地方干部对省管县改革的认知与判断*

吴金群

地方干部对省管县改革的认知与判断*

吴金群

省管县改革是我国理论界和实务界共同关注的重大议题。针对1000多名地方干部的问卷调查表明，地方干部已经意识到，市管县体制虽然促进了中心城市不断壮大，但却部分地以周边县（市）的牺牲为代价。然而，不同工作单位、不同地区、甚至不同性别的干部对省管县改革的认知及对未来的判断，依然存在较大的差异。

地方干部；省管县；市管县

近二十年来，省管县改革已经成为我国理论界和实务界共同关注的重大议题。相对来说，理论界的研究已经汗牛充栋，而实务界的认知却没有被系统地揭示。本文通过对1000多名地方干部的问卷调查，较为客观地展现了公共管理实践者对省管县改革及其未来的认知和判断。

1 调查的背景与总体情况

基于市管县体制弊端的日益凸显、部分地区成功经验的榜样示范、中央政策的渐进推动，以及政府层级扁平化的国际趋势，全国各地纷纷开展省管县改革的探索[1]P8-12。对于这场牵一发而动全身的体制改革，大部分学者和政府干部持欢迎态度[2][3]P150。虽有部分学者对省管县改革的绩效提出了一些否定意见[4][5][6][7][8][9][10]，但同时也有大量的实证研究证明了省管县改革的积极作用和混合效应[11][12][13][14][15][16][17]。作为省管县改革的直接当事人，市、县干部到底如何看待这场改革？这不仅关系到实践中的干部心理感受和工作满意度，而且也因为将影响到干部们的施政行为，而关系到省管县改革的未来。

浙江大学继续教育学院是全国首批干部教育培训基地，每年都有来自各省、直辖市和自治区数以万计的地方干部参加培训学习。近几年来，笔者承担几十个培训班的相关课程。本项调查就是笔者利用给政府干部培训的机会，在课堂上完成的。一共发放问卷1280份，回收1150份，回收率为89.8%。其中，有效问卷1048份，有效率为91.1%。这些班级都以地级市为单位组织起来，所以对省管县改革和市县协调发展的分析研究很有价值。管理培训总体上以中青年干部为主，31-40岁的有323人（占30.9%），41-50岁的有623人（占59.6%）。样本中的干部学历大部分为本科（801人，占77.3%），其次为硕士（140人，占13.5%）。样本中的男性干部（占81.0%）远远超过了女性干部（占19.0%），这与我国的后备干部培养和地方领导的性别比例基本一致。样本涵盖了我国东、中、西部7个省区的14个地级市。其中，浙江温州（占21.76%）和河北廊坊（占21.66%）的样本量相对较大。样本中的地方干部主要在地级政府（579人，占55.4%）和县级政府（308人，29.4%）工作。因为样本中省级政府的干部人数太少（6人，占0.6%），所以虽在列表中呈现他们的统计分布，但基本不涉及对省级政府干部的认知分析。样本中地方干部的行政级别以正科级（669人，占64.1%）和副处级（169人，占16.2%）为主。

在严格意义上，此次问卷调查不算科学的随机抽样。这些样本似乎是被各地组织部门“选拔过”来参加培训的，也好像是恰好笔者要去上课而“偶遇”的。但是，参加培训的地方干部往往是干部队伍的中坚力量；同时，笔者承担的《公共管理新视野》是一门干部培训的基础课程，不存在业务的专门性或对象的选择性。所以在学术研究上，这些被问卷调查的地方干部具有非常重要的样本意义，与本项研究的目的也非常契合。需要说明的是，文中所有图表都是利用SPSS软件生成和绘制的。

2 地方干部对省管县改革的基本认知

自1982年中共中央51号文件发出《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》以后，全国绝大部分地方都实施了市管县体制改革。市管县体制在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，促进了区域市场的统一和规模经济的形成，精简了政府机构并提高了行政效率，避免了省县之间长期虚实不定和缺乏法律主体地位的尴尬，加快了中国城市化的发展进程[18]。然而，支撑市管县体制的政治经济条件的形成与变化，同时说明了它的成功与危机。随着我国市场经济体制的建立和完善，政府职能的进一步转变，市管县体制正在越来越偏离其初始的目标。

