行政中心外迁对城市空间结构的影响——以北京为例

石 林 孙久文

行政中心外迁对城市空间结构的影响
——以北京为例

石 林 孙久文

2015年7月北京市明确了将通州建设成为北京城市副中心。这将对缓解首都“大城市病”，加快北京与京津冀地区的互动融合具有重要推动作用。根据国内外大都市圈发展经验，市政府的外迁将对城市空间结构产生重大影响。从城市社会生态、城市土地利用结构以及城市轨道交通方面，阐述了北京市政府的搬迁对北京城市空间结构的影响，最后从通州城市功能定位、建设完善的城市轨道交通体系以及加强对北京中心城区迁出地的综合治理三方面，提出优化北京空间结构的建议。

市政府外迁；社会生态；土地结构；轨道交通

1 引言

市政府的搬迁将对打造以城市副中心为支撑的多中心城市空间发展格局具有重大作用，对于解决中心区人口拥挤、交通拥堵问题，引导城市功能在更多次级空间上集聚具有积极推动作用。2015年7月北京提出了“聚焦通州战略，打造功能完备的城市副中心”，更加明确了将通州建设成为北京城市副中心的地位。北京市政府及部分市属行政机构整体或部分向副中心转移，这将对缓解首都“大城市病”，加快北京与京津冀地区的互动融合，构筑面向区域综合发展的城市空间结构具有重要推动作用。

2 北京市政府外迁对城市社会生态的影响

我国城市的起源及空间分布很大程度上受政治因素的影响。马克思·韦伯在其著作《中国的宗教：儒教和道教》中指出，中国城市起源与西欧城市起源的“根本性差异”在于，中国的城市多起源于君侯及官员居住之处，城市工商业的发展依附于政治力量，而西欧城市多起源于手工业和商业中心[1]。世界上大部分的城市都是城市行政中心与商业金融中心分布于同一区域内，进而保证的城市高效的运转[2]。从目前北京城市功能布局来看，市政府与金融中心（金融街）及购物中心（西单，王府井）共处于4公里范围之内的区域内，基本符合马克思·韦伯的论述。

北京市政府以及其市属行政事业单位的搬迁将极有可能带动现在位于城市核心区的部分商业、金融部门、公共服务部门向外搬迁，否则仅市政府的迁往通州，达不到疏解首都压力的目标，相反会造成大量的住宅、土地以及交通基础设施的浪费，同时也会降低市政府办事效率。例如韩国的世宗市，在建成初期，一些国家政府部门及公务员开始迁往世宗市办公，但由于其基本商业服务及教育机构等一些公共服务部门并没有同时搬迁，导致许多公务员每天往返于世宗市与首尔市，不仅没有解决首尔地区交通拥挤等大城市病问题，反而由于每天往返于两市之间，造成公共交通不便、环境污染等问题[3]。但是，如果将北京市中心城区的金融、商业服务等机构同时与市政府一起搬迁，又会造成中心城区产业“空心化”，导致短时期内经济活力丧失，中心城区逐渐衰落。因此，未来北京市政府的搬迁，应充分考虑这种社会压力对中心城区造成的影响。

由以上的分析可知，仅行政中心的迁移不是实现城市功能优化布局的最优手段。行政中心的迁移应和城市未来发展方向、人民群众办事的便利性、城市用地的紧张情况、以及城市交通承载力等结合起来全面考虑，做到合情、合理、合算。从短期来看，北京市行政中心的迁移会为房地产业带来更多的收益。从长期来看，通州城市副中心的建设，应该在完善城市功能、聚集高端服务资源等方面下大功夫，避免走北京市发展的老路。

目前，北京市政府搬迁工作已经进入战略实施阶段。本文认为在未来北京市规划实施中，应在进一步强调中心城区“四个中心”定位的同时，还应格外考虑高端商业配套服务以及金融相关部门的搬迁，避免行政资源的浪费。

3 北京市政府外迁对城市土地利用结构的影响

以冯·杜能模型、Burgess的同心圆模型、Hoyt的扇形模型以及Haris和Ullman的多核心模型为代表的西方经典理论认为，城市功能的空间布局与土地利用结构有着密切的联系。我国学者周彬学，戴特奇，梁进社等认为，城市空间结构是城市交通布局、城市就业空间布局、城市产业空间布局、城市居住空间布局等各类型城市土地利用结构的有机组合[4]。

