论基层人大代表培训制度的完善与创新

陈松林

应该说，经过近十年人大代表培训实践，人大代表培训工作尤其是其中的全国人大代表培训工作，取得了很大的成绩。近年来，人大代表参政议政能力、人大工作的实效都有了很大的提高[1]。与由全国人大常委会负责的全国人大代表培训制度相对规范，具备较强的合理性和科学性不同，由各级地方人大常委会负责的基层人大代表培训制度，存在很多问题。这些问题主要表现在培训内容不科学、培训形式单一、培训组织体系不健全、培训效果不佳等。坚持和完善我国的人民代表大会制度，当然包括对基层人大代表培训制度的完善。在当下全面依法治国、坚持和完善人民代表大会制度的背景下，需要我们结合人民代表大会制度理论研究创新的最新成果，及时对基层人大代表培训制度中的问题进行研究，结合我国社会经济发展和法治进程的实际，针对基层人大代表培训制度中存在的问题，提出系统而科学的解决方案。虽然近年来理论界已经注意到基层人大代表培训制度中存在的问题，并进行了一些理论探索，但总体而言，缺乏对基层人大代表培训制度的深入思考，也未能提出基层人大代表培训制度完善与创新的系统方案。自2006年系统、全面实施基层人大代表培训制度以来，江苏省镇江市在基层人大代表培训方面取得了不错的成绩，形成了一套自己的做法，积累了一定的经验，对如何解决普遍存在的基层人大代表培训制度中的问题，如何完善和创新基层人大代表培训制度，具有一定的参考借鉴意义。本文拟结合镇江开展基层人大代表培训的实际，就基层人大代表培训制度的完善与创新，提出自己的看法。

一、基层人大代表培训制度的现状分析

（一） 基层人大代表培训制度的问题

1.基层人大代表培训内容缺乏系统性、科学性。很多地方基层人大代表培训，在内容上缺乏系统规划，没有预先就基层人大代表培训制订详尽、科学且结合本地基层人大代表参政议政实际的培训大纲。实际培训中往往只是对《宪法》《代表法》《监督法》等法律进行纯理论上的解读，缺乏针对代表履职实际和本地地方人大工作实际的内容。“法律规定了代表有审议、提案、提议、选举、质询、询问、罢免、表决、视察等多项职权， 但基层人大代表培训内容大多为代表法、监督法等法律法规。而对代表如何审议政府工作报告、如何进行执法检查， 如何审议财政预算报告、如何进行持证视察等专业知识的培训却很少。”[2]

2.基层人大代表培训形式单一。一些地方基层人大代表培训往往简单地采用主要针对未成年人的课堂讲授方式，而不是从基层人大代表不同于学校教育中未成年人的自身特点出发而采用丰富多样的培训形式。“培训基层人大代表时， 一些地方方法不灵活， 往往采用以会代训的形式， 培训中又大多是照本宣科， 给代表读读宪法、监督法、代表法等法律法规， 没有实例讲解， 不能对法律条文进行解释。”[3]这种单一、枯燥的课堂教学的培训形式，违背了因材施教的教学规律。

3.基层人大代表培训的组织实施有待强化。很多地方对基层人大代表培训未能制定系统、科学的组织保障制度。对培训的课时、培训的教材与教学资料、培训的师资力量、培训的具体组织实施、培训的经费保障等都缺乏系统、科学的规划。往往等培训开始时，随机临时应付。

4.基层人大代表培训考核与激励机制有待完善。基层人大代表培训制度中如果没有培训的考核与激励机制，当然无法调动基层人大代表参与培训的积极性。很多地方的基层人大代表培训根本就没有设计对培训的考核机制与激励机制，培训完毕即告结束。或者只设计了以试卷作答的考试方式进行培训考核，只注重对培训知识的识记而非针对基层人大代表培训后的履职情况等培训的实效进行考核。

（二）完善与创新基层人大代表培训制度的必要性

1.完善与创新基层人大代表培训制度是应对现行的基层人大代表培训制度问题的需要。自2005年12月全国人大常委会办公厅印发的《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》明确了人大代表培训制度是我国人民代表大会制度的组成内容以来，全国各地基层地方人大都建立了自己的基层人大代表培训制度，对基层人大代表进行培训是一项地方人大普遍开展的工作。《代表法》第四条第四款将人大代表参加履职学习作为人大代表应当履行的义务予以规定，第三十九条更是规定县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。然而，现行的基层人大代表培训制度存在的诸多问题使得基层人大代表培训的效果欠佳，甚至很多地方基层人大代表培训存在走过场的现象。“然而，从现有研究的反馈来看，近年来人大代表的培训工作虽然取得了一定成效，但仍有较多不足，整体上仍需要较大改进。”[4]完善和创新基层人大代表培训制度，正是解决现有的基层人大代表培训制度存在问题的需要。

