公共财政视角下的中等职业教育财政投入研究

邢臻

摘要：中等职业的发展主要依靠国家财政的支持，但目前中职教育存在经费投入不足、产出效率不高以及财政投入结构不均衡的问题。为了更好地发展中等职业教育，在改善中等职业教育的投资结构、完善中职学生的资助制度及优化中职教育财政政策改革的制度环境的基础上，要创建有特色的中等职业教育，鼓励和支持发展民办教育，更好地为国家培养适合现代化发展需要的技术性人才。

关键词：公共财政；中等职业教育；财政投入

中图分类号：G718文献标志码：A文章编号：10017836（2017）07006204

中职教育和普通高中都是高中阶段的教育，而以就业为导向的中等职业教育在如今的社会发展中起到了越来越重要的作用。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）要求，到2020年，普及高中阶段教育，全面满足初中毕业生接受高中阶段教育的需求。《纲要》规定的2020年高中阶段毛入学率为90%。国家对于普通高中和中职学校的招生人数提出了建议，在未来发展中，其招生人数要不相上下，但在现实中，近几年的中职招生人数在逐年减小，让大部分初中毕业生甚至全部进入高中阶段学习，其短板就在“中职”。随着社会的大发展，教育需要创新改革，作为中等职业教育也应对其教育发展进行改革，创办有中国特色的职业教育，而这些都是需要以优化中等职业教育财政制度为基础和保障的。教育财政改革的背景下，研究中等职业教育财政投入制度，并提出相应的政策的建议，有利于我国创办更高质量更加公平的中等职业教育。

一、中等职业教育发展的现状

（一）中等职业教育的行政管理体系

中等职业学校包括中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中专，自中职教育发展以来，其教育管理体系错综复杂。一般来说，中等职业学校中的中专和职高归教育部门管理，技工学校还有成人职业培训归属于劳动保障部门管理，其行政管理体系是以地方为主，分级管理，社会参与。虽然看似职业教育管理体系都有责任分工，但现实的情况是，教育部门的管理范围仍然很广泛，涉及到职业教育的管理，甚至行业内的教育指导委员会，这样一来劳动保障部门等其他部门的职能就不能得到很好的发挥。因而建立和完善中等职业教育行政管理模式，能够使中职教育事业健康有序地进行，同样也能够使公共资源被合理地使用。

（二）中等职业教育筹资机制

自2005年国家开始重视职业教育的发展以来，职业教育就进入到了一个快速发展的阶段。《职业教育法》的颁布，从法律上已明确规定了职业教育的投资体制，改良了以往投资环境的变动性和人為因素的复杂性，使中等职业教育投资开始有法可循，职业教育的筹资模式有了法律的保障。但是就中等职业教育来看，2014年中等职业教育国家财政性经费占教育资金86%以上，而民办学校的举办者投入仅仅占教育资金的0.44%，不仅非财政渠道教育经费投入总额的比例甚少，而且民办学校的举办者的参与方式始终没有很好地发展，仍然是依靠短期的合作，其联系不具备很好的紧密性。

（三）中等职业教育的学生资助模式

改革开放后，中等职业教育的学生资助制度同样发生了巨大的变化，不再是以奖学金为主，因而不同类型的中等职业学校的补助政策是不同的。拥有100%助学金的是技工学校，享受75%国家助学金的是中等专业学校的学生，而作为职业中学的学生，属于自己负担上学，没有助学金。

2010年，国家逐步实行中等职业教育免费制度，不仅将中职教育中农村学生纳入资助对象，还将城市中家庭困难的学生作为评定对象。但是对于城市中职学校来说，资助对象的评定环节也会缺乏一定的参照标准，使整个评定环节有失公平性。其次，从免费资金投入的流程来看，从国家拨款到各地学校的落实，存在一个时间落差，如果影响了资金发放的时间，就给学校资金的正常运转带来了不利的影响。最后，基层配套资金落实不到位。免费资金一般来说是按照中央和地方的比例来分配的，但是现实由于实行分税制以来，中央集中的财力过多，地方财权和事权不对等，就导致个别地方存在基层配套资金不到位的情况。

