提升地方人大审计整改监督水平

黄忠

审计整改监督是人大经济工作监督和预算监督的重要组成部分。2015年中央全面深化改革領导小组通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，为地方人大开展审计整改监督提供了重要遵循，也使审计整改监督成为地方人大监督工作的重点和热点。立足新形势，进一步加强地方人大审计整改监督，提升审计整改监督水平，显得十分重要和迫切。

一、加强地方人大审计整改监督的重要意义

加强地方人大审计整改监督，有利于发挥人大职能作用，有利于增强审计整改实效，是法定要求，是现实需要。

一是有助于推动建立整改工作长效机制。审计整改是审计工作的重要组成部分，是实现审计目标的必经途径，也是发挥审计“免疫系统”功能的关键环节。长期以来，审计查出问题屡审屡犯、屡改屡犯等现象一直没有得到很好解决。落实审计整改需要各有关方面的共同努力。地方人大的监督，作为强有力的外部监督，是推动审计整改工作落实的极为有效的监督。发挥地方人大监督职能，能够提高审计整改监督层级，实现人大法治监督和审计专业监督的有机结合，增强监督合力和实效，推动建立起审计整改工作长效机制。

二是有助于完善地方人大预算监督链条。审计查出问题只有真正整改到位，才能实现预算目标、提升财政绩效。预算监督是各级人大及其常委会监督政府“钱袋子”的重要手段，是各级人大监督工作的重点领域。但从实践来看，地方人大预算监督尚未能有效发挥其应有的职能作用。加强审计整改监督是提高地方人大预算监督针对性和实效性的关键环节之一。从这一层面来看，加强地方人大审计整改监督，通过事前预防、事中控制、事后整改，构建地方人大对财政运行全过程、全方位的监督大格局，确保公共资金合理配置、高效使用，是实现地方人大预算监督链条完整性的重要途径和保障。

三是有助于促进加快构建现代财政制度。提高财政资金使用效益是建立现代财政制度的应有之义。从历史轨迹来看，审计工作报告所揭示的问题和提出的建议与财政制度改革举措趋于一致，在为国家治理提供制度保障的同时，也为经济社会发展注入新的动力。地方人大可以将审计整改监督工作同预算决算审查监督工作结合起来，把政府开支的合理性、绩效性纳入监督范围，督促政府加强财政收支管理，科学编制、规范执行、注重绩效，推动加快构建全面规范、公开透明的预算制度，从而为建立现代财政制度奠定良好基础。

二、当前地方人大审计整改监督工作存在的主要困难和不足

一是法律规定较为原则，具体操作程序缺失。新修订的《预算法》强调了人大对政府预算的监督，总体上确定了人大预算审查监督的地位与要求，但尚未规定人大应遵循的具体监督程序、方式、措施等，也没有明确提出对审计整改的监督要求。虽然一些地方人大出台了审计查出问题整改向人大常委会报告的相关制度或办法，但各地人大听取和审议审计整改情况报告的制度规定存在较大的差异，执行起来也较为随意，妨碍了制度本身应有功能发挥。

二是信息公开力度有限，信息获取不够全面。审计整改信息公开是人大以及社会公众有效发挥监督功能的重要保障。当前，我国自上而下都在力推审计结果公告制度，但公开范围十分有限，多限于审计工作报告，很少有审计整改情况的公告。正因为审计整改公开力度有限，审计查出问题的整改情况只有审计整改责任主体知晓，局外人并不清楚，更无从监督。从地方人大监督层面来看，依然存在信息未完全获取的现象，即地方人大获取信息主要以常委会听取和审议报告为主，而报告内容缺乏全面、规范、细化的规定，往往是经过“加工”和领导同意的审计整改报告。

三是监督形式不够丰富，刚性监督手段较少。《监督法》赋予地方人大多种监督手段。虽然有少数地方人大也不断探索创新审计整改监督方式，如有的地方人大采取综合监督与专项检查相结合等方式，组织工作专班进行跟踪监督；有的地方人大组织专班对部分被审计单位审计查出问题的整改情况进行专项调查，等等。然而由于各方面原因，地方人大在开展审计整改监督工作方面更多的是停留于听取审计整改情况报告，很少运用多种监督手段，特别是刚性监督手段。

