0元中标背后的政务云之争

银昕

“尽管中国电信和腾讯以0.01元和0元中了标，但我不认为他们赔本了。”一位云服务业内人士对《中国经济周刊》记者说。从今年3月起，在政务云领域共发生了4笔超低价中标事件，主角分别为中国电信和腾讯。不久前在消费级互联网市场上“饿死对手，抢占地盘”的剧情再次上演。

6月16日，连云港市大数据中心一期工程（市政务数据云计算平台）建设服务项目被中国电信股份有限公司连云港分公司以0元中标；6月7日，中国海南政府采购网发布中标公告，中国电信集团系统集成有限责任公司以0.01元中标海南政务云（预算为205万元）；3月31日，由中国电信集团辽宁省辽阳市电信分公司、中国电信系统集成有限公司辽宁分公司组成的联合体，以0.01元的价格中标辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目（该项目预算金额超过892万元）；3月18日，腾讯以0.01元中标厦门市政务外网云服务项目（该项目预算为495万元）。

有分析人士指出，在云服务领域内，以个人云为主的“上半场”比赛已经结束，云服务的“下半场”比赛主要战场在政企云，这也是如此密集地出现政务云领域内以0.01元甚至0元中标的原因。

不过，一位不愿具名的业内人士对《中国经济周刊》记者表示：“既然企业敢以超低价竞标，就代表他们在这个项目中提供的并不是核心的服务内容，成本也并不高。”此外，不少业内人士均对企业以明显低于成本价的价格进行投标的行为是否触犯相关法律提出质疑。

中标政务云成本不高，同质化严重

“所谓政务云，广义上是指一切与政府部门有关的云服务，狭义上是指电子政务云。电子政务云的所有者一般为各地方政府的经信办或电子信息办公室，云资源向下属各个委、办、局开放。”360集团云安全事业部总经理刘浩向《中国经济周刊》记者介绍说。2017年，在中央国家机关政府采购中心发布的《中央国家机关2017—2018年政府集中采购目录实施方案》中，“云计算服务”正式被列入采购范围，与此同时，各地方政府也在积极推动政务的电子信息化进程。政务云的直接作用有两个，从上端看，可以打通各部门之间的政务数据壁垒，决策层可拥有更多以信息化为实现方式的政务数据，更科学地进行宏观调控；从下游看，各路数据在后台打通后，市民寻求各项政务服务不必再在每个部门和窗口间来回跑腿，提高了办事效率。

不过，针对超低价中标的数个政务云项目，市场上有不同看法。“我认为腾讯中标的那个项目，其实就是公有云，或者是公有云的一个变种。”刘浩介绍，公有云通常是云服务企业先行投资，将机房、带宽等资源先行投入，再吸引用户前来使用，与私有云更多的是在运营方式上不同。“腾讯在厦门这个项目中比较讨巧，政府已将机房资源提供好了，这部分成本騰讯直接省掉，其实是成本更低的一种公有云。”

曾参与过湖北省“楚天云”项目开发的翱旗创业科技有限公司市场中心总经理张雪峰认为，以超低价竞标的企业无非出于两种考虑，“第一是目前政务云产品的同质化十分严重，要先将地盘占住，低价竞标便是其策略之一；另一个原因是目前政府部门公开招标的项目服务难度都不大，核心的技术并未被应用，整体成本不高。”

“抢地盘”抢的是什么

在消费级互联网市场颇为常见的“饿死对手，争夺地盘”策略，在政务云市场能否取得成功？浪潮集团CEO孙丕恕对此持保留态度，他认为能否获得数据才是关键，“不是成了人家的保姆就没事儿了，能不能卡住身位还要看数据。To C（针对消费者市场）领域里数据是你的，但To B（企业级服务）领域里你还是保姆，数据是政府的。”不过，根据刘浩的观察，一些承包商在建设云服务时并未将云安全和云服务分开，“一旦整体打包做，很难不发生数据泄露事件，况且云技术本身是会对偷取数据提供些许便利的。”

