宅基地制度改革的“硬骨头”怎么啃？

谢玮

江西余江平定乡洪万村夏家组“宅改”现场

2017年6月下旬开始，国土资源部领导督察农村“三块地改革”试点工作的消息不断传出，有媒体报道称，此次国土资源部至少组建了15个督查组赴地方调研“三块地改革”。

所谓“三块地改革”，即农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点。

2015年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（下称《意见》），决定在全国选定部分县（市、区）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点工作。

最初，试点采取分类改革的方式，33个试点地区分别选定一项改革任务推进。由于“三块地”联系紧密，从2016年9月开始，国土资源系统采取了“三块地改革试点联动”的方式统筹推进，“增强改革整体性和协调性，让‘三块地改革形成共振效应。”

根据《意见》，试点工作从2015年2月起到2017年底结束。

如今，试点正在进入总结阶段。国土资源部数据显示，目前33个试点地区累计出台约500项具体制度措施。集体经营性建设用地入市地块共计278宗，总价款约50亿元。3个原征地制度改革试点地区按新办法实施征地的共59宗、3.85万亩。15个宅基地制度改革试点地区退出宅基地7万余户，面积约3.2万亩。

宅改：必须要啃的“硬骨头”

作为此次“三块地改革”中的重要一项，宅基地改革的试点，主要是完善宅基地权益保障和取得方式，探索有偿使用方式和农民自愿有偿退出或转让方式，进一步改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用等。

我国农村长期实行“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度。农村宅基地归集体所有，其使用权的流转必须限制在本集体之间。此外，严禁城镇居民在农村购买宅基地。

然而，随着实践的发展，在农村宅基地使用过程中产生了一些突出问题。一方面，农村人口大量流动，“空心村”问题十分突出，“一户多宅”“建新不拆旧”“谁强势谁多占”等现象普遍存在。另一方面，宅基地使用权退出不畅，部分“农二代”“农三代”宅基地取得困难，农民对农房宅基地财产权利难以实现。与此同时，部分村庄土地缺少规划，管理粗放，导致土地的大量浪费和闲置。

如何唤醒这些“沉睡的资产”，令土地有效流转？“宅改”成为我国农村土地制度改革必须要啃的“硬骨头”。

对农民来说，土地是“命根子”，是生存权益最集中的体现。一栋栋破旧不堪、甚至废弃闲置的老宅，承载着农民千百年来固守祖业的传统观念，也不可避免地关乎既得利益。

这无疑是一项极富挑战性的改革。

两年多来，“宅改”究竟是如何推进的？试点做了哪些探索？ 5月下旬，《中国经济周刊》记者深入宅基地改革试点江西余江县、安徽金寨县采访调研。

6月底，国土资源部部长姜大明曾到江西余江县督察农村土地制度改革三项试点工作，农村宅基地制度改革便是调研的内容之一。

余江：“拆旧建新”让农民享受到更多“土地红利”

江启动“宅改”违法用地归零

2015年3月，余江县作为全国15个试点县之一、江西省唯一一个试点县，率先在全县1040个自然村全面进行宅基地制度改革试点工作。

作为余江县试点的第一批村庄之一，马荃镇岩前村倪家组的村容村貌发生了不小的变化。

“我们这里是偏僻落后的小山村，这边以前根本就没有路。” 倪家组宅基地改革理事长倪建科向记者介绍，“宅改”后，村口的猪栏、牛栏、厕所已经悉数拆除，建成了宽约5米的水泥路。如今，村里的主干道旁伫立着一栋栋新建的三层小楼，周边配备休闲健身的小广场。

倪和平家的宅子正好位于村口，从景德镇前往赣州、广州的客人经常路过这里，“以前很乱、脏兮兮的。” 倪和平对记者直言，宅改后，村容村貌大为改观。他放弃了在县城床垫的生意，回家搞起了生态农庄，“开业半个多月来，生意很好，周末能坐七八桌，多的时候中午一餐能达到四五千元的收入。”