二、中等职业教育财政投入的问题分析

（一）中等职业财政性教育经费投入不足

在教育经费中，财政性教育经费和非财政性教育经费是组成教育经费的两个部分，国家财政性教育经费中预算内教育经费占了很大一部分，因而分析预算内教育经费情况在一定程度上同样可以反映出国家财政性教育经费的投入情况。

2010—2015年中等职业教育招生人数呈逐年递减的趋势，2010年中等职业教育招收870万人，2014年中等职业教育招收人数为620万人，减少了29%。相对于普通高中的招生人数，2010年普通高中招收836万人，低于中等职业教育的招收人数。虽然普高也呈现缩招的趋势，但到2014年招收了797万人，已经远超过了中等职业教育的招生人数。

就生均预算内事业费来说，普通高中生均预算内事业费的增长幅度大于中职学校生均预算内事业费的增长幅度（见表1），2010年，中等职业学校生均预算内事业费和普通高中的比值最高，为1.07倍，2012年最低，为0.97倍。就生均预算内公用经费来说，中等职业学校的增长幅度越来越大，同样是2010年中职学校生均预算内公用经费和普通高中的比值最高，为1.37倍，2012年最低，为1.14倍。

世界银行早在1988年的一项研究中就指出，发展中国家职业和技术学校生均成本通常比普通高中生均成本高153 %。我国政府规定职业教育的生均经费不应低于同级普通教育的生均经费[1]。但从统计结果可以看出，2010—2014年中等职业教育生均经费与普通高中生均经费基本持平，中等职业教育经费投入不足。

2010—2014年中等职业学校和

（二）中等职业教育产出效率不高

目前我国职业教育就业率保持高位，已连续9年就业率保持在95%以上，2014年中职毕业生就业率为97%，但是由于中等职业学校面向普通劳动力市场，学生毕业后就会受到很多因素的制约，他们的就业领域以及收入都受到了不同程度的限制。大多数中职毕业生都从事一些生产线上的岗位，就业岗位条件差，收入低，工作没有技术含量，甚至有些单位和个体组织者没有给员工购买各项社会保险。另外，中职毕业的学生想要继续学习和通过在职培训实现职业发展的机会少。他们只能对口升入更高一级的职业学校继续学习，通过参加高考等方式继续学习的机会极少。这样一来，不利于实现中职毕业生的职业发展，也不利于单位和个体组织者对员工的职业评价。

2010—2014年中等职业学校在校生数一直呈下降的趋势，而专任教师数的变化就有明显的波动。在招生规模大幅度缩减的情况下，大量教师严重流失，2013年出现明显下降的趋势，导致中职学校的教师出现缺口。合理的生师比是一个范围，相比较而言，中等职业学校的生师比偏高，2014年中等职业学校的生师比为21.34（见表2），而普通高中和普通高校的生师比分别为14.44和17.68，这说明中等职业学校每名教师负担的学生过多，导致师资力量薄弱，发展陷入困境。

此外，由于职业教育就业对口率在逐年提高，2014年中等职业教育就业对口率近67%，高等职业教育就业对口率近64%。这说明在职业教育中，获得职业资格证书对于从事对口的工作有一定的影响。图1描述的是2014年中等职业学校分学科的毕业人数以及获得职业资格证书人数的情况。由图1可知，司法服务类学生获得职业资格证书人数占毕业人数的比例在所有学科中的比例最小，其中司法服务类毕业生为24 692人，获得职业资格证书人数为15 854人，仅占毕业人数的64%；加工制造类学生获得职业资格证书的比例最高，2014年加工制造类的毕业学生为802 368人，其中获得职业资格证书的学生为697 743人，占毕业人数的87%。因此，学科设置是否合理以及专任教师分配不足是导致中等职业毕业生产出效率较低的两个主要原因。

