志丹县农村土地流转现状及对策

高翔+马守才

摘要 土地流转是解决“三农”问题的理想途径，是提高农民生活水平的保证，是现代农业发展的必然趋势。本文以三乡镇为对象，阐述了志丹县农村土地流转的主要方式及土地流转带来的成效，并就当前农村土地流转中存在的问题，提出了加大宣传力度与惠农政策、完善土地流转法律制度、促使土地流转形式多样性、培养多元化土地流转主体等方面的发展对策，以期为我国农村土地流转提供参考。

关键词 农村土地流转；成效；问题；对策；陕西志丹；三乡镇

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）12-0292-03

Abstract The rural land conversion is an ideal way to solve the“three dimensional rural issues”.It is also beneficial to improve the living standard of farmers and is the developing trend of modern agricultures.This paper selected the Sanxiang Town as the object and showed the main type of land conversion in Zhidan County.The achievements of land conversion and existing problems during the development of rural land conversion in Zhidan County were also reported.Then the useful countermeasures were put forward，which included improving the legal system of land conversion，publicizing the knowledge of land conversion，diversifying the rural land conversion forms and cultivating diverse holder of land conversion，in order to provide reference for rural land circulation in china.

Key words rural land conversion；achievements；problems；countermeasures；Zhidan Shaanxi；Sanxiang Town

随着我国工业化和城镇化进程的加快，农村大量劳动力流向城市，部分地区出现了无人种粮的困局，加快农村土地流转成为亟待攻破的课题[1]。农村土地流转是增加农民收入的有效措施，是现代农业发展的必然趋势，是解决“三农”问题的理想途径[2-3]。陕西省志丹县县委白小平书记也在第十九次党代会报告中强调：“今后要坚持以农村土地流转为核心，以农村综合改革为动力，在土地流转的基础上，实行大企业示范带动，鼓励乡镇干部和科技干部大力发展农业，推动志丹县从传统农业向现代农业转型”。现代农业的发展特征是土地集约化、资源多元化、产业园区化。其中，土地是关键，必须最大化解放土地的束缚，才能发挥更大的潜力。因此，在相关部门的要求下，由农业局、试验办、农业执法大队组成调研组进行专题调研。调研中，选取了金丁镇的胡兴庄、谢湾，顺宁镇的保娃沟门、柳树腰，杏河镇的边咀、陈山等6 个行政村，访问调查了200多名農民和村干部。本次调研旨在发现志丹县农村土地流转存在的棘手问题，并提供有效的解决方案，以期让农村土地流出“活力”、转出“后劲”，为实现志丹县农业现代化提供理论依据。以三乡镇（金丁、顺宁、杏河）为例，现将志丹县农村土地流转经营情况总结如下。

1 三乡镇土地概况

三乡镇（金丁、顺宁、杏河）共管辖57个村331个组7 182户33 096人，总土地面积9.16万hm2。现有林地面积3.3万hm2，其中退耕地1.78万hm2。有耕地8 826.67 hm2，其中梯田6 026.67 hm2，川台地1 693.33 hm2，坡耕地1 106.67 hm2。在现有耕地中，撂荒地840 hm2，占耕地面积的9.5%；参与流转的耕地1 326.67 hm2，占耕地面积的15%。如表1所示，三乡镇流转出的土地主要用于粮食生产和棚栽业，分别占总流转土地的33.67%和26.63%，其次是水果示范园基地（18.59%）、苗木繁育（11.56%）、养殖业建设（7.54%），其他用途的流转土地仅占2.01%。

2 土地流转经营形式

三乡镇农村土地流转经营方式以代种、出租为主（图1）。其中，75%以代种流转土地。以金丁镇谢湾村为例，全村基本农田160 hm2，有7个村民小组，现有101户516人。其中，外迁22户110人，其土地几乎全部留给亲戚或本村人代种，没有鉴定书面合同，只是达成口头协议。常住人口中季节性外出务工的占70%，也以代种或出租的形式流转土地。

三乡镇流转土地中，以出租流转土地的占16%。以杏河镇边咀农民李某为例，他以租赁的形式承包了牛园子村小组9.4 hm2土地建果园，承包户与农户签订流转合同，于公证处公证，费用为2 250元/hm2，承包20年，承包款一次付清。以转包等其他流转形式流转的土地仅占9%，包括土地转包、互换、赠与、拍卖等方式，但这都是在特殊的政策、地域环境下形成的，近年来这几种方式所占比例越来越少。

3 土地流转取得的成效

3.1 增加了农民收入，活跃了农村经济

通过土地流转，农民可以获得固定的租金收入，同时也可以安心地外出务工，获得远高于务农的收入；流入土地的农户或企业通过规模经营也可以增加农业收入。三乡镇现有劳动力17 540人，占总人口的53%；外出务工劳动力12 270人，占总人口的37%，占劳动力的70%。其1/2以上的劳动力存在务工经济收入。另外，三乡镇现有1 085户4 882人举家外迁居住，分别占总户数、总人口的15.11%和14.75%，还有465户2 092人有外迁居住意向，分别占总户数、总人口的6.47 %和6.32%。这些户的土地流转形式主要是代种、出租。土地流转经营不仅为在家生产的农户提供了就业机会，也为外出务工的农户提供了保障，并使农村居民收入在务工收入份额中大幅攀升，为促进志丹县城市经济的快速发展发挥了巨大作用。

