以法治思维指导精准扶贫

□ 罗显成，汤 蕾

（中共株洲市委党校，湖南 株洲 412000）

以法治思维指导精准扶贫

□ 罗显成，汤 蕾

（中共株洲市委党校，湖南 株洲 412000）

在共同推进全面建成小康社会和全面依法治国的背景下，精准扶贫理应与法治建设互相促进，互融互通。法治思维可以从理性客观的视角来理解精准扶贫的精髓，进而解决在精准扶贫实践中存在的问题，并从法治思维的角度提出对策和建议。换言之，法治是精准扶贫的重要精神内核，法治思维是做好精准扶贫工作不可或缺的思维方式。

精准扶贫；法治思维；扶贫主体；扶贫对象；扶贫工作

从上世纪80年代中期开始，经过近30年的不懈努力，我国在扶贫工作上取得了巨大的成就。然而，长期以来贫困人口数据不准确、扶贫工作目标指向性不精确等问题已成为扶贫攻坚阶段的瓶颈。2014年初，党中央针对这一情况制定了精准扶贫战略。精准扶贫是指针对不同区域的具体情况和不同贫困农户的特殊需求，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确诊断、精确帮扶的扶贫方式。可以说，精准扶贫战略立足于解决长期以来我国扶贫工作中存在的问题，标志着我国的扶贫工作已由特定区域导向转变为特定群体导向，是扶贫工作攻坚阶段的新举措。

作为一项系统、庞大的工程，精准扶贫面临着更加紧迫的任务、更加严格的要求和更加复杂多样的现实情况。经过近几年的实践，精准扶贫工作所面临的困境逐渐显现，已引起了学者们的广泛关注。在百度上可搜索到的有关精准扶贫困境的结果高达1，380，000个，在中国知网上可搜索到以“精准扶贫的困境”为主题的论文1000余篇。通过阅读这些文献资料可以发现，针对精准扶贫，学者们提出了许多具有建设性和操作性的对策或建议，实践中也有部分地区探索出了不同的切实可行的路径，但这些对策和路径大多是从管理思维、经济思维的角度进行探讨，而将法治思维应用于精准扶贫工作的理论研究成果却较为鲜见。

法治思维是以法治为价值导向的思维方式，具体来说，就是将法治的精神内核运用于认识、分析、处理问题过程中的一种思维方式，是以法律规范为基准的逻辑化的理性思维方式。党的十八大报告提出：要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，这也是党代会报告中首次要求领导干部要掌握和运用“法治思维”。党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）再次强调“党员领导干部要自觉增强法治思维和依法办事的能力”。随着近年来改革的深入推进，法治思维正逐步成为从中央到地方上下一体遵循的重要思维方式。这不仅意味着执政党要依法执政、政府要依法行政，也意味着各级领导干部和各个岗位的公务员要将法治思维运用到工作的方方面面。精准扶贫作为全党乃至全国的一项重大战略，应当也必须以法治思维为指导。法治思维是一个外延广阔、内涵丰富的概念，运用法治思维，能够解决精准扶贫工作中存在的许多问题。

一、以法治思维理解精准扶贫

（一）扶贫双方的定位：主体与对象

扶贫工作是一个互动的过程，需要扶贫主体与扶贫对象双方积极主动地沟通和协作，形成合力。这里所称的主体，狭义上主要指各级党委、扶贫工作队等承担扶贫职责的领导核心和工作队伍，在广义的语境下也包括不同程度地参与到扶贫工作中的个人和社会组织，如行政机关、企事业单位等。对象主要指贫困地区经过识别和建档认定的贫困农户。以往的扶贫工作往往表现为“大水漫灌”式的扶贫，扶贫工作主体考虑的是贫困对象整体致贫的原因，并以此为基础制定区域整体脱贫方案，主要表现为完善基础设施建设、加强基础教育和扶持区域产业等。在这一过程中，扶贫主体整体与扶贫对象整体进行互动，建立的是从面到面的联系。而精准扶贫遵循“精确滴灌”的思维导向，通过调查摸底，建立档案，在一定区域内精确识别贫困农户并精确掌握其各方面的信息数据，如收入状况、致贫原因、脱贫能力等。在此基础上，扶贫工作主体为每一个贫困农户“量体裁衣”，制定具体可行的脱贫计划，精准投放扶贫资源。可以说，精准扶贫的本质是强化扶贫主体与扶贫对象之间点对点的联系，在扶贫过程中增加扶贫主体与扶贫对象之间的互动，并使这一互动的过程更加深入、更加有效。这既是党中央制定精准扶贫战略的初衷，也是精准扶贫工作的预期目标。

