提高党内政治生活质量的着力点

甄 小 英

提高党内政治生活质量的着力点

甄 小 英

提高党内政治生活质量，修复、净化党内政治生态是一项系统工程，当前特别要突出四个着力点：全面贯彻落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，着力提高党内政治生活的科学化水平；健全民主集中制，着力提高党内政治生活的民主化水平；加强制度建设，着力提高党内政治生活的制度化水平；完善党内外监督体制机制，着力提高监督的有效化水平。

党内政治生活 若干准则 党内监督条例 党的建设

作者甄小英，女，中央社会主义学院原副院长，中央党校党建专业教授、博士生导师（北京 100081）。

党内政治生活质量是党的建设和党的整体状况的综合反映。提高党内政治生活质量，修复、净化党内政治生态是一项系统工程，要进行多方面努力。从当前党内政治生活的实际状况出发，特别要突出四个着力点。

一、全面贯彻落实《准则》，着力提高党内政治生活的科学化水平

1929年12月，毛泽东在其起草的红四军九大（即古田会议）决议中就提出了党的生活的“科学化”问题。“科学化”最根本的是尊重政党建设规律，尊重中国共产党建设的规律，特别是执政党建设规律。而对这个规律的认识，不仅是通过学习马克思主义政党理论并与中国共产党建设实际相结合，进行理论创新中逐步深化，而且很重要的是通过党内政治生活实践，总结正反两方面的经验，同时汲取其他政党的经验教训中逐步深化。 中国共产党执政近70年，制定的两个党内政治生活若干准则，就是对党内政治生活科学化不断探索的重要成果。1980年的《关于党内政治生活的若干准则》，是总结历史经验，特别是“文化大革命”惨痛教训基础上制定的，正如恩格斯在《英国工人阶级状况》中所指出的，“伟大的阶级，正如伟大的民族一样，无论从哪方面学习都不如从自己所犯错误的后果中学习来得快”①《马克思恩格斯文集》（第一卷），北京：人民出版社，2009年版，第379页。。《关于党内政治生活的若干准则》使我们对党内政治生活科学化的认识，有了很大提升，其主要原则和规定，今天仍然是提高党内政治生活科学化水平的重要遵循。党的十八届六中全会制定的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》 （以下简称 《准则》），是根据当今时代特征、党的目标任务的新要求、党面对的“四大考验”“四大危险”，针对党内政治生活中存在的突出问题，同时，在总结历史经验的基础上，特别是在总结十八大以来，提高党内政治生活新鲜经验基础上制定的，使我们对党内政治生活科学化的认识，又提升到一个新的水平。它不仅对解决当前党内政治生活中存在的突出问题，具有很强的针对性，而且对提高党内政治生活质量和科学化水平具有长远指导意义。全面贯彻落实《准则》，特别是全面坚持以实事求是、理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、民主集中制、严明党的纪律等为主要内容的党内政治生活基本规范，落实增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性的要求，解决好《准则》中提出的十二大问题，是提高党内政治生活科学化的关键。

全面贯彻《准则》，要坚持重点论和两点论相结合，在着力纠正当前党内政治生活中存在的主要错误倾向时，也要防止被掩盖着的另一种错误倾向的发展，这是党内政治生活的历史经验。

比如，针对一些党员、干部包括高级干部中存在的个人主义、分散主义、自由主义、本位主义，特别是高级干部中极少数人搞阳奉阴违、结党营私，《准则》强调严明党的政治纪律，坚持党中央的集中统一领导，坚决维护以习近平同志为核心的党中央的权威，在全党必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，这是坚持问题导向，有很强的针对性，对提高党内政治生活的科学化水平具有十分重要的意义。但在贯彻《准则》时，又要防止被掩盖的另一种倾向，比如：讲集中统一，严明纪律，有些地方的党员和党组织就不大敢讲党内民主了，好像讲党内民主就是搞自由化一样。一些地方，连完善基层民主的试点也不敢搞了。这就是片面理解或曲解了《准则》精神。其实《准则》是把“发扬党内民主和保障党员权利”也作为专门一个问题列出来。

强调和中央保持一致，一些地方和单位的党员干部在党内讨论问题时，不敢发表不同意见或向党组织提建议，甚至不敢说真话等。其实《准则》明确规定了“涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央有权作出决定和解释。各部门各地方党组织和党员领导干部可以向党中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。对党中央作出的决议和制定的政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以向党组织提出保留意见，也可以按组织程序把自己的意见向党的上级组织直至党中央提出”①本书编写组：《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，《〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉〈中国共产党党内监督条例〉辅导读本》，北京：人民出版社，2016年版，第27页。。