下表1中的N表示响应人数，指选择了本选项的人数，或者说是原始频数。响应百分比指的是，在做出的所有选择中，选择该项的次数占总次数（总响应次数）的比例。个案百分比是指，选择该项的人数占总人数的比例。结果显示：地方干部认为市管县体制的主要优点在于促进了中心城市不断壮大（54.8%），实现了城乡统筹发展（40.4%），带动了周边县域快速发展（31.3%）。地方干部认为市管县体制提高了政府效率（19.1%）、确保了社会稳定和谐（18.4%）的比例相对较低。值得注意的是，有19.0%的地方干部认为市管县体制没有任何优点。考虑到这一选项有些“绝对”，这个比例算是相当大了。令人疑惑的是，市管县体制被理论界认为并没有真正实现城乡统筹[19]，反而扩大了市县之间的差距[20]，为什么还有那么多的地方干部认同那些所谓的优点？这不能简单地推论说地方干部被体制设计的初衷、以及与之相伴随的政策宣传蒙蔽了双眼，而是必须对不同工作单位地方干部的态度做更加精细化的分析。

表1 市管县体制的主要优点（多选题）

表2、表3、表4、表5、表6、表7做了工作单位和每个优点选项的交叉分析，结果表明：相对于县级政府干部和乡镇干部，地级政府干部更加倾向于认为市管县体制促进了中心城市不断壮大、带动了周边县域快速发展、实现了城乡统筹发展、提高了政府管理效率、确保了社会稳定和谐；相对于地级政府干部，县级政府干部和乡镇干部更多地认为市管县体制没有任何优点。因为调查的样本中地级政府干部（579人，占55.4%）比县级政府干部（308人，29.4%）、乡镇干部（78人，7.5%）多，所以表1呈现出来的结果就完全可以理解了。

市管县体制存在哪些缺点呢？下表8显示：排在前四位的缺点分别是：加大了行政成本（77.2%）、增加

了地方层级（65.2%）、地级市压缩了县（市）的发展空间（50.7%）、地级市剥夺了县（市）的大量资源（48.3%）。与表1呈现的较高比例干部认为市管县体制实现了城乡统筹发展（40.4%）一致，认为市管县体制扩大了城乡差距的干部比例相对较低（20.6%）。有意思的是，从表1可见，54.8%的地方干部认为市管县体制促进了中心城市不断壮大，而表8显示，有50.7%的地方干部认为地级市压缩了县（市）的发展空间，有48.3%的地方干部认为地级市剥夺了县（市）的大量资源。这说明，地方干部已经明确意识到，市管县体制虽然促进了中心城市不断壮大，但却部分地以周边县（市）的牺牲为代价。表9、表10、表11显示，不同层级政府的地方干部对地级市剥夺了县（市）的大量资源、压缩了县（市）的发展空间、扩大了城乡差距的认知存在较为明显的差异。相对于县级政府干部和乡镇干部，地级政府干部较为普遍地（超过50%）对这三个问题表示“不同意”。表12、表13显示，地方干部对增加了地方层级、加大了行政成本的认知也存在一定的差异。虽然地级政府干部在总体上（超过60%）承认了市管县体制增加了地方层级、加大了行政成本，但是相对于县级政府干部和乡镇干部，地级政府干部表示“不同意”的比例依然更高。从表14可见，市管县体制对中国宪法的背离[① 我国宪法第30条规定，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。也就是说，地方政府一般实行省—县—乡三级。]①，大部分地方干部还没有认识到。或者说，他们在实践中根本就没有意识到存在这个问题。这与中国地方干部强调中央政策执行、忽视宪法法律规定的实际状况是一致的。