然而，在“宅改”前，一户多宅、建新不拆旧、私下买卖乱、空心村等问题长期存在于余江农村，一方面大量耕地被农宅占用，大量有用无用的附属房、猪牛羊圈、简易厕所充斥村庄，另一方面村中没有两条像样的道路可以顺利进出，公共服务设施难以落地，脏乱差的生产生活环境长期得不到改善。

江西省国土资源厅副厅长许建平介绍说，“宅改”前余江每年农民建房违法占地二三百亩（其中耕地100多亩）。启动“宅改”违法用地归零，不仅如此，还储备了10到15年的农房建设用地。

在余江“宅改”的过程中，对闲置废弃畜禽舍、倒塌住房等，实行自愿无偿退出;对“一户多宅”的“多宅”部分和非集體经济组织成员在农村占有和使用的宅基地实行自愿有偿退出。统一制定补偿标准，有偿退出补偿资金主要从宅基地有偿使用费、土地增减挂钩收益、新增宅基地择位竞价收益、乡贤人士捐资垫资等方面解决。

在平定乡洪万村夏家组一处刚退出的宅基地上，挖掘机正在拆除一栋老房子。

在江西余江平定乡洪万村夏家组，“宅改”后修建了公共道路

夏家组有很多年没这么“大兴土木”了。作为平定乡“宅改”第四批试点村，夏家组全村共有160户、650人，宅基地185宗，其中“一户一宅”104户，“一户多宅”37户，“多户一宅”19宗。

洪万村村支书夏早元介绍说，目前，村里有偿退出的27宗宅基地，面積达3200多平方米。无偿退出的，主要是牛栏、厕所、空心房，退了97宗，面积2300多平方米。

宅改理事会：农民的事，农民自己办

在“宅改”的过程中，一个特殊的村民自治组织——宅改理事会被建立起来。

余江县在全县1040个自然村建立了村民事务理事会，理事会是在村两委领导下的村民自治组织，推选出8752名村民担任理事。农民的事情农民办，这是最大的原则。

在平定乡蓝田宋家村，蜿蜒曲折的小渠两旁是新栽的绿化树和葡萄架。蓝田宋家村宅改理事会理事长宋志强介绍，这里曾经是村里废弃的77间畜禽栏，如今打造成用于村民散步休闲的广场。

宋志强告诉记者，“宅改”之初，很多老百姓不太理解，遇到了很大的阻力，自己差点就淹没在部分村民的白眼唾沫中。身先士卒，宋志强率先退出了自家的老宅，为了劝说“一户多宅”的丈母娘腾退多占房屋，宋志强没少费唇舌。

宋志强介绍，“宅改”也得到了乡贤们的大力支持，在威海从事眼镜批发的乡贤宋和红这次专程还乡支持“宅改”，捐资80万元用于村口广场建设。

在试点村庄，随处可见接地气的宣传标语，“宅基地不是祖业，是集体资产”“一户只能一宅，建新必须拆旧”“多占宅基地，多交人民币”。

“余江县8000多个理事会成员，都是老百姓，为了集体利益，大胆干活，不怕得罪人。在外做老板赚钱的‘乡贤也大力支持‘宅改。”余江县委书记路文革表示，“要做好这件事，也只有他们自己能够做到。余江县现在从上到下，老百姓认识到宅基地改革，是为子孙后代，为集体谋利益。”

盘活存量宅基地

“目前，余江‘宅改工作已经进入最后冲刺阶段，今年年底前，全县1040个自然村将全面完成。”许建平说。

通过改革试点，余江县盘活了试点村庄的存量宅基地。据介绍，截至4月底，余江县共退出宅基地24160宗3270亩，其中有偿退出4576宗795亩，无偿退出19584宗2475亩;收回村庄规划内其他建设用地857亩;退出宅基地复垦574亩;村集体收取有偿使用费5040户690万元;流转宅基地56宗20.5亩;新建农房择位竞价49宗7.6亩。目前开展农房抵押贷款28户，发放贷款262万元。