的生师比20102 238.587.225.6915.9917.3320112 205.388.224.9715.7717.4220122 113.788.124.1915.4717.5220131 923.086.822.9714.9517.5320141 755.385.821.3414.4417.68数据来源：2010—2014年中国统计年鉴

（三）中等职业教育财政投入结构不均衡

1中等职业教育校际间投入不均衡

在中等职业学校中，中等专业学校主要由行业主办，技工学校主要由国有企业主办，职业中学主要由地方政府主办。由于各类中职教育学校属性的不同，对其财政经费的比较，可以分析出公共教育资源在不同学校所起作用是否具有公平性。

由2014年中国教育经费统计年鉴可知，主要由行业主办的中等专业学校的生均预算内经费明显要高于职业高中和技工学校的生均预算内经费。中等专业学校的生均预算内经费2014年为6 656.49元，而职业高中和技工学校的生均預算内经费分别为6 070.49元和5 410.84元，中等专业学校得到的经费支持力度大于职业高中和技工学校。主办单位不同的各类中等职业教育，在公共资源分配中存在较大的不均衡问题。

2中等职业教育财政投入区域结构不均衡

不同经济发展水平的地区其中职教育的生均经费也有较大的差距，2014年，在全国的四大区域中东部地区的生均预算内事业费投入远远大于东北地区的生均预算内事业费，其中中部地区投入最低；另一方面，东部地区的生均预算内公用经费投入在四大区域里仍然略高，西部与东北大体相当，对于中部地区，其生均经费的投入低于全国3 680.83元的平均水平。此外，就生均预算内事业费和公用经费来看，各地区经费投入比例并不一致。东北地区的生均事业费与公用经费比值较高，约为3.12倍，西部地区最低约为2.07倍。

由此可得，东部地区由于经济发达，地理位置优越，资源便利，因此无论是在生均预算内事业费或是生均公用经费的投入都是最高的。而中部地区经济较东部地区增长缓慢，形成“中部塌陷”的现象，就容易出现生均预算内事业费低于全国平均水平的现象。此外，自从西部地区实施西部大开发以来，受到国家政策的鼓励，中等职业学校的生均预算内经费都有所提高。值得一提的是，东北地区的生均预算内经费却和西部地区大体相当，究其原因主要是在东北实施振兴战略以来，职业教育就迎来了全新的发展机遇。职业教育的发展规模不断扩大，社会的认可度和发展速度持续提高，东北老工业基地为社会提供了大量的创新实用的技术人才。

数据来源：中国教育部网站，2010—2014年；财政部、教育部全国教育经费执行情况统计公告发布

3中等职业教育投入城乡结构不均衡

受传统的二元经济社会结构的影响，城市和农村的中等职业教育发展差异很大。城市经济发达，企业众多，提供丰富的资源。相比之下，农村经济较落后，企业较少，难以为中等职业学校的毕业生提供实验和实习的教育资源，同样也难以吸引大量的优质的教师资源。一方面，农村中等职业教育经费短缺问题制约着学校的发展。就2014年职业高中的生均经费而言，职业高中的生均经费为6 070.49元，而农村职业高中的生均经费仅为4 853.87元。据100位县市教育局长的估算，县职业教育经费占普通高中教育经费的1/2或1/2以上的仅为3%[2]。农村教育经费的短缺导致了农村中职学校大多实验需要的设备无法及时更新，器材过时，甚至缺乏一些教学以及实训的设备，这样一来就严重影响了农村中等职业教育的教学质量。

另一方面，农村中等职业教育生源因不同的原因而遭到流失，农村的中职教育的招生面临困难。从全国范围来看，中等职业教育招生人数有递减的趋势，而很多农村学生宁可出去打工，也不愿意进入中等职业学校进行学习，这种情况就使农村中等职业教育的招生变得非常困难。综上所述，由于农村地区的特殊性，农村中等职业教育经费短缺和生源的流失，是中等职业教育投入城乡结构不均衡的主要表现。