四是问责追责机制缺位，监督强制力显不足。地方人大基本没有采取强有力的举措对问题责任人进行追责问责，除了审计发现的问题涉及重大违法违纪行为要追究当事人法律责任外，因为审计整改不到位而受到处罚的当事人甚是少见。地方人大常委会一般会对政府审计整改情况提出若干要求，但多是偏原则性、宏观性，如政府要进一步重视审计整改工作，财政部门和各预算单位要进一步加强财政预算管理，审计部门要进一步突出审计工作重点等等，这些要求是否能够落实，很少进一步跟踪监督，往往也就不了了之。

五是监督力量相对薄弱，监督能力有待提升。有的地方人大审计整改监督制度已基本确定，但在实际操作过程中效果并不理想，其中一个非常重要的原因是人大监督力量不足和监督能力欠缺。就主要负责审计整改监督职责的财政经济委员会或预算工作委员会而言，专职人员数量少，专业背景也较为薄弱，且财经委职责众多，还肩负着诸如计划执行情况监督、提出和审议法律议案、开展经济专项议题监督等其他的任务，加上监督效果普遍缺乏一个科学合理的绩效考核评价机制，很难实现对审计整改的全过程监督。

三、提升地方人大审计整改监督水平的建议

（一）完善制度安排，确保地方人大审计整改监督有章可循

一是积极建议全国人大常委会就新修订的《预算法》中的有关规定，出台相关配套法律或者法律解释，更好地为人大从预算编制、执行、决算到审计整改的全过程监督提供法律支持。二是地方各级人大可以根据《监督法》《审计法》《预算法》等法律的有关规定，结合工作实践，开展深入研究，出台关于加强对审计查出问题整改监督的规章制度。三是根据中央全面深化改革领导小组通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，地方人大常委会尽快出台相应的决定、办法，全面优化审计查出问题整改情况向人大常委会报告制度，在报告时间、报告主体、报告内容、报告形式等方面予以明确规范，细化会前跟踪调研、会中审议询问、会后跟进督促的制度规定。四是注重源头治理，加快完善地方人大预算监督制度，设计科学完整的预算监督程序，从预算的编制、审批、执行再到决算、审计整改，地方人大都应通过直接或者间接的方式参与其中，并确保对每个环节都能从实体及程序上予以监督。

（二）加强能力建设，确保地方人大审计整改监督有力推进

一是争取党委加强领导。要在“行职权于法律所赋、寓支持于监督之中”的理念下，从推动地方人大监督体制改革、推动人民代表大会制度与时俱进的角度，积极争取地方党委对人大审计整改工作的重视和领导，支持地方人大依法行使监督职权，为地方人大开展审计整改监督提供保障和支撑。二是充实地方人大监督力量。加强地方人大财经和预算监督工作机构力量配备，有条件的地方人大常委会可增设审计审查工作机构。优化地方人大相关专（工）委组成人员的结构，适当增加人员规模，提高财经、审计等方面专门人才的比例。注重加强学习培训，有针对性地开展理论学习、业务培训。三是整合系统内外多方资源。整合内力，即以财政经济委员会、预算工作委员会为主，充分发挥其他专门委员会的作用，利用其专业性，对接相应的被审计部门，合力开展审计整改监督工作。借助外力，成立审计监督专家咨询小组，充分发挥专家学者专业支撑作用。有条件的地方人大，还可探索向社会购买服务开展审计监督。

（三）优化行动策略，确保地方人大审计整改监督有效落实

一是加快推进审计整改信息公开。督促审计部门及时将审计整改情况报告向社会公开，被审计部门将本部门整改结果向社会公告，借助媒体与社会公众等外在力量，实现人大监督、审计监督与舆论监督、社会监督有机结合，促使审计整改落实和制度完善。二是改进和丰富地方人大审计整改监督手段。把听取和审议审计整改情况报告同开展专题询问、满意度测评等多种监督形式结合起来，逐渐从以柔性监督为主转向刚柔并重，让地方人大审计整改监督更有力。三是必要时启动审计整改问责程序。建立健全审计整改问责机制，针对审而不改、屡审屡犯、整改弄虚作假、不如实报告等情况，地方人大常委会可启动问责程序，依法依规追究有关负责人的相关责任。四是加强审计结果运用。将审计结果作为审查批准政府决算草案、预算调整方案的重要依据。把审计查出问题及其整改情况作为监督“一府两院”履职情况的重要内容，督促政府把审计整改工作效果与对部门单位的考核评价结合起来，加大奖惩力度，切实推动审计整改工作落实到位。

（作者单位：湖北省武汉市人大常委会研究室）