表2 工作单位*促进了中心城市不断壮大交叉表

表3 工作单位*带动了周边县域快速发展交叉表

表4 工作单位*实现了城乡统筹发展交叉表

表5 工作单位*提高了政府管理效率交叉表

表6 工作单位*确保了社会稳定和谐交叉表

表7 工作单位*没有任何优点交叉表

表8 市管县体制的主要缺点（多选题）

表9 工作单位*地级市剥夺了县(市)的大量资源交叉表

表10 工作单位*地级市压缩了县(市)的发展空间交叉表

表11 工作单位*扩大了城乡差距交叉表

表12 工作单位*增加了地方层级交叉表

表13 工作单位*加大了行政成本交叉表

表14 工作单位*背离了宪法精神交叉表

下表15显示，地方干部中有68.0%认为省管县改革促进了县域经济社会发展，63.5%认为降低了行政成本，59.4%认为提高了行政效能。然而，认为省管县改革推动了城乡统筹的比例是36.8%，认为改进了省市县府际关系的比例仅有19.0%。这说明，省管县改革虽然已经取得了一定的成绩，但因为改革尚不彻底、配套工作没跟上等诸多原因，省管县的体制优势并没有完全发挥出来。不仅如此，当前省管县改革中还存在诸多问题（见表16）。地方干部认为最主要的问题依次是：财权、事权和人权不配套（76.2%）、省市县职责分工不明确（41.4%）、改革遇到的阻力很大（36.2%）、权力下放没有到位（34.7%）、省级政府管理难度加大（33.1%）、垂直管理部门定位模糊（29.5%）、地级市对县的支持减少（26.3%）、改革的法律保障欠缺（19.6%）、影响了中心城市发展（11.0%）。

表15 省管县改革试点已取得的成果（多选题）

表16 省管县改革试点中存在的主要问题（多选题）

调查表明（见表17），地方干部认为所在地区的市、县政府间关系比较和谐的占53.6%，一般的占32.2%；认为非常和谐（6.4%）、不太和谐（6.7%）和很不和谐（1.2%）的比例相对较少。这说明，地方干部对当前市县政府间关系的评价不是太好，也不是太坏，而是总体上还可以。如果分地区来看（见表18），浙江金华、浙江温州、广东湛江、内蒙古包头等地对当前市县政府间关系的评价相对较低，而山东青岛、河北廊坊、河南商丘、内蒙古通辽、安徽黄山等地对当前市县政府间关系的评价相对较高。这与当地是否已经开展省管县改革或改革的具体进展之间没有简单的线性关系。比如，浙江的省管县改革走在全国前列，但因为改革依然主要局限于财政体制或对县（市）的放权，导致行政体制与财政体制的扭曲、省市县之间的职责不清等多种问题，所以地方干部对当前的市县关系并不满意。一些省管县改革进展相对缓慢的地区如山东、河北等地，因为体制改革过渡期可能出现的问题还没有充分暴露，地方干部对当前的市县关系评价反而更高。当然，同一省区之内的不同地级市也会存在明显的差别。比如浙江的舟山，因为地理位置和国家海洋综合开发试验区的关系，对省管县改革的呼声就远远不如浙江金华和温州来得高，对当前市县政府间关系的评价也相对较为宽容。

表17 所在地区市、县政府间关系

表18 任职地区*所在地区市县政府间关系交叉表

表19 性别*所在地区市县政府间关系交叉表

表20 秩

表21 检验统计量a,b

表22 工作单位*所在地区市县政府间关系交叉表

表23 秩

表24 检验统计量a,b

有意思的是，由性别*所在地区市县政府间关系交叉表发现（见表19），女性干部比男性干部更倾向于做出比较和谐或非常和谐的评价。利用多个独立样本的非参数检验，发现性别与对所在地区市县政府间关系和谐程度的判断，存在显著的相关性（见表20、表21）。

由工作单位*所在地区市县政府间关系的交叉表可见（表22），地级政府干部认为所在地区市县政府间关系比较和谐与非常和谐的比例远远高于县级政府干部和乡镇干部。也就是说，地级政府作为市管县体制的主要获益者，对当前市县政府间关系的满意度相对较高。而县级政府和乡镇政府在总体上已经产生了对地级市的离心倾向，因而对当前市县政府间关系的满意度相对较低。经过多个独立样本的非参数检验，发现工作单位与对所在地区市县政府间关系和谐程度的判断，存在显著的相关性（见表23、表24）。

由行政级别*所在地区市县政府间关系的交叉表可见（表25），正处级和副处级干部对市县政府间关系的判断，要比正科级和副科级干部的判断乐观得多。经过多个独立样本的非参数检验，发现行政级别与对所在地区市县政府间关系和谐程度的判断，存在显著的相关性（见表26、表27）。因为样本中的处级干部大部分来自地级政府，所以这一结论与工作单位对所在地区市县政府间关系判断的影响，在逻辑上一致的。