三、中等职业教育财政投入存在问题的原因

（一）对中职教育的价值认识有误解

一般来说，职业教育的更好发展有利于直接促进经济的发展，推动社会的发展和劳动力就业，职业教育从某种程度上可以认为是经济发展的“助推器”。“德国98%以上的青年都经过各个类型的职业培训。”[3]而我国传统文化中“学而优则仕”的价值观依旧根深蒂固，加之高等教育大众化的影响，导致许多人都是“重普通教育轻职业教育”。此外，很多技能型人才还面临就业前景不乐观、社会角色定位不准确等问题，这其中也有我国社会分配不合理的因素存在。但是，如果对中职教育的观念不改变，中等职业教育的财政体制的改革很难有一个长远的保障。

（二）中央和地方政府教育财政责任不明晰

我国中职学校目前实行地方负责、分级管理的财政形式，分清各级政府的财政责任是其核心内容，目前我国职业教育经费主要由地方财政负担，一些地方政府（市县政府）负担的压力就会增大，很多情况下还会有财权事权不相称的现象发生。截至2012年底，全国仅有辽宁、上海、江苏、浙江等8个省市制定实施了职业院校生均经费标准，大多数省份还是处于标准缺失的状态。2005年《国务院大力发展职业教育的决定》提出城市教育附加费用于职业教育的比例国家规定一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%，由于各级政府应承担的教育财政责任就不够明晰，这一政策多数地方没有得到很好的落实。

（三）监督评价制度不完善

中等职业教育财政投入不足、产出效率低，其中很重要的原因就是缺乏完善的监督评价指标体系和多元化的监督评价主体。首先，教育财政监督评价指标体系不够完善。教育财政监督评价指标包括工作指标和绩效指标，目前的工作指标是我国职业教育的监评主要指标，绩效指标则是采用所有教育类型均通用的指标，如《全国教育经费执行统计公告》中的相关数据可以反映这一点。其次，教育财政信息公开程度低，监督评价主体过于单一。中等职业学校应将财政信息加以公开，加强公开透明度，让很多的监督评价主体参与进来，保障教育事业的健康发展。

四、中等职业教育财政政策的优化

自职业教育发展以来，中等职业教育就坚持以就业为导向的办学方针，其目标是培养高素质劳动者和中、初级专门人才，而中等职业教育财政是中等职业教育发展强有力的财政支持和政策保障。深化中等职业教育投入改革的关键在于改革财政体制，这样就可以更好地履行政府公共财政的职能，从而实现政府教育投入的高效性和适切性。同时，要在国家财政紧张的大环境下，大力发展民办中职教育，提高教育经费的利用效率，并确保中等职业教育的教学质量，制定和完善一系列符合社会主义市场经济体制的中等职业教育财政政策。

（一）优化中等职业教育投资结构

发展中等职业教育要发挥多方面的优势，优化中等职业教育投资结构是其中一个重要组成部分，加大公共财政对中等职业教育的投入力度是优化中职教育投资结构的前提条件。与普通高中阶段教育相比，中职教育成本要高，因此，要大力增加教育经费总量的投入，使中等职业教育经费达到标准，确保职业教育的质量和成效，降低学生个人承担比例。同时，过去外延性增长的资金投入已不再适应现代教育的需求，目标需转向教育资金内涵式提升，提高教育质量，为提高中等职业产出效率提供有利条件。

同时，国家对中职教育应有一定政策法规支持。政府要通过制定一系列的政策法规规范职业教育的发展，确保中等职业教育质量，搭好中等职业教育与高等教育的这座桥梁，推动中等职业教育的健康发展。

（二）优化中等职业教育资助制度

近年来，中国中等职业学校经济困难生比例逐年增加，经济困难生队伍迅速扩大，这绝不仅仅是一个经济困难生的问题，更是一个家庭和社会的问题。优化中等职业教育资助制度，对于促进教育公平、构建和谐社会起到了重要作用。近几年来，为了促进中等职业教育的发展，中央政府先后采取了国家助学金资助和逐步实施中等职业教育免费等一系列政策措施。2007年5月，国务院首次将中职学生纳入资助体系。但由于各地实施的效果不同，加之政策实施环境等因素的制约，助学金政策在实际实施中存在着不同的问题，比如助学金的教育与扶贫效果不佳、助学金的监管不力等。