又如，增强党内政治生活的政治性、原则性、战斗性，《准则》专门把“开展批评自我批评”作为一个重要问题列出来。但如何才能按《准则》要求“把批评和自我批评这个武器用好”？有人认为，批评别人，上纲上线，调门越高，越有战斗性。自我批评，违心地把自己骂个狗血喷头，就越有原则性。而有些人正是在高调门的表象下，回避了被批评者的原则性错误；在自我描黑的表象下，掩盖了自己的要害问题。批评自我批评真正坚持政治性、原则性、战斗性，不是空洞的上纲上线，不是高调门的“表演”，而是如《准则》中要求的：“批评和自我批评必须坚持实事求是，讲党性不讲私情、讲真理不讲面子”，同时“批评必须出于公心，不主观武断，不发泄私愤”，坚持“团结——批评——团结”的方针。“实事求是”是正确开展批评和自我批评的关键。党的历史上发生的残酷斗争、无情打击和当今党内政治生活中的庸俗化、自由主义、好人主义都是对“实事求是”这一毛泽东思想精髓的背离。现在一些党员把批评自我批评搞成相互吹捧和自我表扬，某种意义上正是对过去无限上纲、乱批乱斗的惩罚。历史一再证明，“左”右两种错误倾向互为影子，殊途同归，共同破坏党内政治生活。

《准则》中对党内政治生活的方方面面做出的科学而全面的规定，都是我们党付出沉重代价总结出的极为宝贵的经验，只有全面而不是片面地，正确而不是曲解地贯彻执行《准则》，才能真正提高党内政治生活的科学化水平。

二、健全民主集中制，着力提高党内政治生活的民主化水平

1938年10月，毛泽东在扩大的党的六届六中全会上，提出了“党内生活的民主化”问题，“所谓发挥积极性，必须具体地表现在领导机关、干部和党员的创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，以及对于领导机关和领导干部从爱护观点出发的监督作用。没有这些，所谓积极性就是空的。而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化”①《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第528-529页。。

党内民主是政治原则，反映的是党内成员平等的政治地位、党内权利主体与权力的授受关系、党内权力来源问题，直接影响到党的性质。

马克思、恩格斯从建党之初便把党内民主确立为工人阶级政党的基本政治原则，就是要建立一个不同于个人集权的密谋组织或少数人掌握权力的贵族组织，也不同于松散的无政府主义团体的新型政治组织。1847年，马克思、恩格斯创制的世界上第一个共产党章程——《共产主义者同盟章程》，就把“所有盟员都一律平等”写入党章，指明了共产党的先进性及特征不仅表现在其世界观、纲领、宗旨等方面，而且表现在它是按民主原则建立起来的政党，其组织内部，党员是党的主人，各成员之间在政治上、人格上完全平等。

而政治原则要通过具体的组织制度实现。列宁在建立新型无产阶级革命政党的过程中，把民主集中制确立为工人阶级政党的基本组织原则和组织制度，使共产党的组织制度不仅与个人集权的独裁组织相区别，也与松散的民主联邦制、地方党组织各自为政的民主自治制等制度区别开来。

民主集中制是在政治民主基础上实现党的组织统一、行动一致的保障。发扬党内民主是从制度上保障党员和党组织意愿的充分表达和积极性主动性创造性的有效发挥，而集中和纪律是从制度上保障“民主的结果”通过行动一致得以实现。民主集中制是使党具有生机活力和强大凝聚力、创造力、战斗力及自我净化能力的制度。《准则》强调“民主集中制是党的根本组织原则，是党内政治生活正常开展的重要制度保障”②本书编写组：《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，《〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉〈中国共产党党内监督条例〉辅导读本》，北京：人民出版社，2016年版，第34页。。党内民主是党的生命，提高党内政治生活质量，必须着力坚持和健全民主集中制，提高党内政治生活的民主化水平。

当前，“党内集中不足，民主也不足”。而民主不足，正是集中不足的深层原因。民主不足，使一些地方和单位的“一把手”变成“一霸手”，造成个人专断，“鸦雀无声”，会上不说，会后乱说，当面不说，背后乱说，难以实现真实有效的集中。有效集中不足，也导致了一些党委内部议而不决、决而不行和党组织的纪律松弛和软弱涣散。