1950年以来，北京市先后组织了8次城市总体规划编制①。其主题一直是以控制城市规模为主，但实际上城市规划并没有限制经济的发展和人口规模的快速扩张，城市空间无论从平面上还是竖向上在不断突破[5]。整体上呈现出以沿环线向外辐射的“摊大饼”式的空间扩展模式[6]，基本符合阿隆索提出的竞租曲线模型，最终形成“同心圆”及“扇形”混合式的空间结构。

从建国以来北京八次开展的城市总体规划中可以看出，北京城市基本沿着两种模式向外扩展，并没有十分明显的变化，城市的发展更多的体现在城市形态的扩张上。1993年北京曾提出在北京周边建设一批15万至40万人的卫星城，以此疏散日益集中的人口和产业集聚带来的压力，但是由于中心市区与卫星城规模之间差距悬殊，仅把卫星城作为市区疏散人口的工具，疏忽了疏解后市民的生活需求，忽视产业的转移，致使居住和工作不协调，上班时间大量人口从周边向中心城集中，下班时间又从中心城区向周边转移，通勤距离的大大增加，不仅没有节省通勤时间，反而增加了居民的生活成本，带来城市交通拥堵、环境污染等问题，卫星城未能发挥应有的作用[7]。

图1 北京市土地利用结构演化分析图②

就目前北京城市功能与土地利用结构来看，北京市城市功能高度集中在四环以内，中共中央、全国人大、国务院、全国政协等国家首脑机关及部委的办公点大部分位于东城、西城区。据有关资料统计，中央在京行政资源的91.7%分布在四环内，是国家最高层次对外交往活动的主要场所，是国家政治中心的主要载体。目前，北京是全球拥有世界遗产最多的城市，各个历史朝代的文物古迹达3500多项，国家重点文物保护单位125项③。近年来北京市陆续划定43片历史文化保护区，占地面积约为1967公顷，其中旧城33片，约占东城、西城面积的31%[8]。科技创新功能主要集中在海淀区。2015年，海淀区驻区单位承接“863项目”占全国的1/4，“793项目”占全国的1/3。各类创新主体参与国际标准制定88项，制定国家标准356项目，制定国际标准数量占全市的80%。

近年来，北京在城市综合实力快速提升的同时，“城市病”问题日益突出，而造成“城市病”问题的主要原因在于功能太多且过于集中。为了全面落实京津冀协同发展规划纲要，加快优化城市空间布局，进一步强化首都“四个中心”功能，促进人口资源环境协调发展，北京市提出建设通州城市副中心。

北京市政府的外迁，一方面打通了通州对外的联接通道，拉近了通州与核心区的距离，通州地区的土地区位优势将得到进一步强化，加强了通州副中心集散辐射能力④。与此同时，市政府的迁移将为通州带来更好的招商引资环境，这将对整个通州区土地区位的提升，土地价值的增值，具有很大的促进作用。另一方面，市政府及其相关附属行政机构的外迁，可以为核心区置换更多的土地资源。可以预见，北京市土地将呈现出以“中心-副中心”为双核的利用结构，在这一过程中，关键在于如何与核心区形成功能差异化定位，避免功能交叉以及资源浪费。

4 北京市政府外迁对城市轨道交通的影响

城市空间发展一般会经历集中化阶段-分散化阶段-再极化阶段，不同阶段的城市轨道交通与城市空间形态有着不同的关系。集中化阶段重点是以解决中心城区日益增加的人口交通需求为主。在分散化阶段主要是利用城市轨道交通引导城市空间布局向城郊逐渐扩散，形成以中心城区为主，城郊为辅的城市空间发展模式。再极化阶段是城郊城市形成新的增长极，对周边区域的辐射力度不断增强，优化大城市边缘空间结构[9]。二十世纪五六十年代，以巴黎、伦敦、东京为代表的国际大都市，在解决城市人口过度集聚、交通严重拥堵、城市功能过多等问题方面进行了大量的探索，其中分散-集团化城市集聚理论以及卫星城理论具有重要的理论意义。其核心思想都是通过城市快速轨道交通引导，在城郊建设新的组团或新城，将中心城区人口和新增人口疏散到城区外围，新的增长极的极化作用导致城市群边缘地区地域结构重组，在空间上实现城市人口规模和城市空间的进一步增长。