因此，为了能让更多的中等职业学校贫困家庭学生得到有效资助，完善中职教育学生资助体系就成了必由之路。首先，对于家庭经济困难的学生，政府要加大支持力度，尤其是农村职业教育，同时还可以考虑实施免费职业教育，保障初中毕业生能够更加公平地享受高中阶段的教育。比如，重庆市永川区宣布在全国率先推行义务职业教育[4]。其次，要坚持政府主导、多渠道筹措资助资金，形成中等职业教育的“双元制”，即对职业教育学生负责的主要责任方是企业，学校方是协助。最后，构建对助学金和免学费补助资金的监管机制，是保障中职教育资助制度能够顺利实施的有效途径。例如做到专款专用，专账管理。

（三）优化中等职业教育财政投入政策改革的制度环境

经费是教育事业发展的保障，国家财政拨款仍然是中职教育投资的主渠道。国家教育投入的不足，必将极大地限制中等职业教育的发展。完善教育财政投入法规，可以使教育投入细化、规范化，增强可操作性。

因此，国家要在《教育法》《职业教育法》的基础上，出台《职业教育投入法》等法律。虽然《职业教育法》中对职业资金投入做了详尽的规定，但随着社会经济的发展，捐资办学的问题、民办教育的融资问题等，不能很好地为促进教育的可持续发展提供更为坚实的保障。通过立法这一途径，明确教育经费在国民经济中的比例。完善公共教育预算管理，将中等职业教育经费预算的项目、标准进行正确的规定，并列入地方财政预算。同时，设立财政监督系统，这样才能保证中等职业教育健康有序的发展。

（四）发展民办中等职业教育

作为职业教育体系的有机组成部分，无论是民办职业教育，还是公办职业学校，都是为教育或者是社会有偿地提供了服务，所以就这一点来说公办和民办学校就应处于同一法律地位平台，实现待遇和机遇的均等。目前，公办职业学校是通过财政拨款和收取学费两种方式解决办学经费问题，而民办学校则“自筹费用、自担风险”，很少得到政府财政的支持甚至是公共资源的扶持。

中央提出供给侧结构改革，那么大力发展有特色的民办教育也在其中，具体来说，就应该去除低端专业，去除库存专业，提高教学质量，使中等职业教育更具特色。创办高质量的中等职业教育，要以能力教學为核心，以培养专业技能为目标，合理安排专业课程。同时，也要提前安排专业课程实训教学和提高实践性教学的比例。我国应充分整合教育资源，立体化人才培养：层次、类别、方式交叉，为客户提供更多教育产品的选择，充分发挥民办教育体制的优势。

五、结束语

近些年，尽管政府不断加大对教育的总体投入，但是对于中职教育来说，其教育经费不足的问题并没有得到很大改善；教育资源在学校间的分配、区域间的配置还存在着不公平和不合理，要解决这些问题，必须对中等职业教育投资体制进行优化。大力发展民办中等职业教育，优化中等职业教育的投资及制度体系，推进中等职业教育的更好发展，以期适应社会主义现代化教育的步伐。

注释：

①东北：黑龙江、吉林、辽宁（3个）；东部：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南（10个）；中部：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南（6个）；西部：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆（12个）

参考文献：

[1]张晨，郭文富.职业教育经费投入水平地区差异分析[J].职教论坛，2011（25）：26.

[2]邢晖.规模条件合力：破解农村职教三大难题[N].中国教育报：20070830（3）.

[3]余若霞.中等职业教育的基本价值取向[J].职教论坛，2012（6）：14.

[4]佛朝晖.中职国家助学金政策实施情况的调查报告[J].中国职业技术教育，2010（5）：14—18.（责任编辑：侯秀梅）2017年7月第36卷第7期黑龙江教育学院学报Journal of Heilongjiang College of EducationJul.2017Vol.36 No.7