教育系统实施内控指引的现实意义与应用解析*

○黑龙江省教育厅 齐天华 ○哈尔滨金融学院 郭兆颖

○哈尔滨商业大学 王英哲

教育系统实施内控指引的现实意义与应用解析*

○黑龙江省教育厅 齐天华 ○哈尔滨金融学院 郭兆颖

○哈尔滨商业大学 王英哲

为规范教育系统内部控制，提高风险防控能力，黑龙江省财政厅近年印发教育系统内部控制应用指引相关文件。针对现阶段教育系统存在一系列问题，分析了教育系统实施内控指引具有的现实意义，并对内控指引进行了应用解析。

教育系统 内控指引 内部控制 内部审计

一、基本概念的界定

1.内部控制与内部审计

内部控制是企业管理的重要内容。内部控制是由企业董事会、监事会、管理层和全体员工共同实施的、旨在保证企业战略目标实现的、管理企业制定的战略和经营活动中存在的风险的过程。

内部审计是内部控制的重要内容。内部审计工作是对其所在部门及其所属单位的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行的一种内部监督。

2.教育系统内控指引

“指引”意为指示，引导。“教育系统内控指引”是指为规范教育系统内部控制，提高内部管理水平和风险防控能力，杜绝违法违纪行为，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》、《行政事业单位内部控制规范(试行)》和省财政厅、省监察厅、省审计厅《关于贯彻落实行政事业单位内部控制规范(试行)的通知》等规定，结合教育单位实际情况而制定的相关试行办法。

二、教育系统内部控制的现状

1.教育支出情况

内控指引的实施需要教育系统各单位的制约、监督和配合。由于教育系统各单位经费支出数额大、名目繁杂，为确保教育资金合法、合理、安全使用，实现教育资金使用效益的最大化，对教育经费支出情况进行控制和审查尤为必要。地方财政教育支出反映了政府对教育的支持力度，为教育系统内控指引的实施奠定了经济基础。

根据表2数据统计显示，我国教育事业投入资金呈逐年增长趋势，且增长较快；根据表3的数据统计显示，教育支出占国家各项财政支出的比例也在逐年提高。但通过对比表1、2、3各省情况分析可知，黑龙江省较之北京市和上海市，财政教育支出相对较低，所占财政支出比例也相对较小。

表1 地方财政一般预算支出 单位：亿元

表2 地方财政教育支出 单位：亿元

表3 教育支出占财政一般预算支出比例 单位：%

2.内部审计机构的设置

目前我国教育系统内审机构的设置分为三种情况，见表4。根据表4对比分析可知，为达到教育系统内部控制的目标，需要建立健全教育单位内部审计制度，独立设置内部审计机构，并配备一定数量的专职审计人员，这是实施教育系统内控指引的必要前提。

表4 我国教育系统内审机构设置情况

三、教育系统内部控制存在的问题

1.内部控制制度不健全

内控指引出台之前，由于没有针对教育系统内部控制制度的基本规范及配套指引，各单位极少设置独立的内部审计机构，内部控制制度参差不齐，导致会计信息失真，难以开展独立的经济监督活动。

2.没有相应的内审制度

首先，教育系统各单位的外部监督部门多偏重于对财政资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部控制及其执行情况加以实质性检查。其次，有些单位财务岗位有限，难以实现不相容岗位分离和重要岗位的定期轮岗，加上没有独立的内审机构，也就没有建立相应的内审制度，使内部监督职能无法得到真正的发挥。

3.学校预算执行与经费支出存在随意性

按照《预算法》规定，学校必须按照预算执行每年的经费支出。但审核单位没有对具体日常经费支出进行预算指标监控，造成预算对支出的控制和约束薄弱。

4.监督存在盲区

原始凭证是记录各单位经济业务的载体，对其审核和监督是对会计信息实行源头控制的重要环节。但内部审计人员由于职能限制，只能审核原始凭证本身的合法性、有效性，而对单位的教育教学活动是否合法、活动支出的实际内容是否真实却无法识别，从而难以真正履行监督职责，影响了审核工作的质量。

5.内审人员专业知识缺乏

随着教育经费开支的数额日益增加、支出明细日趋复杂，对教育经费开展内部审计难度也越来越大，这就要求教育系统内审人员具备多学科知识。然而，现阶段教育系统各单位缺少独立设置的内审机构，导致内审人员知识结构较为单一、专业素质较低。

6.信息共享性差

目前教育系统各单位使用的会计核算软件还停留在基本的会计核算上，缺少财务统计、分析功能和远程报账查询等模块，无法提供一种快捷、简便的方式使会计信息实现共享，无法及时、动态地了解本部门的财务状况，不能满足当前繁杂的教育开支业务对内部控制提出的更高要求。