3.2 有效利用土地资源，促进农业结构调整，加快农业产业化进程

首先，土地流转经营促进了农地利用率的提高，使抛荒、撂荒现象得到有效遏制。在城市高收入和就业机会多的吸引下，志丹县许多农民特别是青壮年放弃耕地外出务工。留守儿童、空巢老人屡见不鲜，其结果是耕地被抛荒、撂荒。但是，在现代新型农业及“互联网+农业”浪潮下，同时在县政府大力号召下，部分农民选择回乡创业、承包土地。这一举措使流转土地的使用率得到了极大的提高。其次，土地流转经营促进了农业结构调整和农业产业化经营。农村流转的土地部分用于发展特定产业或特色产品，经济效益好且具有良好的示范效应，对农业产业结构调整具有积极作用。目前，三乡镇建成粮食生产基地 446.67 hm2，蔬菜产业开发基地353.33 hm2，其中大棚1 333座、弓棚1 789个。苹果示范园246.67 hm2，养殖大户86户，苗木繁育153.33 hm2。

3.3 吸纳了部分社会闲散资金

农村土地流转可以有效地吸收部分社会闲散资金，创造更多的效益，推动中国特色农业现代化进程。这一举措可以小钱撬动大錢，扩大农业投资。据了解，2014年浙江兴合电子商务公司计划联合阿里巴巴聚划算平台，投入1亿元推出“耕地宝”项目，在安徽、浙江等地流转土地333.33 hm2，推出首个互联网定制私人农场[4]。承包农村土地，发展农业产业项目，呈现出社会资金逐渐向农村注入的发展趋势，这对盘活社会资金、发展农村产业具有明显的带动作用。

3.4 转移了富余劳动力

在土地流转以后，农户不仅有稳定的租金收入，还可以从单家独户的农业生产中解脱出来，从事二、三产业，或在企业、农业基地务工，或发展非农经济，使农民增收有了保障。据了解，顺宁镇丁岔村1年就近转移劳动力30余人，仅此一项人均年收入达5 000元以上。

4 存在的主要问题

4.1 农户对土地流转的认识不够充分

自古以来，农民面朝黄土背朝天，靠地吃饭，土地就是命根子，认为即使土地种不了、种不好，也不能将土地流转。另外，广大农村的社会保障机制也不健全，农民对于流转土地有所顾虑。这些因素都使农户对于土地流转经营的积极性不高。地方政府对于农村土地流转在推动农业产业结构调整、加快产业化一体化、增加农民收入进程中的重要性的认识、宣传和引导力度不够，导致土地流转进度缓慢。

4.2 土地流转的形式相对单一

目前，志丹县农村土地流转的主要形式是代种（75%）、出租（16%）、转包（6%）。其中，代种所占比例最大（图1）。虽然近些年志丹县在农村土地流转中也进行了一些探索，如互换、反租倒包、冬闲田流转等，但所占比例仍微乎其微。因此，有必要加大投入，进一步探索、创新土地流转的形式，实现土地流转形式多样化。

4.3 自然条件等制约因素多

受空间约束，三乡镇立地条件差，导致农户土地零碎、规模狭小、质量低，土地资源配置低下、基础条件差、抗御自然灾害能力弱，加之农业经营成本高，农产品缺乏市场竞争力。低质量、低收入、高风险的土地接转者不多。据统计，三乡镇因质量不高、条件差、不便耕种而撂荒的土地近 866.67 hm2。

4.4 政府对土地流转的监管不到位，流转双方缺乏信任

志丹县三乡镇每年流转的土地约133.33 hm2，占总耕地面积的15%。其中，73.3%为口头合同流转，仅26.7%为合同流转。在中国土地流转相关法律与机制不太完善的背景下，土地流转实施过程中难免会出现许多棘手的问题。对于土地持有人来说，土地流出后，获得相应的补偿及利益后，承包者往往借故不归还；对承包者来说，流转土地一旦获取高额利润，农民容易嫉妒反悔。因此，两者间总是存在信任危机。另外，土地流转时，农户为了方便，没有及时向相关部门汇报登记。同时，土地流转涉及的农户和土地比较分散，相关政府部门不容易监督到位。

4.5 农村老龄化严重，土地流转经营缺少高素质人才

据了解，志丹县70%的农民外出务工，目前在农村留守的大多为60岁以上的老人和16岁以下的儿童。他们大多年迈体弱或尚不经事，缺乏农业管理知识和创新观念，不能高效地管理流转的土地。特别是在发生特殊自然灾害的情况下，不能及时有效地解决问题，易造成重大经济损失。由此可预见，未来现代农业的发展进程中，农村土地由谁来经营，如何高效管理，将会衍生成一大难题。