在问及有没有必要开展全面的省管县改革时，60.0%的地方干部认为非常有必要；11.3%的地方干部认为没必要，财政省管县就可以了；22.4%的地方干部认为没必要，权力下放就可以了；1.7%的地方干部认为根本不必要；另有4.7%的地方干部认为无所谓（见表28）。由工作单位*有必要开展全面的省管县改革吗交叉表可见（表29），县级政府干部和乡镇干部认为非常有必要进行全面省管县改革的比例远远高于地级政府干部，而地级政府干部则更多地选择了“没必要，财政省管县就可以了”或者“没必要，权力下放就可以了”。考虑到样本中的地级政府干部（579人，占55.4%）比县级政府干部（308人，29.4%）和乡镇干部（78人，占7.5%）都多，仍然有60.0%的地方干部认为非常有必要进行全面的省管县改革，说明省管县改革已经成为“人心所向”。

表25 行政级别*所在地区市县政府间关系交叉表

表26 秩

表27 检验统计量a,b

在问及有没有必要开展全面的省管县改革时，60.0%的地方干部认为非常有必要；11.3%的地方干部认为没必要，财政省管县就可以了；22.4%的地方干部认为没必要，权力下放就可以了；1.7%的地方干部认为根本不必要；另有4.7%的地方干部认为无所谓（见表28）。由工作单位*有必要开展全面的省管县改革吗交叉表可见（表29），县级政府干部和乡镇干部认为非常有必要进行全面省管县改革的比例远远高于地级政府干部，而地级政府干部则更多地选择了“没必要，财政省管县就可以了”或者“没必要，权力下放就可以了”。考虑到样本中的地级政府干部（579人，占55.4%）比县级政府干部（308人，29.4%）和乡镇干部（78人，占7.5%）都多，仍然有60.0%的地方干部认为非常有必要进行全面的省管县改革，说明省管县改革已经成为“人心所向”。

如果要进行全面的省管县改革，应该如何推进呢？表30显示，63.0%的地方干部认为应该根据各地条件逐步推进；18.7%的地方干部认为应该全国统一推进；17.8%的地方干部认为应该中央总体推动，但容许个别省份例外；0.6%的地方干部提出应该拒绝改革。虽然有接近2/3的地方干部同意根据各地条件逐步推进，符合理论研究的一般预期[21]，但是超过1/3的地方干部认为应该全国统一推进或由中央总体推动，说明经过一段时间的各地碎片化改革，地方干部对省管县改革的顶层设计有了较强的需求。

表28 有必要开展全面的省管县改革吗

表29 工作单位*有必要开展全面的省管县改革吗交叉表

表30 如果要进行全面的省管县改革，您认为应该

全面省管县的改革，需要满足一定的条件。调查表明（见表31），地方干部比较看重的条件依次为：改革共识要达成（65.4%）、试点经验要积累（51.2%）、管理幅度要适当（50.9%）、经济基础要具备（48.0%）、主要领导要重视（46.8%）、技术保障要到位（29.2%）。

具体到对所在省份开展全面省管县改革条件的判断（见表32），地方干部中认为非常成熟的占7.2%，比较成熟的占35.6%，一般的占37.0%，不太成熟的占18.1%，很不成熟的占2.0%。可见在总体上，地方干部对改革现实条件的判断在谨慎中带点乐观或者在乐观中依然保持谨慎。

调查表明，不同的任职地区、工作单位、行政级别，甚至不同的性别、学历对所在省份开展全面省管县改革条件的判断都存在明显的差异。这说明，地方干部的不同角色和身份，会在很大程度上影响到他们对客观事物的主观认知。

由任职地区*所在省份开展全面省管县改革条件交叉表可见（表33），浙江金华、温州、嘉兴和舟山的地方干部认为所在省份开展全面省管县改革条件的成熟程度相对较高，而河南商丘、漯河和郑州、内蒙古包头和通辽、安徽安庆和黄山等地的地方干部认为所在省份开展全面省管县改革条件的成熟程度相对较低。

由工作单位*所在省份开展全面省管县改革条件交叉表可见（表34），县级政府干部和乡镇干部对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，比地级政府的干部要乐观得多。根据表35、表36的非参数检验结果，工作单位与所在省份开展全面省管县改革条件的判断，存在显著的相关性。这反映了县级政府干部和乡镇干部对加快推进省管县改革的迫切渴望。