“这是许多地区连想也不敢想的事。”许建平直言。“宅改”彻底消除了试点村的空心化现象，释放了大部分村庄10到15年的农民建房用地，盘活了集体建设用地，有力地保护了耕地资源。

金寨：政策叠加，“宅改”助力脱贫

安徽省六安市金寨县位于六安市西南，皖鄂豫三省结合部。“八山半水半分田，一分道路和庄园”，地处大别山深处的金寨，全县森林覆盖率为70.35%，可谓是一个不折不扣的山区县。

金寨是国家级首批重点贫困县，也是33个农村土地制度改革试点中的唯一国家级贫困县。

在半山区半丘陵的山坳里，许多村民的房子背山切坡而建。在“宅改”工作推进过程中，金寨将宅基地制度改革与扶贫搬迁等政策相结合，发挥政策叠加效应，助力脱贫攻坚。

2011年，金寨有贫困人口19.3万，贫困发生率33.3%。而到了2016年底，全县贫困人口已降至6.6万，贫困发生率降至11.2%。

腾退宅基地后农民搬到哪儿？

土地怎么用？

30多年了，62岁的贫困户王成云眼睁睁看着其他同村人渐渐起了新房，自己却还住在上世纪90年代盖起的老宅子里。他位于山坳的瓦房破败不堪、阴暗潮湿，已经是危房。

“根本没想过盖房子，想都没想过，不敢想。”王成云告诉《中国经济周刊》记者，2016年10月，得益于“宅改”，他搬进了新房，根据全镇布点规划，新房位于附近保留自然村，距离他山坳上的老宅只有约200米。

“搬进来没有掏钱，都是公家补助的。”王成云说，宅基地退出补偿、危房改造、扶贫、库区移民等各种补贴加在一起约为14万元，住进新房后，还结余了三四万元。在腾退复垦的宅基地上，王成云种上了油菜。

眼下，一亩茶园的年收入能达5000元。去年，镇里还为包括王成云的儿子在内的53人介绍了工作，月收入能达到3500元。王成云家有望于今年脱贫。

在金寨，参加“宅改”的家家户户都有一张“易地扶贫搬迁分户标识牌”，自愿退出宅基地补偿多少、奖励多少一目了然。

在金寨县白塔畈镇刘冲村，王大国正和家人在地里耕种玉米。这里本是王大国自家的宅基地，腾退复垦之后变成了耕地。

“现在集中在刘冲村中心村庄，住得很好，小别墅一样。”王大国说，“宅改”前，自己一家5口住在30多年的老宅子里。宅基地腾退后原户主享有复垦耕地的优先承包权，自己不但按建筑面积得到9万元的补偿款，还多了三亩耕地，“一年可以种两季庄稼，一次油菜，还有这次马上种玉米。一年这一亩可以有1000元收入。”

新的居住规划区在刘冲村北部，该居住区规划用地面积161.3亩，总建筑面积27220平方米，一期启动的建设面积43亩，安置农户60户，其中贫困户17户。

村民吴芸2016年10月份就搬进了这里的新房，“现在水电都方便了，到镇上服装厂的路也近，六七分钟，原来要半个小时。”吴芸说，按照老宅的建筑面积得到十七八万元的补偿款，规划区新房建设约为23.5万元，搬进新家只花了五六万元。

腾退后搬去哪儿，要按照乡镇统一规划，也要尊重农民自己的意见。

据介绍，为确保农村居民户有所居、有序集中，改革试点之初，金寨实施了“1+X”村庄布点规划，按照每个行政村1个中心村庄、不超过3个保留自然村庄原则，编制村级土地利用规划和村庄布点规划，全县规划183个中心村庄、397个保留自然村庄，引导农民有序向城镇、规划点集中。据统计，全县12900多户农户自愿有偿退出宅基地，其中到规划村庄9000余户，进城入镇3000余户。