图2 北京市轨道交通及第二期建设规划⑤

目前北京城市轨道交通空间布局，整体上呈现出以核心区为中心的环形放射状网格化形态。现有的二号线和三号线把城市各区相互连接起来，其余十五条东西、南北纵横交错的交通线把中心区与其他各地区连接起来，基本上呈现出“中心-辐射”的网格化空间格局；并且地铁站点呈现出明显的距离衰减规律，在达到顶峰后，随着离天安门距离的增加，站点个数逐渐减少[10]。以天安门为原点，在距天安门0-7500米范围内的车站个数逐步上升，从0-1500米范围内的5个，增加到6000-7500米范围内的26个[11]。

随着城市人口不断增加以及城市规模的不断扩张，这种轨道交通方式对中心区的发展带来严重的制约，各种信息流、人流以及物流沿着轴线及环线向城市中心集聚，中心城区逐渐出现了交通拥堵、环境污染严重等问题。

由上述分析可以预测到，通州与核心区的功能必然有部分重叠，人流、物流和信息流的流通速度会快速提升，未来拓宽城市道路、修建新的轨道交通以及公交路网、地下交通设施的加强等，将是北京市进一步优化城市空间格局的必然选择。广渠路随着城市副中心的建设还将继续东延；八通线还要延长到环球影城，7号线也继续东延，6号线还将加大与通州南北向的轨道交通的对接；在地面公交方面，还将构建“快速、善通、支线”的公交网络；城际铁路S 6线将连接北京新老机场，环球影城将实现与10条地铁换乘。未来将形成与城市发展相融合的轨道交通网络。

5 优化城市空间结构的建议

5.1 明确通州城市副中心的功能定位，实现与首都功能的合理匹配

通州作为城市副中心，要充分发挥承接北京非首都功能疏解的作用。由于市政府的搬迁，该地区应该既凸显行政办公职能，又发挥城市自身优势，避免承接过多功能而形成“中心-辐射”的摊大饼式的发展模式。未来通州城市功能定位首先要与首都“四大中心”功能定位匹配，进一步强化和凸显政治、文化、国际交往的核心功能。同时，要立足本区独特的区位优势、发展基础与竞争优势，重点打造运河商务区功能、文化旅游和体验功能。首先，加快完善通州公共服务功能，积极主动承接北京部分市属行政机关、相关事业单位及商业服务机构疏解与转移，优化区域内生态环境质量，建设北京新的行政办公集聚区。其次，充分挖掘运河文化资源内涵，集中打造通州环球影城主题公园、大运河美术馆及文学艺术主题公园、宋庄原创艺术等精品文化项目，通过整合各类文化资源，把通州打造成文化体验与旅游休闲深度融合的新增长极。

5.2 加快城市轨道交通体系建设，实现各功能分区网络化发展格局

近年来，北京轨道交通建设虽然取得了明显成效，但其网络规模、密度仍然明显不足，各居住功能区、产业功能区之间尚未形成便捷、快速的交通网络联系。未来应发挥城市交通建设对周边区域开发建设的引导作用，一方面提高市域范围内轨道交通密度，另一方面加快市郊铁路建设引导和带动周边重点功能区和小城镇的快速发展。重点加强城市人口密集区轨道交通建设，进一步加大中心城区的轨道交通路网密度，争取实现出小区、办公区步行10分钟到达地铁站点。规划开发建设地铁复线，通过“大站快车”的方式，提高市区内轨道交通的运行效率。在完善提升市域内轨道交通密度的同时，要加快市郊铁路的规划与建设，建设大容量、大站式、快速市郊铁路，带动怀柔、平谷等远郊地区发展，还应考虑与河北周边县域统一规划，促使非首都功能在更大范围内得到疏解。