表31 全面省管县改革的主要条件（多选题）

表32 您所在省份开展全面省管县改革的条件

表33 任职地区*所在省份开展全面省管县改革条件交叉表

由行政级别*所在省份开展全面省管县改革条件交叉表可见（表37），厅局级干部和科级干部对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，明显比处级干部要乐观。根据表38、表39的结果，行政级别与所在省份开展全面省管县改革条件的判断，存在显著的相关性。因为样本中的处级干部大部分都来自于地级市，所以这个结果跟工作单位对所在省份开展全面省管县改革条件判断的影响，在逻辑上是一致的。

由性别*所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表可见（表40），男性干部比女性干部对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，要乐观得多。而且，根据表41、表42的非参数检验结果，不同性别对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，在统计上呈现出显著的差异。

由学历*所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表可见（表43），除了高中或以下学历的两个样本之外，学历越低越倾向于认为所在省份开展全面省管县改革的条件比较成熟或非常成熟。根据表44、表45的非参数检验结果，不同学历对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，在统计上有显著w

表34 工作单位*所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表

表35 秩

表36 检验统计量a,b

表37 行政级别*所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表

如果要推进全面的省管县改革，需要做好哪些配套工作？表46显示：地方干部的选择依次是：下放管理权限（71.0%）、调整行政区划（64.9%）、转变政府职能（61.4%）、改革干部制度（58.6%）、统一干部思想（41.7%）、修改法律法规（17.8%）。相对来说，地方干部对管理权限、行政区划、政府职能、干部制度更为关心，而对相关法律法规的修改却没有引起足够的重视。实际上，我国现行宪法虽然规定了省管县体制，但三十多年的地方实践使得许多法律法规被锁定在市管县体制之中，比如规定“经设区的市批准……”。地方干部对宪法和法律的关注不够，在前文对市管县体制的主要缺点（表8）、省管县改革试点中存在的主要问题（表16）的问答中已可见一斑。

表38 秩

表39 检验统计量a,b

表40 性别*所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表

表41 秩

表42 检验统计量a,b

表43 学历*所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表

3 地方干部对省管县改革未来的判断

纵观2005年以来的政策文本和领导讲话可以发现，中央一直在渐进有序地推动省管县改革。特别是2012年党的十八大报告进一步指出，“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”，再次给省管县改革明确了未来方向。当前，省管县改革已成为推动县域发展实现城乡统筹的重要举措，减少行政层级提高行政效能的迫切需要，消除城市泛化促进合理布局的关键手段。

从表47可见，53.9%的地方干部认为，理想的政府层级是中央—省—县—乡四级，即省管县体制；22.6%的地方干部认为，理想的政府层级应该是中央—省—县三级，这不仅意味着要进行省管县改革，还要取消乡镇政府；11.8%的地方干部认为，应该保留现在的中央—省—市—县—乡五级结构；另有9.1%的地方干部同意压缩行政层级，但主张保留地级市而取消乡镇，即中央—省—市—县四级结构。也就是说，主张保留现状的地方干部比例只有11.8%，而主张压缩行政层级的比例达到85.6%。

表44 秩

表45 检验统计量a,b

表46 全面省管县改革的主要条件（多选题）

表47 理想的政府层级

表48 性别*所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表

然而，不同的性别对理想政府层级的判断呈现出了明显的差异（见表48）。女性干部主张保留目前的中央—省—市—县—乡五级结构的比例（20.6%）远远高于男性干部（9.9%），而主张中央—省—县—乡四级结构（省管县，取消地级市）的比例（41.2%）远远低于男性干部（56.9%）。同时，女性干部（15.5%）也比男性干部（7.7%）更多地选择中央—省—市—县四级结构（保留市管县，取消乡镇）。女性干部的选择似乎与地级政府干部的选择有些类同，那会不会是因为样本中的女性干部更多地来自地级市而导致的呢？由性别*工作单位交叉表可见（表49），虽然女性干部工作于地级政府的比例（58.4%）略高于男性干部（55.1%），男性干部工作于县级政府的比例（30.5%）稍高于女性干部（22.8%）。但是，经过无序分类变量的卡方检验，发现差异并不显著（见表50）。