在油坊店乡面冲村中心村庄，占地586平方米的扶贫移民安置点，村民梁慧拿出了一个蓝色的扶贫攻坚资料袋给记者看，“原来家里的砖木房建在坡上，周围就是自家茶地。没有船，孩子上学，挂水（就医）都不方便，现在方便多了。”宅基地腾退之后，她家的各类补贴加起来超过了20万元，刨去建房支出，老宅地还多复垦出一亩茶地。

金寨县油坊店党总支书记黄尊云告诉记者，像梁慧家这样的贫困户，其实自己是有能力的，主要是由于交通问题致贫。为了帮助夏秋茶下山，面冲村兴建了新的茶叶加工厂，用来扩大生产。

安徽金寨油坊店乡面冲村中心村庄

“宅改”资金哪里来？

上个世纪50年代，为治理淮河水患，金寨修建梅山、响洪甸两大水库，淹没10万亩肥田、14万亩经济林和三大经济重镇。库区10万移民只能退守山区，面对行路难、饮水难、上学难、就医难等问题，这里一直是扶贫攻坚的主战场。

金寨县副县长朱宽江介绍，2015年初，中央批准金寨县成为农村宅基地制度改革试点县。金寨因地制宜，采用无偿和有偿相结合的方式引导宅基地自愿有序退出。

在无偿退出方面，对“一户多宅”的“多宅”部分等3种情形实行无偿退出，最大限度让利于民，乡镇可以给予适当补助。有偿退出方面，对有合法权属来源及“一户一宅”等5种情形，除按照分类标准给予宅基地退出和地上房屋拆除补偿外，还可享受到不同的优惠奖励政策。

“原来是建新不拆旧，进城不拆宅，宅基地的取得没有退出通道。”朱宽江直言。

据介绍，截至目前，金寨县自愿申请有偿退出宅基地14476户，已实施搬迁9426户、35192人，其中在册贫困户5267户、19036人;水库移民3693户、14724人;一般户1953户、7186人。全县已腾退复垦宅基地2.3万亩，扣除规划村庄建设自用地5000亩，其余大部分新复垦耕地已经种上了农作物，新增耕地1.8万亩。

此外，金寨县还捆绑叠加宅基地改革、易地扶贫搬迁、水库移民解困、农村危房改造甚至当地房地产市场的“去库存”等多项扶植政策，形成一套政策组合拳。通过政策叠加，部分贫困户不掏一分钱，仅利用政策补贴就能在规划村庄住上新房。

朱寬江介绍说，一部分群众放弃农村宅基地使用权，到县城和乡镇购买商品房，去年全县共减少房地产库存近3000套。如果农民愿意进城买房，可以享受800元/平方米的优惠政策。

那么，确保宅基地自愿有偿、有序退出，改革资金的问题如何解决？

2016年10月，国土部专门出台政策，金寨县宅基地腾退节余的建设用地指标可以在省域范围内调剂使用。这被金寨人称为是拿出了“压箱底”的好政策。

金寨县国土资源局副局长郑汉涛告诉记者，由于是国家级贫困县，金寨县土地增减挂钩的节余指标可以在省域范围内有偿调剂使用，宅基地制度改革和易地扶贫、水库移民搬迁等相融合，助力脱贫攻坚，当地贫困人口从8.34万降到2016年底的6.6万。“实现了一年‘宅改，万户脱贫。”朱宽江表示。

目前，金寨已成功交易10857亩宅基地腾退节余建设用地指标，每亩成交均价45万元。

“目前已经在省域范围内有偿调剂了4个批次1万多亩，主要交易指标的承接地有马鞍山、滁州市、合肥市。”金寨县国土资源局局长陈永开向《中国经济周刊》记者介绍，交易金额49.5亿，返还给群众主要通过宅基地退出补偿，将近14亿元。第二个用途就是腾退复垦的施工经费。第三个用途是水、电、路等基础设施配套建设需要的资金。