（二）扶贫双方的关系：权利与义务

从法律的视角来看，所有的关系都可以解构为权利义务关系，精准扶贫亦是如此。在精准扶贫工作中，扶贫主体享有法律法规以及内部规范性文件赋予的职权，承担着相应的职责；受助的贫困农户作为扶贫对象享有一定的权利，也必然需要履行一定的义务。扶贫主体的职权和职责、贫困农户的权利和义务彼此关联、互相对应。扶贫工作开展的过程就是扶贫主体行使职权、履行职责的过程，也是贫困农户实现权益、履行义务的过程。如图所示：

在这一过程中，双方权利（力）义务的具体内容是什么、边界在哪里，都必须在宪法、法律法规和其他规范性文件中找到明确依据。在法律没有规定的事项中，应该遵循法治精神、运用法治思维加以判断。

（三）扶贫工作的过程：程序与监督

精准扶贫是一个多方协作互动的过程。一方面，为了保障扶贫目标的实现，提高工作效率，需要严格规范具体工作程序。程序正义是看得见的正义，只有将精准扶贫工作中的所有环节都纳入到法定程序中，才能保障结果的合法有效，才能使各方的权益得到切实的保护。在这一过程中，精准扶贫主体应按照法定的程序开展具体工作，如公开相关信息、分配扶贫物资等；扶贫对象需要按照相关程序要求参与到精准扶贫工作中来，如通过合法合理的途径表达诉求、解决矛盾等。另一方面，程序规范需要有效监督。有效监督既是程序规范的必要条件，也是实现有效监督的前提。精准扶贫作为一项多部门参与协作、直接影响到广大群众切身利益的庞大工程，在上有组织监督、下有群众监督的情况下，中间各个环节都不能离开法律监督。因此，将精准扶贫工作置于法律的监督之下，既是法治思维的应有之义，更是依法治国的必然要求。

二、从法治视角解析现实问题

（一）主体不明，权责不均

首先，扶贫主体内部权责不明确、不对等。精准扶贫是集农业、交通、公共服务、社会保障等于一身的系统工程，这就决定了精准扶贫工作的主体必然是一个多元的集合。从中央、地方到社区都在抓扶贫工作，各类扶贫主体在精准扶贫这一系统工程中处于不同的位置，也发挥着不同的作用。从法律的维度分析，具备扶贫职权和责任的既有各级党委、各级政府部门、村委会等综合性扶贫主体，又有扶贫办、驻村扶贫工作队等专门扶贫主体，还有与贫困村、贫困农户结对帮扶的企事业单位、组织和个人，因而扶贫权责不明确问题比较突出。在不同规范的层面，各单位、组织和个人具备不同性质的扶贫主体资格，如政府部门是行政法规范的扶贫主体，企事业单位和个人是其他相关法律和规范的扶贫主体。上至党中央国务院，下至村委会村支部，指导扶贫工作的规范性文件纵横交错，授权、定责事项各有不同。在此基础上，精准扶贫主体常常根据具体情况的需要设置临时议事协调机构，这样，原本就多样的扶贫主体即变得更加复杂。这些临时议事协调机构如何定义、如何分配具体的职权并划分具体责任，就成了长期困扰精准扶贫工作的疑难问题。就特定扶贫主体而言，没有明确的授权很难开展工作，没有明确的责任也很难形成责任意识。由于扶贫主体之间没有明确的授权和责任，难免会出现有的扶贫工作交叉重复，各方扶贫主体都在管，有的扶贫工作则成为权责真空，面临谁都不好管的尴尬境地。权责不明还会产生职权与责任不对等、不均衡的问题。如扎根一线的扶贫工作队虽然肩负着扶贫工作的首要责任，但职权十分有限，以至于面对上级争取政策资金困难，面对扶贫对象协调各方面工作也困难。再如作为综合性协调机构的扶贫办，虽然对扶贫工作做了深入的调查研究，但对项目资金的使用没有决策权，导致扶贫资金难以发挥作用。也就是说，扶贫主体职权与责任不对等、不均衡，最终加大了扶贫工作的难度。