由于现阶段我国教育系统内部控制存在着一系列的问题，实施教育系统内控指引是非常必要的，实施教育系统内控指引具有着很强的现实意义。内控指引实施关系如图1所示。

图1 内控指引实施关系图

四、实施教育系统内控指引的现实意义

1.有利于权力的制衡监督

实施教育系统内控指引，要求加强监督力度，建立并完善内控制度，据此来限制教育系统权力的滥用，建立健全制约和监督体系来规范教育系统权力的运行。

2.有利于提高管理水平

教育系统提供公共服务，大多属于事业单位。实施教育系统内控指引，是将内部控制的基本原理与教育系统的实际相结合，针对内部控制活动的薄弱环节进行机制建设强化，利用制衡机制来完善内部控制制度，这也使得内控指引成为指导教育系统进行内部管理的重要规范性文件。

3.有利于实现财政规范、科学、精细和信息化管理

根据表3数据统计可知，各地方政府财政教育投入所占比重较大。因此实施内控指引是为了确保教育系统财务报告和其他信息的可靠性和及时性，实现财政管理的科学化、规范化和信息化，提高财政管理水平。

4.有利于排除和防范重大经济活动的风险隐患

教育系统实施内控指引，使得教育系统各单位更重视风险导向的内部控制，并且运行内控机制实现排除发生重大经济活动风险隐患的管理目标，从而有利于消除风险隐患。

五、教育系统内部控制指引应用解析

1.重视内部控制环境建设

(1)建立健全内控运行机制

教育系统各单位应当及时建立健全内控运行管理机制，使其更适应本单位实际情况。要明确本单位组织结构，建立监察审计科、计划财务基建科、教育结算中心等机构，明确各单位职责。

(2)健全内部控制制度

要完善内控制度，需要做到不相容岗位分离，建立健全关键岗位轮岗制度、支出授权审批制度、信息内部公开制度、预算执行制度、会计系统控制制度、财产管理制度等。并遵照以下原则：①相互制衡原则。即不同岗位之间相互制约，形成纵向相互牵制、横向相互监督从而权责分明的内控制度。②责权统一的原则。即重视责任控制，明确各部门及人员的权利和职责，严格奖惩，真正将内部控制制度融入到单位管理的各个环节中。③不例外原则。即为实现全面性和公平性，要求全体员工共同参与到内部控制管理之中。

2.加强内控人才队伍建设

教育系统的内部控制是一个复杂的体系，需要以内控人员的专业胜任能力为基础，这就要求其管理人员能够识别经济活动中的所有风险，特别是预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理和会计核算中的风险。因此要加大内部控制人员的培训力度，不断提升内部控制人员的内控理论水平和执行力。同时各单位要加强内部控制绩效管理，认真落实考核奖惩制度，提高内控管理水平。

3.加强部门预算管理

教育系统各单位要真正认识到部门预算的重要性，严格执行预算，规范支出行为，杜绝支出的随意性，从而提高预算的执行质量。这需要相关财政部门对各部门预算编制、下达、资金拨付和使用实行全程监管，切实强化预算管理，提高财政资金的使用效益。

4.提高监管力度

应健全单位的会计核算体系，实行投资的总分类核算、明细分类核算。定期与原始凭证和管理部门的实物账核对，通过清查盘点实物，有效把握单位所提供票据的真实性和合理性，充分发挥内部控制作用。

5.通过独立第三方进行内部控制的完善

评价内控制度设计是否有效、有无缺陷的设计和运行，并且保证评价独立性，可聘请会计师事务所对内部控制进行审计，以完善教育单位内部控制制度的设计以及评价内部控制制度执行的有效性。

6.全面提升管控的信息化水平

完善的信息系统可以增强信息的实时性与准确性，便于财务系统与业务系统的核对，真正发挥出财务监督职能。因此要加大管理软件开发力度，构建财务信息沟通平台，建立反馈机制，全面提升教育单位风险管控水平，实现真正意义上的信息化内部控制。

7.内部控制与内部审计应该在内部控制绩效评价中发挥作用

加强内部控制建设与提升绩效水平密切相关，其价值取向一致，内部控制的系统运行过程是创造绩效的过程。内部控制作为绩效构成的过程要素，其运行状况的好坏影响绩效评价的水平、反映了组织活动的流畅性，对绩效的稳健性至关重要。因此完善内部控制体系是促进绩效提升的重要杠杆。而内部审计作为内部控制整体架构中重要的一环，不仅在内部控制监督检查上发挥着不可替代的作用，保证内部控制绩效评价的科学性和合理性，而且还可以在内部控制绩效评价体系建设方面发挥自身优势，推动内部控制持续改善。内部控制在绩效评价中发挥的作用如图2所示。

图2 内部控制在绩效评价中发挥的作用

六、结论

通过分析现阶段教育系统存在的问题，可得出实施教育系统内控指引有利于权力制衡监督，提高管理水平，实现财政信息化管理，排除和防范重大经济活动的风险隐患的结论，也因此说明了实施教育系统内控指引的必要性。并据此得出实施内控指引的具体措施(即应用解析)，具体措施为：重视内部控制环境建设、加强内控人才队伍建设、加强部门预算管理、提高监管力度、通过独立第三方进行内部控制的完善以及全面提升管控的信息化水平等六项措施。

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*本文系黑龙江省教育科学“十二五”规划2015年度重点课题“完善和执行系统内控指引的实践研究”(编号：ZHB1215001)。

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