提高党内政治生活的民主化水平，要做多方面的工作。当前，特别要注意解决以下两方面的问题，一是要大力提高党员特别是领导干部对党内民主和民主集中制的认识。不断清除封建残余思想特别是官本位、特权思想、奴性文化在党内的影响，建立健全尊重党员主体地位，切实保障党员民主权利的各项制度，使党员敢于说真话、讲实话，敢于监督和批评党内任何违法乱纪行为，能够畅所欲言地参与讨论党内重大问题。同时，要继续清除个人主义、自由主义、本位主义、极端民主化思想在党内的影响，加强组织纪律性的教育，提高全党执行党纪党规的自觉性。二是要克服把民主与集中割裂开来、对立起来的思想。要全面理解和正确贯彻民主集中制，防止强调集中就忽视民主，或讲民主就忽视党的集中统一和纪律的错误倾向。没有对党内民主和民主集中制的正确理解和贯彻，提高党内政治生活的民主化水平就无从谈起。

数据显示，参照组行髋关节置换的老年糖尿病患者患者护理后临床护理有效率计算值、并发症发生率、焦虑评分、抑郁评分、Harris评分对比实验组数据指标（P＜0.05）。实验组和参照组行髋关节置换的老年糖尿病患者护理后焦虑评分、抑郁评分、Harris评分对比护理前（P＜0.05）。

三、加强制度建设，着力提高党内政治生活的制度化水平

党的制度建设是提高党内政治生活质量的重要制度保证。党内制度是经过党内一定授权机关，通过法定程序产生，规范党内关系、党组织的工作和活动及党员行为的党内规章制度的总称。它以党章为根本，以民主集中制为核心。集中反映了全党意志和党的理论路线方针政策，对全体党员具有同等约束力，具有权威性、普遍性和一定强制性；它不依个别领导人的思想作风或注意力的变化而变化，因此，具有相对稳定性和长期有效性。

从本质上讲，党内制度法规是党的权力架构和整个肌体有序运行的制度载体，也是政党运行现代化、科学化、规范化的重要衡量标准。党内制度法规是否合乎政党运行规律，关乎党内政治生活的质量和党的兴衰。由于中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党内制度法规体系是中国特色社会主义法制体系的重要组成部分，其科学程度和执行力度，也关系到我国民主法治及国家治理体系和治理能力现代化进程。因此，中国共产党党内制度法规建设也关乎国家的兴衰。

党的制度建设是党发展成熟的重要标志。在中国共产党的创立初期，由于党内法规不健全，因此，不能有效地通过党内制度集中党内正确意见，也难以通过党内制度有效制止错误路线的推行。如：1927年6月30日陈独秀在中央扩大会议上提出一个右倾错误政纲。在讨论时，任弼时提出批评该政纲的书面意见，当面交陈独秀，陈看后，不传阅，当众撕碎，扔在地下，踏上一只脚。任弼时要求发言，遭到拒绝。其他人也不便发言，这个错误政纲就不明不白地算通过了。民主革命时期《关于若干历史问题的决议》 指出，王明是在选举手续不完备的情况下上台的。 以王明为代表的“左”倾错误路线，长达4年之久，几乎把中国革命引向绝路。

遵义会议之后，党总结了以往的历史经验教训，比较重视党内一些基本制度的建设。如：六届六中全会通过一系列决定，比较详细地规定了中央委员会、政治局、书记处及各级党委、党部的工作任务、职责范围和纪律。在实践中逐步建立了一套基本适应战争年代的党内制度，提高了党内生活质量，调动了全党积极性，严格了党的纪律，保证了党的团结统一，领导人民夺取了新民主主义革命的胜利，建立了新中国。

执政后，战争年代建立的党内制度，有些已经不能很好地适应执政后党自身建设和党所承担任务、所处环境的要求，中国共产党又对执政党的制度建设，进行了艰辛探索。例如，党的八大通过了扩大党内民主，坚持集体领导，反对个人崇拜，实行党代表大会常任制等一系列重要主张和决定。但可惜的是，当时没有将八大对民主问题的正确认识用党内法规制度形式加以确立，并变成全党的自觉行动。八届二中全会就否定了八大关于社会主义主要矛盾、反对个人崇拜等正确论断，致使违背党内民主集中制原则的“瞎指挥”、“强迫命令”和违反党内政治生活准则、破坏党的纪律的状况有所发展，且越来越严重。

1962年，为解决“大跃进”错误带来的各种问题，党中央召开了7千人大会，毛泽东作了民主集中制为主题的长篇报告，对党内民主集中制建设进行了反思。但是，当时党内很多人还主要是把党内民主视为一种作风，忽视了党内民主和民主集中制对保证正常的党内政治生活的重要意义。会后，对党内民主中存在的种种缺陷，特别是党中央领导核心民主生活不正常的问题，并没有从完善党内制度法规层面去解决。以至于破坏党内民主集中制，个人凌驾于党中央之上的行为和“左”的错误越演越烈，直至发动“文化大革命”，使党和国家遭受一场灾难。

