试述关于检察机关提起公益诉讼的几点思考

沈长海

一、公益诉讼的概念、类别、类型

公益，是指有关社会公众的福社和利益，即公共利益，“不待定多数人的利益”为共公利益的界定范畴，“不特定”和“多数人”是成为公共利益主体的必要条件。如环境污染案件和食品药品安全等损害消费者权益的案件是侵犯不特定多数人利益内典型案件。可见，公益诉讼是指为实现和保护公共利益而提起的诉讼，也可以解释是为实现和保护不特定多数人的利益针对损害不特定多数人的违法行为而提起的诉讼；从涉及民事：诉讼领域、行政诉讼领域来分有两大公益诉讼类别，民事公益甲讼和行政公益诉讼，显而易见，何谓民事公益诉讼？即为实现和保护民事领域公共利益而提起的诉讼，也可解释为实现和保护民事领域不特定多数人的利益、针对损害民事领域不特定多数人的违法行为而提起的诉讼。

二、检察机关提起公益诉讼的现实需要

随着我国经济社会的发展，现实中环境污染、生态环境破认食品药品安全、国有资产流失、垄断集团“霸王条款“；部分行政机关和行政执法机关存在不作为、乱作为，疏于监管或者以罚代刑等问题，其危害日益严重，加之法律在此方面规定缺失，导致司法救济不力，使得国家利益和社会公共利益得不到有效及时保护。上述问题的形成原因，表现形态明显区别于普通的违法犯罪行为，导致传统的法律解决途径在一定程度上乏力。从刑事诉讼角度来看，一些严重侵害公益的危害结果可能是由众多轻微事件累积造成，难以追究众多违法者的刑事奢任；从民事诉讼角度来看，由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可以提起诉讼，限制了一些公益团体和公益人士上起诉的主体资格。另外即使与损害结果有直接利益关系的主体往往考虑诉讼成本大高、得不偿失等而缺乏起诉动力；从行政诉讼角度来看，个别行政机关和工作人员行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，而更多的是不作为、乱作为，疏于监管，现实当中没有一个强有力的机关为之“请命”，即使公民在部分个案胜诉获得赔偿，对行为人来说其诉讼过程和结果是可想而知的。

三、检察机关开展公益诉讼过程中有待解决的几个间题

1.检察机关提起公益诉讼的法律依据

虽然我国《民事诉讼法》总则第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是《民事诉讼法》的分则中，对支持起诉缺乏具体规定，使得目前检察机关开展公益诉讼活动缺乏具体的操作规范，在较大程度上制约了这一工作的深人展开。但从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中规定的有关检察机关监督民事审判、行政审判活动的原则以及《人民检察院组织法》第4务的这些规定，可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权还不够，还需要法律对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。

2.检察机关在提起公益诉讼没有程序保障

近年来，我国在诉讼的程序设计上已逐步形成比较完善的法律体系，但综观三大诉讼法，关于检察机关如何参与公益讼诉的相关程序却没有规定，这就构成了检察机关通过提起公公益诉讼以维护国家利益和社会公益的程序上的障碍。公益诉讼主体的特定性和对象的广泛性，以及诉讼目的的公益性都使得其诉讼程序有别于其他诉讼形式。因此，不能类推适用国家公诉斥讼程序有别于其他诉讼形式。因此，不能类推适用国家公诉或其他私益诉讼的程序规定，更不能以此为由忽略程序，否则就会使公益诉讼活动在混乱中乱中进行，实体权利当然也就难以分实现。

3.检察院提起的附带民事诉讼胜诉后利益的归属问题

法律并未明确由检察院提起的附带民事诉讼胜诉后利益的归属问题。在实践中的操作方式也很不统一。一般来说，检察院在受侵害的国有、集体单位怠于提起附带民事诉讼的情况下起的公益诉讼，都是以国家的名义提出，但胜诉后所获得的赔偿款的处置却有争议。有的主张应当返还受盗侵害对象，理由是基于民事公益诉讼的理论：公益诉讼的提起乃是为了公共利益，并不是为了提起者的利益，依据谁受损害谁获赔偿的原理，理应由受侵害单位获得胜诉后的赔偿利益。但这种看法显然忽略了刑事公益诉讼的特殊性，检察院也是代表了国家，从某种角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主张应该由检察院或法院上交国库从而收归国有的。虽然看似都是国家墓获得赔偿利益，但其中的差別显然不言而喻。

4.检察机关在诉讼过程中是否享有强制措施的权利

检察机关在公益诉讼过程中是否享有强制措施的权利是一直存在争议的问题。笔者认为，检察机关之所以提起公益诉讼，就是为了保护国家利益和社会利益免遭不法侵害，而检察机关享有的强制措施的权利正是完成这一职责的重要手段。检察机与公民个人和其它组织提起民事诉讼的主要区别之一就是检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中，包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质、当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。但由于对检察机关开展公益诉讼，我国法律尚没有具体明确的规定，因此目前迫切需要从立法上赋予检察机关开展公益诉讼的调查取证权。