4.6 受比较效益的影响，经营者对流转土地经营的信心不大

流转土地经营过程中，农户会遇到诸多难题。就棚栽业而言，经营者劳动强度大、投资大、季节性强、管理环节多，还存在潜在风险；就养殖业而言，建场投资高、市场波动大、疫病风险大、技术难度大、饲料成本高；就苹果生产而言，周期长、见效慢。相反，外出务工对于农民来说，省事、自由、回报率高。目前，三乡镇存在季节性务工人员8 587 人。在农民的收入中，务工收入占农民总年收入的65%以上。受比较效益的影响，大大打消了经营者对流转土地经营的积极性。

5 发展对策

针对志丹县农村土地流转工作的经验和目前存在的问题，必须扬长避短、开拓创新，激发农户对农村土地流转经营的生产积极性。

5.1 加大宣传力度

相关政府部门要通过新媒体及开展各类活动，加大宣传力度，使农户真正重视土地流转的重大意义，懂得土地流转是发展现代农业的前提，有利于规模经营、集约化生产，可高效率快速提升现代农业。同时，也要宣传土地流转政策办法。出台政策鼓励乡镇干部和事业单位干部职工及专业技术人员带职带薪到农村带头领办、创办农业产业基地和养殖企业、加工企业，引导农户主动积极地把土地流转出去，采取代种、租赁、互换或入股等土地流转多样化的办法从事农业规模种植经营。

5.2 加大惠农政策，提高农户对土地流转的积极性

为资金短缺的农业创业人员提供无息贷款。同时，加大对农民专业合作社、家庭农场、农业企业的补贴投入，可以申请每年给予土地流转农户一定的生活补贴，以消除农户土地流转后无法保障生活的思想顾虑。同时对有发展前景的特色产业，给予一定的补助政策。以苹果产业为例，在5年管护抚育期，每年补贴管护抚育费为1 500元/hm2左右，已够5年仍未挂果的，加补1年，从而提高农户对土地流转的积极性。

5.3 完善土地流转法律制度

政府部门应完善相应土地流转经营的法律制度，以加强农村土地流转程序的规范化。县农村经营管理站负责，各乡镇、村组配合，统一规范土地流转合同。流转1年以下的，由承包双方签署合同，村上存档，乡镇备案；流转1年以上的，县、乡、村三级存档备案。同时，县农村经营管理站要建立耕地和流转信息专档，并逐步实现电子化管理。另外，农业执法大队要加大对耕地案件的仲裁力度，以保障农民的合法权益。

5.4 力争实现农村土地流转形式多样化

针对志丹县农村土地流转形式的相对单一性，尽快实施多种现代农业发展模式试验，探索持久有效的土地流转新途径。大力推进土地流转多样化，拓宽农业新思路。如发展“信托式”土地流转新方式，以“土地银行”为例，农民通过中介机构把零碎、分散的土地存起来，整贷给用地经营者。值得借鉴的成功范例如陕西省杨凌农业示范区，四川欣阳、河南江湾等地也都取得了不错的业绩。

建立“信托式”土地流转机制，有利于整合土地资源，加快推进城乡一体化进程。目前，农村大量闲置或低收益的土地需要盘活增效，土地规模经营者又需要成片的土地，两者需求的一致性为“信托式”土地流转的建立提供了前提条件。另外，农户把土地信托给中介组织，不仅可获得收益，还可以使部分农民在经营者租用的土地上务工，从而获得多重收入。

5.5 积极培养多元化的土地流转主体

大力推进以农民龙头企业、农村专业合作社、种植能手、养殖大户、外来企业等为土地流转主体的发展格局。积极创新，培育出以“公司+基地+农户”为发展模式的农业新思路[5]。此举不仅可以有效地打破以农户为土地流转主体的单一模式，还可以为实现农业的现代化、规模化、产业化提供保障。同时，也极大地提升了农业的市场竞争力，以早日解决“三农”问题，帮助农民走上小康之道。

国家相应部门也可以出台政策，号召立志于农业发展的毕业大学生回村创业，并提供一定的资金扶持，让高素质的农业技术人才流向农村。此外，农村企业可以与附近的大学或科研机构进行强强合作，定期为失地农户、种植大户、专业合作社、家庭农场人员进行科技培训，包括农作物田间管理、高产技术、农业惠农政策、农业保险、农业机械使用等技术培训，提升土地产出率[6]。使其具有一定的专业技能，适应市场需求，快速推进土地流转。

6 参考文献

[1] 张明涛.我国农村土地流转准入的法律制度建构[J].中州学刊，2016，1（29）：57-61

[2] 孔辉.颍上县农村土地流转发展探讨[J].现代农业科技，2013（16）：350.

[3] 蔣丽红.仙游县农村土地流转的成效、问题及对策[J].吉林农业，2014（14）：12

[4] 代群，姜刚.“耕地宝”能否成为土地流转新法宝[J].农村.农业.农民，2014（6）：35-36.

[5] 王智守.欠发达地区农村土地流转的成效、困境及出路：以广东省廉江市为例[J].广东农工商职业技术学院学报，2012，28（2）：50-56.

[6] 牟洪凯.农村土地流转现状及对策[J].北京农业，2016（1）：189-190.