党的十一届三中全会后，总结“文化大革命”教训，邓小平指出：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格完善的制度”。①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第330、333页。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色。”②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第330、333页。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的制度建设，提出党要管党、从严治党，必须有坚强的制度建设作保证。全面从严治党，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。③《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年版，第116页。党内的法规制度建设有了历史性进步，党内政治生活质量和政治生态有了明显改善。 特别是2013年11月颁布了 《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （2013-2017年）》，有力推进了党内制度建设的顶层设计、统筹规划，对构建科学完备的党内法规体系起了重要指导作用，并对党内法规进行全面清理，这在党的历史上是第一次。2013年，还发布了《中国共产党党内法规制定条例》，这是我们党首次拥有了公开的正式的党内“立法法”。它完善了党内法规前置审核程序，明确了合法性、合规性等审核内容，规定了发现问题后的处理办法和程序，全面确立了党内法规备案、清理与评估制度，对更好地提高党内法规的质量，构建系统、务实管用的党内制度体系有十分重要的作用。十八大以来党的制度建设还有一个重要特点，就是不仅按照党自身建设的“五位一体”工作格局规划、加强党的制度建设，而且以大党建的视野，把执政党对政府、人大、政协、社会组织的领导、对政治、经济、文化、外交、军队等各方面工作的领导的规范化、制度化纳入党的制度建设，这对保持党的先进性纯洁性，提高党的执政能力、领导水平和现代治理能力具有重要意义，对把权力关进制度的笼子，建立高效廉洁政府，廉洁政党，修复和净化政治生态都具有深远意义。

制度建设是个长期的与时俱进的艰巨任务。当前，提高党内政治生活的制度化水平，要继续推进《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》的落实，要一手抓党内制度的制定完善，一手抓制度的贯彻执行。一手抓党内法规制度的宣传教育，提高党员干部遵守党章党规党纪的自觉性；一手抓对党内法规制度执行的监督、问责，对违法乱纪行为的惩处，提高党内法规制度的严肃性、权威性。除了要在制度的制定、配套、衔接、可操作性等方面继续努力外，重点要放在全面贯彻落实《准则》等党内法规，在解决“难点”问题的制度创新上下功夫。比如，《准则》专门把“加强对权力运行的制约和监督”列为一个重要问题，并规定了“党内监督的重点必须突出党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”。《中国共产党党内监督条例》中专门规定了中央委员会监督政治局的工作，如何落实？需要解放思想，进行制度创新。比如，是否可以考虑制定在每年的中央全会上设置专门的询问日制度，政治局委员向选举他们的中央委员会汇报工作，中央委员可进行询问和质询，被询问者要认真回答问题，并接受中央委员的评论和批评。使这种监督制度化、常态化。

又比如，《准则》要求，既要治理腐败，包括“打老虎”和“拍苍蝇”；又要治理干部的“不担当、不作为、敷衍塞责”的庸政懒政问题。而治庸治懒，要靠教育、靠纪律、靠问责，还要靠创新完善干部考核的制度及方法手段。例如，重庆发现在群众路线教育活动中集中解决的矛盾、问题，都是过去积累下来的存量问题，矛盾的积累往往是由“双衰减造成的”，即一是由下往上反映问题的信息层层衰减。在此过程中，往往出现信号衰减、信息失真，在上级那里“挂不上号”，以致一些矛盾问题迟迟得不到解决。二是从上往下解决问题的力度层层衰减。在这个过程中，缺少挂单解决、跟进督办、实时警示的工作机制，往往使问题在责任不明、相互踢皮球中久拖不决，最终小事拖大。正是由于上述“两个层层衰减”，导致大量矛盾问题在基层集聚，有的群众甚至产生了对抗博弈心理，“信远不信近、信上不信下”，一有问题就直接到上级机关上访，甚至采取过激手段“把事情闹大”，上级党委政府常常处于救急救火状态，基层干部也“夹在中间、两头受气”。为解决“两个层层衰减”问题，他们建立了信息化的群众问题反映机制。全市安装“群工系统”APP手机客户端65万个。群众只要在手机上轻轻一点，就能以文字、语音、图片等形式反映问题，并全程跟踪问题转交到了哪个部门、办得怎么样，事项办结后还可作出满意度评价。运用信息化的“群工系统”采取痕迹管理，建立了破解基层干部不作为问题的机制。即通过信息网络，党员干部每给群众办一件事，就会留下一个办结率和群众满意度痕迹，通过数据留痕，若干痕迹组合在一起就会变成轨迹，通过分析比较轨迹就可以客观评判干部工作作风。痕迹管理串点成线、聚线成面，找到了干部作风考评的科学标准。痕迹公开透明，现在群众不用写信、不用托人，反映的问题，干部会尽心尽力完成，不作为的现象大大减少了。