其次，扶贫主体与扶贫对象之间权责不对等。在精准扶贫实践中，作为扶贫对象的贫困农户存在“等、靠、要”问题，不积极、不主动、不配合、不诚信的现象依然存在，常常使扶贫工作陷入僵局。例如：湖南省茶陵县推出的金融扶贫新模式，贫困农户以政府提供的无息或贴息扶贫贷款资金入股企业成为企业股东，只需要签订协议，每年就能拿到1200元以上的企业分红，同时有机会进入企业工作。然而，由于部分贫困农户自身理解、接受能力和文化水平有限，对这样创新的、“授之以渔”的帮扶方式始终持怀疑、拒绝的态度，因而影响了脱贫进度。还有享受易地扶贫搬迁、幸福安居工程的贫困农户依然占据搬迁之前的宅基地，拒绝退还给村集体，在村民中造成了不良影响。从法治的视角来看，存在这些现象的原因是贫困农户怠于行使权利或者滥用权利，逃避其应尽的义务。由于直接面对贫困农户的基层扶贫工作者所能行使的职权十分有限，所以，面对以上问题，尽管基层扶贫工作者多次上门做工作，向贫困农户耐心、细致地讲解政策，“跑断腿、说破嘴”，也难以改变个别贫困农户保守、消极的态度，最终导致扶贫效果不甚理想。此外，对于滥用权力侵害集体和他人利益的现象，还缺乏有效的制裁方式。这些问题最终导致基层群众对扶贫工作不满，也进一步加大了扶贫工作的难度。

（二）标准不一，对象不准

精准扶贫识别机制是指准确发现和筛选需要扶助对象的过程，是开展扶贫工作的前提和基础。如果不能准确定位和识别扶贫对象，不能够准确地进行贫困人口识别和贫困情况识别，就无法实现扶贫工作的“精准”，也就降低了精准扶贫工作的有效性，使扶贫效果大打折扣。事实上，在当前农村地区精准扶贫机制建立和运行过程中所面临的一个现实困境就是精准识别机制不够“精准”。

目前，我国农村地区精准扶贫机制还处在探索阶段，关于如何更加准确、有效地进行扶贫识别，还没有制定统一的标准和工作程序，不同地区的扶贫识别机制仍存在着较大的差别，这些都是影响精准扶贫机制完善的重要因素。例如：在贫困人口识别方面，收入水平是进行贫困人口筛选识别的主要标准之一，然而实践起来却困难重重。一方面，作为最基础收入方式的家庭承包责任制的农业生产基本上由农户自产自收，而常见的增收方式如外出务工又面临流动性强的问题，难以形成有效的收入统计机制；另一方面，不同地区物价水平、社会保障水平各有不同，收入标准无法精确地反映农民的实际生活水准。总之，“一刀切”的识别判断标准不能满足精准扶贫的要求。

同时，由于国家规定了明确的贫困线标准，因此，很多地方通常都是借助民主评议的办法，先由各村民小组推荐贫困农户，再由村民代表大会讨论投票决定。据《国务院扶贫开发领导小组第四次全体会议材料汇编（2015．1）》中的数据显示，到2014年底，全国利用这种方法共识别出8862万贫困农户。民主评议虽然奠定了精准扶贫识别机制的民主性基础，却难以保障其公正性。例如2016年8月甘肃省康乐县发生的杨改兰自杀事件，杨改兰一家虽然是村里最贫困的家庭之一，却被排除在扶贫对象之外，低保也被取消，这些因素最终导致杨改兰心理崩溃。所以，如何建立有效的贫困农户识别机制，兼顾民主和公平，还需要进行深入探讨。

（三）监督不力，程序不严

西方有句法谚：“程序是法治和恣意而治的分水岭。”换言之，如果监督缺位，就会导致扶贫工作程序随意，各种问题凸显。

首先，相关扶贫政策和程序公开机制不规范是当前精准扶贫工作中存在的主要问题。由于缺乏严格规范的程序公开机制，部分扶贫工作事项没有按照规定及时公开，因而降低了公众对扶贫工作的关注度以及政府部门的公信力。尤其是扶贫资金的使用管理过程缺乏公开、公正的管理机制以及信息披露机制，会使公众对扶贫主体的信任程度大打折扣。