在政务云市场表现较为活跃的企业大体可分为三类：以阿里巴巴、腾讯为代表的网络公司；以中国电信为代表的三大移动运营商；以华为、浪潮为代表的IT企业。通信产业专家项立刚认为，在此三类公司中，移动运营商进入政务云有先天的优势，与政府各部门本就存在长期合作关系，加上自身带宽资源丰富，在早期布局阶段最为得力；与之相比，互联网公司的优势在于拥有最先进的服务体系，特别是软件体系；而IT企业的优势在于通信设备，包括交换机、服务器等，进入政务云的首要目的是为了保全自身的既有业务。“一旦浪潮做了政务云，在采购设备时肯定会用自家的，那华为怎么办呢？只有也跟着做才能使自家的通信设备有销路。”刘浩说。

各有优势使得政务云领域出现了复杂的“你中有我，我中有你”的局面，多个玩家既竞争又合作。以移动运营商为例，虽然带宽资源丰富，但通信设备要从华为、浪潮等企业采购。在发挥各自优势的前提下，三类公司都在积极布局自己的“云生态”，希望将其他“玩家”纳入自己构建的生态体系之中。

不过，此三类公司竞逐政务云的原动力并不相同。张雪峰对《中国经济周刊》记者说：“一些未被‘开垦的政务数据一旦被拥有大量消费级互联网产品的腾讯和阿里巴巴获得，也许就会产生崭新的商业模式；移动运营商在此前的时代最大的苦恼在于他们的角色彻底沦为了单纯的工具属性——数据通道，并未沉淀出有用的数据价值，借助于政务云，大量数据若在移动运营商手中，他们‘交通工具的角色或许会被改变；而华为和浪潮还是着眼于他们的通信设备以及未来5G技术的应用。”

“先免费，再收费”的逻辑被移植到了政务云战场，0元中标绝不等于免费。张雪峰介绍：“很多协议中都规定，政府要向服务提供商按需付费。”2017年3月，上海移动与云赛智联股份有限公司、中国电信联合，以0元的价格中标上海市金额为1200万元的电子政务云项目，合同中所规定的综合单价即为中国移动0.23元、中国电信0.38元，以此计算，两家中标单位年收益可达1000万元以上。

刘浩对此类商业模式解释说：“可以简单理解为某政府部门对外招标饮水机项目，某单位愿意免费为其提供饮水机，但合同细则中明确写明今后该部门所有桶装水必须从中标单位处购买，按需付费。”

超低价中标是否违法

除了对市场的卡位和抢夺，超低价中标事件的法律疑惑也一直被外界关注。有法律界人士指出，以明显低于成本价的价格参与竞标，涉嫌违反《反不正当竞争法》《政府采购法》及《招投标法》相关规定。

北京北斗鼎铭律师事务所主任熊智向《中国经济周刊》记者分析说，竞标单位以明显低于成本价竞标和中标，可能触犯《招标投标法》第三十三条中不得以低于成本价方式竞标的规定；以及《反不正当竞争法》第十一条中不得以低于成本价方式销售商品提供服务，以排挤竞争对手。熊智同时认为，政务云服务等信息化服务不再是简单的货币化买卖交易，是否违法还需具体参考招标文书中的竞标方案规定、报价规定与竞标单位议价能力综合参考；《政府采购法》中的相关规定也许并不适用于政务云的竞标单位。

超低价竞标和中标最终还是引来了行政部门的关注。6月24日，针对一系列政府采购中发生的超低价中标和竞标事件，国家发展和改革委员会主任何立峰表示：低价中标的现象实际上指的是评标时采用“经评审的最低投标价法”，但“经评审的最低投标价法”不等于唯价格论，更不等于接受和纵容低于成本中标。在实践当中，这一评标方法经常被滥用和错误使用。“下一步会依法严格限定‘经评审的最低投标价法的适用范围。针对滥用、不当使用‘经评审的最低投标价法的问题，进一步明确和强化各类评价方法的运用。”