5.3 加强对迁出区的分类管理，提升核心区城市发展品质

北京市政府的外迁，在一定程度上会带动核心区相关服务部门的同时搬迁，从长远看可以给首都核心功能区腾出大量的土地资源，对各区招商引资、产业发展带来积极影响。根据中央对首都核心区的功能定位，北京未来应着眼于围绕首都“四个服务”功能，对于“边角地和插花地”按照高标准配置一定量的公共绿地，提升城市品质，改善城市形象；对市区内连片土地如动物园地区、大红门地区以及占地规模在10万平米及以上的商城等大型服务设施改扩建地区，要打造“众创空间”，构建“高精尖”产业结构；另外还应加强对核心区的城市规划和政策引导，促进城市功能合理布局，缓解中心城人口过度集聚带来的城市运行管理及资源环境压力。通过对部分大型服务设施的改造升级，重点引进处于产业链高端的研发环节，以“众创空间”模式，为科技研发提供创新孵化空间，强化核心区的科技创新功能。充分利用东西城文化产业基础，打造胡同文化、四合院文化、名人故居文化等几类文化精品项目。

注释：

①北京市8次总体规划分别是：1953年《改建与扩建北京市规划草案要点》、1954年《改建与扩建北京市规划草案》修改版、1957年《北京市城市建设总体规划初步方案》、1958 年《北京城市建设总体规划初步方案》的修改版、1973 年的城市总体规划方案、1982年的《北京城市建设总体规划方案》、1992年的《北京城市总体规划 ( 1991年－2010 年) 》、2004 年的《北京城市总体规划 ( 2004年-2020 年) 》。

②北京市规划委员会，北京市城市规划设计研究院，北京市城市规划协会,《北京市规划图志1949-2005》，2006。

③2013年5月国务院公布的第七批全国重点文物保护单位文件。

④广渠路二期西起朝阳区东四环大郊亭桥，东至通州区怡乐西路，全长12公里，采取全程高架的形式，不设红绿灯，免费通行，主路最高时速80公里，是连接中心城与朝阳区东南部、通州新城的重要交通通道。

⑤北京地铁官方网站（截止到2016年10月1日）以及北京城市轨道交通第二期建设规划（2015-2021）。

[1]马克思·韦伯.中国的宗教:儒教和道教[M].桂林:广西师范大学出版社,2010.

[2]单峰.行政中心外迁对城市空间结构的影响研究——以合肥市为例[D].北京:清华大学,2004.

[3]冯奎.通州副中心建设要借鉴国内外经验教训[J].中国发展观察,2015(7):8-10.

[4]周彬学,戴特奇,梁进社,等.基于Lowry模型的北京市城市空间结构模拟[J].地理学报,2013(4):491-505.

[5]韩会然, 杨成凤, 宋金平. 北京市土地利用空间格局演化模拟及预测[J]. 地理科学进展,2015.34(8): 976-986.

[6]孔祥智,陈炎,辛毅,等.北京卫星城发展的现状、问题和对策建议[J].北京社会科学,2005(3):9-16.

[7]石炀.基于社会转型与产业发展的北京历史街区保护策略研究[D].北京:清华大学,2011.

[8]肖雪.武汉市轨道交通与城市空间布局发展研究[D].武汉:武汉工程大学,2014.

[9]邓羽,蔡建明,杨振山,等. 北京城区交通时间可达性测度及其空间特征分析[J].地理学报,2012(2):169-178.

[10]朱海勇.北京城市轨道交通发展时空特征分析[J].北京联合大学学报,2015(1):41-46.

[11]吴沐暄,王晶.北京城市轨道交通网络化的现状及问题[J].改革与开放,2016(1):30-32.

责任编辑：蒋亚林

The focus of Tongzhou strategy, to build a comprehensive functional city deputy center, made it clear that Tongzhou has become the center of Beijing city deputy center in July 2015. This will remission the capital city of big cities disease, accelerate the interaction with the Beijing -Tianjin- Hebei region has an important role in promoting the integration of Beijing. According to the experience of domestic and foreign urban development, the relocation of the municipal government will have a significant impact on the city spatial structure. This paper mainly from the urban social ecology,the urban land use structure and the urban rail transit elaborated the Beijing city government's relocation to the Beijing city spatial structure influence. At last, from Tongzhou city functions orientation, construction and improvement of urban rail transit system and to strengthen the comprehensive management of the Beijing center city to move out of the three aspects of the proposed optimization of Beijing spatial structure.

the relocation of the municipal government ; social ecology ; land structure ; rail transit

C912

A

1674-4144（2017）-03-20（5）

石林，中国人民大学经济学院博士研究生。

孙久文，中国人民大学区域与城市经济研究所所长，经济学院教授，博士生导师。