探索建立人大监督工作绩效评价机制

王乃新++陈泽育++杨旭东

必须建立一整套人大监督工作绩效评价机制，使人大常委会的监督工作由单纯的程序性监督向程序性和实质性监督相融合的方向迈进，进一步加强监督工作科学性、民主性和公开性，切实提高人大监督工作的成效。

长期以来，由于没有监督工作绩效对比，各级各地人大常委会监督工作在一定程度上存在着只注重监督程序的规范，而较少关注监督工作实际效果的状况。要改变这一状况，必须建立一整套人大监督工作绩效评价机制，使人大常委会的监督工作由单纯的程序性监督向程序性和实质性监督相融合的方向迈进，进一步加强监督工作科学性、民主性和公开性，切实提高人大监督工作的成效。因此，有必要对人大监督工作绩效评价机制进行专门的探讨。

一、人大监督绩效评价的现状分析

当前，在人大监督工作绩效评价方面主要存在重视程度不够、缺乏法律规定、已有评价机制不规范等问题。

1.对人大监督工作的绩效评价重视不够。目前，人大监督工作以听取和审议“一府两院”工作报告为主，往往存在“重意见提出、轻督办落实，重程序规范、轻监督实效，形式大于内容，监督意见不了了之”等情况。在监督绩效评价方面更是重视程度不够，缺乏有针对性的评价方法和手段。同时，我国各级人大没有专门负责评价事务的工作机构，各专门委员会相对独立地开展工作，监督工作缺乏必要的协调、评价和总结。

2.立法层面未对监督绩效评价作出明确规定。《地方组织法》和《监督法》规定，上级人大有权撤销下一级人大不适当的决议和决定；《监督法》规定，各级人民代表大会有权对本级人大常委会监督权的行使进行监督。这些规定意味着人大及其常委会的监督工作情况要接受上级人大、本级代表大会的评价，但是这些规定并未明确指向监督绩效评价。因此，立法层面的监督绩效评价机制还很不成熟。

3.实践层面缺乏规范统一的监督绩效评价机制。近年来，各地人大在监督工作绩效评价方面做了初步探索，如监督工作“回头看”、满意度测评等，实际上包含了绩效评价的意味。广东省人大引入第三方对人大监督事项进行评估；海南省人大从资金使用方面，对监督项目支出绩效进行了评价。但是这些探索实践，还不够严格规范，缺乏系统完整的评价指标体系及规范严格的评价流程。

二、建立人大监督工作绩效评价机制的原则要求

从我国政治制度設计和人大工作实践的角度来看，综合考虑宪法法律规定、人民代表大会制度的特点、人大监督工作现状等因素，开展人大监督工作绩效评价主要应遵循以下五项原则。

1.符合宪法法律规定。人大监督制度是国家宪政制度中的重要组成部分，监督权是十分重要的公权力，都是由宪法和法律作出的规定。因此，绩效评价及其评价标准设计要依据宪法和法律来构建，人大监督的绩效首先要体现在符合宪法和法律规定上。绩效评价要符合宪法法律规定，不能设计在宪法和法律上没有根据的指标。

2.立足监督工作实情。对人大监督工作绩效的评价，既要符合理论要求，更要联系实际情况，要针对现阶段人大监督工作的实际状况来开展。目前，人大工作还处于探索发展阶段，具有鲜明的阶段性，人大监督工作更是如此。人大监督权的行使还未完全到位，监督的领域和深度、力度有限。因此，开展监督绩效评价，其目的在于改进完善监督工作，标准不宜脱离现阶段的实际状况。

3.着眼评价体系建设。总结人大关于监督工作绩效评价方面的有关经验，借鉴企业管理、行政管理等领域绩效评价的有关做法，在整个人大监督体系运行的基础上，运用系统的方法，科学设定评价标准、评价指标，合理设置评价程序、评价方法，形成一套全面的、量化的、可操作性强的评价体系。

4.坚持过程结果并重。作为监督体系的重要环节，绩效评价应该贯穿监督全过程，坚持过程导向与结果导向并重，既要评价监督结果，又要评价监督过程，既重视监督全过程的规范、务实，又注重监督结果取得实效，要把议题选定、调研视察、会议审议、跟踪督办等环节贯穿起来。

5.注重评价结果应用。对监督工作进行绩效评价，目的是要正确认识监督成效，形成具有针对性的评价结果，分析绩效高低的原因，提出对策与建议，促进监督工作不断优化、监督绩效更加明显，更好地发挥特定形式监督、人大整体监督或某个层级、特定人大组织的作用。因此，开展监督工作绩效评价要注重评价结果的反馈、应用，把结果应用作为绩效评价的落脚点。

三、人大监督工作绩效评价机制的指标体系

评价指标是衡量监督绩效的准则，建立指标体系是开展人大监督工作绩效评价的基础性工作。在借鉴总结现有研究和实践的基础上，本文认为应建立四个方面的20项评价指标体系，从而综合评价人大工作监督绩效。

