国地方政府债务风险防控分析[J].经济问题，2014（5）：38-41.

作者简介：武亚琳（1994-），女，汉族，河南濮阳人，财政学硕士，单位：河南大学商学院财政学专业，主要从事财政理论与政策研究。