其次，缺乏监督会产生腐败死角，这一问题在扶贫资金使用上尤为明显。据最高人民检察院的统计数据显示，2013年至2015年，全国检察机关依法查处扶贫开发领域职务犯罪2295人，占全部职务犯罪案件人数的1．4%，可见我国扶贫领域犯罪形势之严峻。笔者认为，产生这些问题的根源在很大程度上是由于扶贫资金管理公开机制缺位。没有及时进行信息披露并接受公众监督，以至于部分扶贫工作人员在面对大量扶贫资金时失去了有效的外在监督和自我约束力，从而走上了违纪违法的道路。

再次，部分地区存在贫困数据弄虚作假问题。数据是扶贫工作各方面情况的直接反应，既体现了以往扶贫工作取得的成效，又决定了今后政策部署的方向。所以，在扶贫工作中，部分扶贫主体为了凸显本区域扶贫成绩，或者为了争取更多的政策支持，往往存在着贫困数据弄虚作假、夸大现实情况的问题。例如：一些地方政府为了获得财政支持，夸大贫困人口数量以争取贫困县资格；一些已脱贫的地方为了保留原有的财政支持，故意隐瞒其经济和人均收入水平情况；有的贫困地区为了争取更多的扶贫资源，在上报数据时保留已死亡的贫困人口数据，等等。虚假数据不仅影响了各级党委、政府对于本区域脱贫攻坚战形势的准确判断，也影响了扶贫工作的实际效果，阻碍了扶贫资源的有效配置和整体利益最大化。

三、从法治思维的角度提出对策和建议

《决定》指出，依法治国必须形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。精准扶贫作为全党乃至全国的一项重要战略，必须被纳入到依法治国的框架之内，沿着法治的轨道不断深入实施。本文认为，以法治为导向，需要从以下几方面解决精准扶贫工作中存在的现实问题。

（一）确保长效立法与完善立法并行

良法是善治的前提，完善的立法是各项工作顺利开展的先决条件。只有根据现实需要完善与扶贫相关的法律，才能保障精准扶贫工作有法可依，为当下的脱贫攻坚战提供法治保障。

宪法作为我国的根本大法，是中国共产党治国理政的总章程。党和国家的一切工作都需要在宪法中找到依据，精准扶贫工作亦是如此。具体来说，精准扶贫工作的许多方面都能在宪法中找到依据。如我国现行《宪法》第八条有关农村集体经济组织和城镇中的各种形式的合作经济的规定，是贫困地区发展集体经济、产业脱贫的根本依据；第十一条有关非公有制经济的规定，是引导贫困人口发展个体经济、私营经济的根本依据；第四十五条有关获得物质帮助权利，则是年老、疾病或者丧失劳动能力的贫困人口向国家和社会请求物质帮扶的根本依据。2014年，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，现已成为规范精准扶贫的主要行政法规之一。此外，《关于进一步发挥交通扶贫脱贫攻坚基础支撑作用的实施意见》《财政专项扶贫资金管理办法》等规范扶贫工作的80多部部门规章以及更加具体的地方性法规，构成了精准扶贫法制体系的主要内容。与此同时，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等规范性文件，作为精准扶贫法律体系的重要渊源，都在精准扶贫领域发挥着重要的指导和规范作用。

总体而言，中央至地方各级党委和政府一直高度重视扶贫工作，也有大量的有关扶贫脱贫攻坚阶段的法规不断出台并适时更新。但在狭义的法律位阶上，有关精准扶贫的法律法规仍然存在不足：没有一部完善的、专门的、立足长远的扶贫法，以至于扶贫工作中的很多规范还停留在政策层面，影响了法律对于精准扶贫工作的规范效果，进而降低了扶贫工作的规范性和长效性。精准扶贫这一全国性的战略理应通过刚性的法律来规范和指导，脱贫的效果亦需要通过稳定性强的法律来保障。所以，进一步完善与精准扶贫工作相关的法律法规，应将重点放在填补这一缺口上，以促使该法律体系更加严密。