这一状况与前文所述的女性对当前市县政府间关系的满意度相对较高（表19、表20、表21）、女性对所在省份开展全面省管县改革条件的判断比较悲观（表40、表41、表42）的结论在逻辑上是一致的。因为女性更多地认为当前的市县政府间关系比较和谐或非常和谐，所以相对来说没有产生省管县改革的迫切需求，对省管县改革条件的判断也不那么乐观。而男性对当前的市县政府间关系的判断相对悲观，所以更多地产生了对进一步推动省管县改革的迫切需求，同时也更多地认为当前的改革条件已经比较成熟或非常成熟。

表49 性别*所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表

表50 卡方检验

表51 工作单位*理想的政府层级交叉表

由工作单位*理想的政府层级交叉表可见（表51），不同工作单位的地方干部对理想政府层级的判断也呈现出了明显的差异。相对来说，地级政府干部（17.3%）比县级政府干部（5.2%）、乡镇干部（2.6%）更多地选择保留中央—省—市—县—乡五级结构。县级政府干部（71.2%）、乡镇干部（80.5%）比地级政府干部（42.0%）更多地选择中央—省—县—乡四级结构（省管县）。对于取消乡镇的中央—省—市—县四级结构或中央—省—县三级结构，地级政府干部则比县级政府干部和乡镇干部更加偏爱。而对于乡镇干部来说，他们最渴望的是取消地级政府（80.5%），而不是取消乡镇政府（22.6%）。所以，地方干部大都倾向于认为自己所在的政府层级是不能取消的。需要说明的是，因为样本中的地方干部在各层级的分布并不均衡，所以表51只列出行的百分比，而没有列出列的百分比。如果列出列的百分比，样本量相对较大的政府层级，就会显示在很多选项中都占有比较高的比例，从而失去比较的意义。

市县协调发展是省管县改革的本质要求[22]。在市县协调发展的策略选择上，地方干部的排序依次为（见表52）：大都市战略和县政改革协调并举，实现“强市活县”（47.0%）；弱化市县之间政治和行政联系，充分发挥市场机制的作用（43.0%）；建立市县之间的契约体系，合作提供区域公共服务（29.0%）；在市县分治的基础上，组建区域协调发展委员会（25.2%）；强化市县上下级管理，利用政治和行政力量进行关系协调（12.7%）。很明显，地方干部对“强市”和“活县”的协调并举是最为认同的。这意味着，相应的政策设计应该成为未来工作的重点。同时，强调弱化市县之间政治和行政联系、充分发挥市场机制作用的比例（43.0%），远远超过了选择强化市县上下级管理、利用政治和行政力量进行关系协调的比例（12.7%）。这说明，地方干部在总体上比较认同用市场的力量而不是行政的力量来协调市县之间的关系。另外，因为缺乏相关的实践经验，地方干部对通过建立市县之间的契约体系来合作提供区域公共服务（29.0%），或在市县分治基础上组建区域协调发展委员会（25.2%）的认识还不是特别充分。

表52 市、县应如何实现协调发展（多选题）

表53 所在省份将在多长时间内完成全面省管县改革

表54 全国范围将在多长时间完成全面省管县改革

下表53显示，地方干部中有47.4%认为所在省份可以在6-10年内完成全面的省管县改革，25.0%的地方干部认为所在省份可以在5年之内完成全面的省管县改革，16.2%的地方干部认为所在省份可以在11-15年之内完成全面的省管县改革，6.9%的地方干部认为所在省份可能需要16年以上完成全面的省管县改革，4.5%的地方干部认为所在省份不可能完成全面的省管县改革。而根据表54的结果，认为可以在5年之内完成全国范围的全面省管县改革的只有7.7%，认为可以在6-10年之内完成全国范围的全面省管县改革的只占34.1%，认为需要11-15年完成全国范围的全面省管县改革的有32.0%，认为需要16年以上完成全国范围的全面省管县改革的有20.1%，另有6.1%的地方干部认为不可能在全国范围完成全面的省管县改革。对比表53和表54可以发现，地方干部对所在省份完成全面省管县改革的预期比在全国范围完成全面省管县改革的预期要相对乐观。