1.合法性方面。合法性就是监督行为符合法律规定，在法定权限内，按照法定程序进行。合法性是评价监督绩效的前置性标准，主要通过5项指标来评价。一是权限的法定性。人大及其常委会既要依法监督“一府两院”，又不代行行政权、审判权、检察权；既要通过工作监督和法律监督促进依法行政和公正司法，又不能处理行政事务、办理具体案件。因此，在对人大监督绩效进行评价时，要评估其是否按照法定权限进行监督，不缺位、不越权。二是程序的规范性。宪法、监督法规定，人大监督程序大体为四个环节：启动环节，如确定专项报告议题；审议环节，即听取和审议被监督对象工作报告；处理环节，即被监督对象研究处理审议意见；反馈环节，即被监督对象反馈处理情况。因此，在对人大监督绩效进行评价时，要对其是否按照法定程序进行监督作出评估。三是行权的集体性。人大行权主体，指人大或其常委会行使的职权，只能分别由人大或其常委会行使，个人不作决定，代表或委员不能直接处理具体问题。因此，在对人大监督绩效进行评价时，要评估人大及其常委会是否集体行使监督权。四是结论的科学性。监督结论是对监督事项的处理或意见，包括审议意见、决议、决定等。代表大会或常委会作出的决议、决定、审议意见等要符合法律要求，不得与宪法和法律、法规相抵触。因此，在对人大监督绩效进行评价时，要评估其结论是否合法。五是公开的透明度。监督法规定，常委会听取的各类报告及审议意见，“一府两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。人大监督工作在程序上阳光透明，监督结果向社会公开。因此，在对人大监督绩效进行评价时，要对其监督结果的公开透明度进行评估。

2.合理性方面。合理性就是监督行为符合社会共同的价值标准，客观、理性、必要、适当。合理性是一种基础性标准，是对监督权自由裁量空间的规范和约束，主要通过5项指标来评价。一是启动的必要性。即监督议题选择或监督行为启动是否是应当的，并且是必要的。对于例行性监督，如听取某专项工作报告或对某部门工作进行评议等，评价其是否在合适的时机进行。对于刚性监督行为，如质询、特定问题调查、罢免或撤职等，评价其是否在理由充分且确有必要的前提下启动。二是行为的正当性。行为正当是对监督权自由裁量空间的限制和规范，避免滥用，保证行为、目的一致。因此，要评价监督行为是否符合人大监督的目的，行为与目的是否一致。三是程序的公正性。即在程序法定的基础上，对于监督权行使中可自由裁量的细节方面是否做到了公平公正。如实行互动、回避、申诉等机制，监督关系双方可就有关问题沟通互动，有利害关系者自觉回避，被监督者可就审议意见、处理决定等表达意见或申诉。四是实体的公正性。即人大监督行为的结果是否体现了公平正义。具体表现为：监督权得到合理行使，不得偏私、不被滥用；法律面前一律平等，所有的监督对象普遍受到监督；同等条件下对有关人和事的处理标准一致，不同的情况区别对待。五是结论的可行性。即人大监督结论（以审议意见为主）是公正客观、实事求是和可以实行的，对“一府两院”的工作具有较强的针对性、指导性和可操作性，对于其改进工作能够起到很好的支持、帮助作用。

3.回应性方面。回应性就是人大在开展监督活动时要全面、及时回应社会监督需求。回应性是反映监督工作民主化程度的客观性标准，主要通过5项指标来评价。一是沟通的主动性。即人大监督事项确定前后，是否持续主动地与社会沟通互动，听取和吸纳人民群众意见建议，同时做好政府与群众之间的沟通衔接，配合做好解释工作。二是选题的民主性。即是否根据社会公众的监督需求来确定人大监督议题选择范围。社会监督需求来自两个方面：群众通过各种形式明确提出监督诉求；发生重大社会事件或行政司法工作出现重大问题后客观形成监督需要。三是重点的突出性。即对于社会监督诉求，是否按照人大的性质和功能，合理选择，突出重点，把关键问题列入监督计划、选作监督议题，把真正需要由人大监督解决的问题纳入到监督视野和议程中。四是反馈的及时性。即是否做到了人大監督计划及时公布，听取群众意见，监督工作实施情况及时向社会公布，让群众知情，对代表议案建议、选民提出的意见建议等的办理结果及时向代表、选民反馈。五是结果的满意度。群众满意是做好人大监督工作的出发点和归宿，监督工作实效如何应由群众说了算。因此，需要评价人大监督活动成果是否取得社会公众的认可、取得有关群体的满意。