总之，以问题为导向，深化改革，大胆创新，全面落实《准则》，在解决落实《准则》难点问题的制度创新上下功夫，大力提高党内生活的制度化水平，是提高党内政治生活质量的重要保证。

四、完善党内外监督体制机制，着力提高监督的有效化水平

提高党内政治生活质量，净化、修复政治生态，建立廉洁政党、廉洁政治，必须完善党内外监督体制机制，提高监督的有效化水平。

邓小平说过：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”①《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1989年版，第272页。所以共产党必须接受监督。党要接受监督，党员干部也要接受监督。

党的十八大以来，在完善党内法规制度，深化纪检体制改革，推进巡视和派驻监督全覆盖，加强党委内部监督，实行主体责任、监督责任及问责制等，在监督制度方面有不少改革创新和突破，监督效果显著。在贯彻《中国共产党党内监督条例》关于“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”①本书编写组：《中国共产党党内监督条例》，《〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉〈中国共产党党内监督条例〉辅导读本》，北京：人民出版社，2016年版，第56页。要求中，需进一步尊重党员在党内的主体地位，发挥党员的监督作用，同时尊重人民在国家中的主体地位，完善党内监督和外部监督相结合的体制机制。特别是在治理基层腐败，解决一些地方小权大贪、“苍蝇乱飞”问题，必须与党的基层组织建设和基层社会治理结合起来，发挥广大党员和党外群众的监督和治理作用。

发挥党员监督作用，提高监督的有效性，制度创新的空间还是很大的。

比如，完善党的选举制度，保障党员的选举权、知情权和监督权。建议今后选举党代表和党委委员时，改进被选举人的介绍，被选举人要同选举人见面，进行简短演说和承诺，向选举人报告个人重大事项，接受选举人问询。纪委对被选举人个人报告的重大事项审查结果向选举人公开。

尊重党员的选举结果。选举产生的干部一般要干满一届，进行述职，接受选举者的评议，经组织考核后，根据考核情况决定升降去留。这样有利于加强党员对他们选举的干部的监督，解决干部对上负责和对下负责相统一问题。干部任期内调动太频繁，一是不尊重党员选举结果，使选举流于形式；二是搞短期行为、政绩工程；三是给跑官买官留下很大空间。

理顺全委会和常委会的关系，加强全委会对常委会的监督。进一步发挥全委会作用，重大问题、重要人事问题要全委会讨论、表决。有些地方进行试点，党委常委向选举自己的全委会进行届中述职，接受全委会的询问、质询和测评，合格率低于50%的，可令其辞职，或进行工作调整。通过完善监督制度，实现党员或党员代表对他们选举的干部的监督权和罢免权。

理顺党代表与他们选举的党委会的关系及选举他的党员的关系。党的十八大提出了党代表任期制，一些地方制定了党代表要经常与选举他们的党员联系，反映他们的意见要求，建立党代表工作室、每周设立党代表对党员的接待日，听取党员意见，反映党员要求，畅通监督渠道。一些地方制定了党代表参加或列席党的委员会，在会上提交反映党员要求的提案，会后向选举他的党员通报党的委员会开会的情况，汇报自己所提建议和所做的工作，定期接受党员的评议等制度。

建立与《中国共产党党员权利保障条例》相匹配的科学合理的党员权利保障机制。把保障党员权利工作纳入党建工作责任制。更好地规范落实党员的知情权、参与权、监督权、选举权。基层调查反映，党员的权利保障由上至下，层层衰减。在监督方面，党的十八大以来，自上而下的监督大大加强了，但自下而上的监督还比较薄弱。基层“苍蝇”很多，难以治理，与此有很大关系。封建社会也反腐，但专制反腐，只有自上而下的监督，没有自下而上的监督，因此，总有凌驾于法律之上、游离于监督之外的特权，这是封建王朝跳不出兴亡周期率的根本原因。我们现在管党员的制度多，监督高层的制度相对较少，十八大后有所改变。基层党员群众是腐败现象、以权谋私的直接受害者，监督的积极性很高，但监督权保障机制还不够完善。创新来自基层。要加大对基层成熟经验的总结推广。特别要推进发挥党员监督作用的制度创新和顶层设计，以不断提高党内政治生活质量。

责任编辑：徐友龙