（二）确保扶贫攻坚与依法行政并行

《决定》强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。在这一过程中，政府始终发挥着无可替代的作用，也承担着更加重大的责任。扶贫攻坚是政府工作中的一项重要任务，因此，政府应该主动把深化行政体制改革融入扶贫攻坚战的大局中，在履行扶贫职责的过程中严格依法行政，实施精准扶贫，推动发展成果真正惠及于民。

具体来说，首先，合法有效是法治思维对扶贫工作提出的基本要求。精准扶贫工作中任何行政行为都应该在法律法规中找到依据并恪守权力边界，因为法无授权不可为，同时兼顾合法性与合理性。不仅如此，在实施精准扶贫战略过程中，政府还应发挥主导作用，要引导社会资本和技术进入扶贫工作并协调兼顾各方利益。政府应进一步做好行政审批制度改革、强化合法性检查、优化行政权力清单等法治建设工作，全面提升服务全社会的水平。

（三）确保组织监督与法律监督并行

严密的监督体系是法治思维不可或缺的重要内涵。如果把制度比做笼子，那么监督则是笼子上的锁。缺少了监督，制度的笼子就不能真正起到规范权力的作用。

《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规的相继颁布，标志着全面从严治党进入到了前所未有的新阶段，也是组织监督不断加强的体现。因此，在精准扶贫过程中，要持续抓好作风建设，把“严”的标准和“实”的作风内化于心、外化于行，特别是在扶贫资金、扶贫项目等方面要严守纪律红线，发挥组织监督的作用，但仅有纪律处分和问责机制还不够，还应将法律监督渗透到精准扶贫工作的各个环节之中。这就要求开展精准扶贫工作专项执法监察。在监察制度改革的背景下，监察主体要在精准扶贫工作中持续发力，通过开展执法检查，进村入户与贫困农户和村干部面对面交流，查阅扶贫开发档案材料，深入了解精准扶贫情况，更好地督促政府职能部门依法履行职权。

亚里士多德说过，法律就是秩序。精准扶贫工作要有序开展，法治是其中不能回避的重要命题。因此，在今后的精准扶贫工作中，必须提高扶贫工作者运用法治思维和依法办事的能力，让脱贫攻坚战在法治的轨道上取得更大的进展。

［1］何志春，康忠芳．构建法制机制助力精准扶贫——以习近平精准扶贫思想为视角［J］．社科纵横，2016，（08）．

［2］葛志军，邢成举．精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查［J］．贵州社会科学，2015，（05）．

［3］杨秀丽．精准扶贫的困境及法制化研究［J］．学习与探索，2016，（01）．

［4］李国治，朱晓芸．农村精准扶贫的问题与对策［J］．黑河学刊，2016，（01）．

［5］陈许彬．浅析农村地区精准扶贫机制现实困境与对策［J］．社会事业，2016，（01）．

［6］文天星．四川精准扶贫存在的问题及对策分析［J］．农村科学实验，2016，（07）．

［7］王丽．我国精准扶贫实施过程中存在的问题及其对策［J］．重庆电子工程职业学院学报，2016，（03）．

［8］黄妮．在精准扶贫中发挥社会监督机制的作用［J］．湖南行政学院学报，2015，（05）．

（责任编辑：高 静）

Precise Poverty Alleviation with the Guidance of the Rule of Law Thinking

Luo Xiancheng，Tang Lei

In the background of building moderately prosperous society and complete rule of law，precise poverty alleviation and legal construction should promote each other．The rule of law thinking can provide a rational and objective perspective to help us understand the essence of precise poverty alleviation，analyze the problem in the practice of precise poverty alleviation，and find out the countermeasures from the position of law．In a word， legal takes an important part in precise poverty alleviation， and precise poverty alleviation would not success without the rule of law thinking．

precise poverty alleviation；rule of law thinking；poverty alleviation subject；poverty alleviation object；poverty alleviation work

F323．8

：A

：1007-8207（2017）07-0032-06

2017-03-31

罗显成 （1962—），男，湖南新宁人，中共株洲市委党校政法教研部主任，副教授，研究方向为行政法学、经济法学；汤蕾 （1990—），女，湖北宜昌人，中共株洲市委党校政法教研部助教，硕士，研究方向为行政法学、宪法学。