如果按照任职地区来看（见表55），浙江嘉兴、浙江金华、浙江温州、广东湛江、河南郑州、河南商丘、河北廊坊、安徽安庆等地对所在省份完成全面省管县改革的预期时间相对较短，而浙江舟山、山东青岛、安徽黄山、内蒙古包头、内蒙古通辽等地对所在省份完成全面省管县改革的预期时间相对较长。这说明了地方干部对各自省份全面省管县改革完成时间的预期存在较大的差别。对比表56可以发现，作为省管县改革的先行地区，浙江嘉兴、金华、温州、舟山的地方干部虽然对本省的预期比较乐观，但对全国的预期却比其他地区的地方干部更为悲观。相对来说，河南郑州、河南商丘、内蒙古包头、内蒙古通辽、河北廊坊、安徽安庆等地的地方干部对全国完成全面省管县改革的预期比较乐观。

如果按照工作单位来看（见表57），县级政府干部和乡镇干部对所在省份完成全面省管县改革的预期时间明显比地级政府干部乐观。独立样本的非参数检验（表58、表59）表明，这些预期时间的差异在统计上具有显著性。与此类似，县级政府干部和乡镇干部对在全国范围内完成全面省管县改革的预期时间也比地级政府干部乐观（表60）。独立样本的非参数检验（表61、表62）表明，这些预期时间的差异在统计上也具有显著性。这些结果说明，相对于地级政府干部而言，县级政府干部和乡镇干部不仅对省管县改革更充满期待，而且也更加相信全面的省管县改革能够在较短的时间内取得成功。

4 主要结论

地方干部已明确意识到，市管县体制虽然促进了中心城市不断壮大，但却部分地以周边县（市）的牺牲为代价。然而，地级政府干部依然倾向于保留市管县体制，而县级政府干部和乡镇干部则倾向于推进省管县改革。地方干部对当前市县政府间关系的评价，呈现出明显的区域差异。性别、工作单位与对所在地区市县政府间关系和谐程度的判断，都存在显著的相关性。不同性别、不同工作单位的地方干部对理想政府层级的判断也呈现明显的差异。女性干部的选择与地级政府干部的选择有些类同，但这不是因为样本中的女性干部主要工作于地级政府导致的。虽然超过3/5的地方干部认为，应该根据各地条件逐步推进省管县改革，但也有超过1/3的地方干部认为应该全国统一推进或由中央总体推动，这说明地方干部对省管县改革的顶层设计已有较强的需求。不同的任职地区、工作单位、行政级别，甚至不同的性别、学历对所在省份开展全面省管县改革条件的判断都存在明显的差异。在市县协调发展的策略选择上，地方干部比较认同用市场的力量而不是行政的力量。总体上，地方干部对所在省份完成省管县改革的预期要比在全国范围完成省管县改革的预期相对乐观，但也存在地区差异。相对于地级政府干部而言，县级政府干部和乡镇干部更加相信省管县改革能够在较短的时间内取得成功。另外，大部分地方干部并没有认识到市管县体制对中国宪法的背离。这与中国地方干部强调中央政策执行、忽视宪法法律规定的实际状况是一致的。同样，在改革的配套工作方面，地方干部对管理权限、行政区划、政府职能、干部制度更为关心，而对相关法律法规的修改却不够重视。

表55 任职地区*所在省份完成全面省管县改革的预期时间交叉表

表56 任职地区*全国完成全面省管县改革的预期时间交叉表叉表

表57 工作单位*所在省份完成全面省管县改革的预期时间交叉表

表58 秩

表59 检验统计量a,b

表61 秩

表62 检验统计量a,b

表60 工作单位*全国完成全面省管县改革的预期时间交叉表

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责任编辑：王凌宇

The reformation of province administrating counties is a big issue under discussion in China. The questionnaire survey from more than one thousand local cadres displays that most of local cadres realize the system of city administrating counties promotes the development of prefecture-level cities, but in a way sacrifices those administrated counties. However, there are existing biggish diffences about the cadres’s cognition and judgement for the reformation of province administrating counties from different work units, different regions and even deffernt genders.

local cadre; province administrating counties; city administrating counties.

C912

A

1674-4144（2017）-06-24（18）

吴金群，浙江大学公共管理学院副教授、博士生导师，经济学博士。

国家社科基金项目“省管县改革后我国市县协调发展的治理结构与运行机制研究”（13CGL107）。