4.实效性方面。实效性就是完成监督计划、达到监督目的，取得实际成效。实效性是人大监督工作的落脚点和根本所在，主要通过5项指标来评价。一是结论的采纳情况。即人大监督活动形成的监督结论（审议意见、决议等）能够且已经被监督对象采纳并落实。结论受用既是对监督者提出结论合法性、合理性以及与被监督者进行沟通协调能力的考察，也是对被监督者接受人大法定监督、执行监督结论自觉性的考察。二是问题的解决情况。具体问题的解决，是人大监督实效最直接、最直观的评判依据。人大监督就是要找出法律实施及“一府两院”工作中的具体问题，并推动“一府两院”解决这些问题。因此，要评价通过开展人大监督活动，是否促进了监督目标所指向的具体问题的解决。三是工作的改进情况。改进工作是人大监督的最终目的。因此，要评价通过开展人大监督活动是否促进了监督对象工作的改进提高，具体表现为是否推动“一府两院”提升依法履职水平、提高工作效能，进而促进经济发展、社会进步。四是制度的建立情况。着眼长效是人大事业发展的需要，也是一个地区发展进步、长治久安的需要。因此，要评价通过一个阶段的人大监督活动，是否形成了制度化、规范化的监督模式，可用于指导今后的监督工作。通过人大监督活动促进“一府两院”某些工作的制度化、规范化，也属于着眼长效的范畴。五是成本的控制情况。人大监督成本主要包括监督主体的执行成本和监督客体的实施成本。具体内容有法律成本、时间成本、机会成本、资金成本等。因此，要评价是否通过充分、合理运用监督资源，提高监督效率，降低监督成本，以最小的监督成本获取最大的监督成果。

四、绩效评价的具体实施

监督工作绩效评价是对人大及其常委会开展的专项监督活动或一个时期的监督工作绩效进行的评价，可由常委会办公室负责具体实施。实施评价要遵照一定的流程，依据一定的方法，对照评价指标，对监督工作作出量化评分和定性分析。

1.评价主体。为了体现评价过程的民主性、保证评价结果的科学性，可通过以下六类主体参与评价：一是监督对象反馈评价。由被监督者，即“一府两院”或其工作部门，对整个监督工作进行反馈评价。二是监督主体自我评价。由牵头负责组织实施监督活动的委室进行自我评析，对监督工作回顾总结、研究分析、量化评分。三是社会公众评价。通过多种途径和形式，邀请社会公众对监督活动进行评价。四是人大代表评价。由参与监督活动的人大代表对监督工作过程及结果进行评价。五是专家评价。由技术专家、咨询员等第三方进行评价。六是综合评价。根据各类参评主体的评价结果，由常委会办公室负责汇总分析，形成综合的绩效评价工作报告。此外，还可视情由党委、相关职能部门、上下级人大、常委会各委室参与评价。

2.评价方法。对于四个方面的20项指标中每一项指标的考察分析，都需要通过一定的路径，采用相应的方法手段来实现。具体的指标需要具体分析，但总体来讲，主要有六种方法：一是方案分析法。根据工作方案，考察分析监督工作的合法性、合理性等。二是结果考察法。根据监督结果，包括监督者对监督事项的处理或意见、被监督者的办理落实情况等，逐一考察分析四个方面的指标表现情况。三是满意度测评法。根据参评主体的认识和经验，综合评价各项指标，对监督工作成效作出定性结论。四是前后对比法。根据监督工作实施前后有关工作情况的对比，直接估量监督工作实施后的相对成效。五是数据评定法。对于可定量、目标明确的指标，可通过结果与目标的对比，来评价监督工作的实效性。六是关键指标法。简化设定几项关键指标，以关键指标的完成情况体现整个监督工作的成效。

3.评价结果。根据各类指标的重要程度，按照滿分100分，合法性、合理性、回应性三类指标各占20分，实效性指标占40分的权重，设计绩效评分表格，通过上述评价方法，分别对各项指标打分，最终计算绩效评分，并形成评价报告。评价报告主要由总体评价、好的做法、问题不足、原因分析、有关建议等部分组成。总体评价是对监督工作绩效情况的高度概括，要给出绩效评分，直接指出合法性、合理性、回应性、实效性四个方面的总体表现，并作出评定结论。好的做法要包括监督主体实施监督工作的好做法、好经验，也包括监督对象办理落实监督结论的好做法、好经验等。问题不足是评价报告的核心和重点，要具体明确地给予指出。原因分析及有关建议要结合问题不足进行。建议要切实可行、可直接用于下一步的监督工作。

4.结果运用。绩效评价的目的在于改进监督工作。监督工作绩效评价报告形成后，要强化结果运用，以发挥其应有的考核评价、总结经验、分析不足、指导下一步监督工作的作用。具体来讲，主要运用在四个方面。一是为常委会决策提供重要参考。监督工作绩效评价报告（含量化评分）经主任会议初审后提交常委会审议，形成审议意见，为常委会及其各委室查找监督方面存在的问题、做好下一步监督工作提供决策参考。二是为责任委室（或下级人大）跟踪监督提供具体指导。常委会审议之后，要将评价报告、常委会会议审议意见及时向承担具体监督项目的责任委室（或下级人大）进行反馈，便于责任委室（或下级人大）及时处理落实报告及意见中指出的问题。三是为人大系统考评提供直接依据。监督绩效评价结果为常委会考核各委室及下级人大的工作提供了直接依据。可据此评选优秀监督项目、优秀责任委室（下级人大）、优秀工作人员等。四是为党委督查考核部门工作提供一定参考。绩效评价既是对人大监督工作的评价，也反映了政府及其部门接受人大监督、解决有关问题的效果。因此，要将监督绩效评价结果纳入党委督查考核工作的一部分。

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（作者单位：浙江省湖州市南浔区人大常委会）