2.完善与创新基层人大代表培训制度是提升人大代表参政议政能力的需要。党的十八届四中全会以来，我国法治进程的步伐明显加快，法律在国家治理和社会管理中的地位与作用日益彰显。而作为国家权力机关、承担国家立法职能和监督职能的人民代表大会，在治国理政中也发挥着越来越重要的作用。人民代表大会地位的提升与作用的强化，对人大代表的参政议政能力提出了更高的要求。无论是立法审议还是对“一府两院”的监督，都需要人大代表充分展现自身的参政议政能力[5]。基层人民代表大会制度是我国人民代表大会制度的有机组成部分。基层人大代表占据了全体人大代表的大多数。基层人大代表素质的提升，是人大代表素质提升的关键。“目前，全国有300多万名各级人大代表，他们素质的高低，履职的好坏，直接决定和影响着人民当家作主权利的实现。因此，强化代表的责任意识，提高履行职务的能力，就显得尤为重要。”[6]只有增强基层人大代表的参政议政能力，才能真正意义上实现人大代表素质提升和能力的飞跃。而创新基层人大代表培训制度，提升基层人大代表培训实效，正是增强基层人大代表参政议政能力的有效途径。

3.完善与创新基层人大代表培训制度是推进人大制度改革创新的需要。党的十八届三中全会提出，要推动人民代表大会制度与时俱进。习近平总书记在2014年9月5日庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中指出坚持和完善好人民代表大会制度是我们重大的历史责任。近年来，理论界对如何进一步完善我国的人民代表大会制度进行了深入的思考，提出了很多人民代表大会制度改革创新的设想与建议。而实践中，很多地方都在开展人民代表大会制度创新的探索。这些关于人民代表大会制度改革创新的理论设想与实践举措包括完善人大代表的选举制度、人大代表的专职化、人大代表立法助理制度与人大代表工作室制度、人大代表退出机制等诸多内容，其主要目标在于通过提升人大代表的履职效能，强化人民代表大会制度的立法职能与监督职能，充分发挥人民代表大会制度在国家治理中的作用[7]。人民代表大会制度作为一套系统的理论体系，其内含的各项制度之间具有内在的有机联系。基层人大代表培训制度的创新，与上述各项人大制度改革创新，本质上都是为了提升人民代表大會制度在国家治理中的实效，具有相辅相成的关系。“毋庸置疑，人民代表大会制度及其理论研究，已有了长足进展，但仍需持续地深入和全面系统地推进。”[8]人大代表培训制度创新是整个人大制度创新的有机组成部分，对推进人民代表大会制度理论研究、改革完善人民代表大会制度具有积极意义。

二、基层人大代表培训制度的镇江实践

经过十年来的基层人大代表培训实践，镇江在基层人大代表培训制度方面积累了一定的经验和特色。这主要体现在以下几个方面。

（一）围绕提升基层人大代表履职能力的目标确定培训内容

依照《镇江市人大代表学习培训制度》的规定，镇江基层人大代表培训内容包括三部分：（1）宪法、法律和人大制度的基本理论。这一部分主要围绕中国特色社会主义政治制度、坚持和完善人民代表大会制度、建设社会主义政治文明，学习人民代表大会制度的基本理论、《宪法》以及《选举法》《代表法》《监督法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律和《江苏省实施〈代表法〉办法》《江苏省选举实施细则》等地方性法规，既让人大代表了解宪法的基本知识、选举制度的基本内容、地方国家机构的组成情况，了解代表的性质、地位、作用和代表的权利、义务。同时结合江苏实际，让代表了解江苏省相关地方性法规，增强代表学习基本理论的针对性。（2）代表履职的程序、形式和方法。这一部分的内容直接关乎人大代表履职能力的知识。其主要围绕代表依法履职，让代表学习镇江市人民代表大会及其常委会的议事规则和工作程序及有关的制度、办法等，学习如何在大会期间审议各项工作报告、审查国民经济和社会发展计划、审查财政预算和决算，学习中央和省、市委关于代表工作的文件，学习提出议案、建议、批评和意见的方法以及代表在闭会期间参加各项活动等方面的规定，了解有关机关和组织对议案、建议、批评和意见办理的程序和方法。（3）代表履职所需的其他专门知识。这一部分内容主要是为了提升人大代表综合素质而设计。主要包括围绕全市的中心工作，结合立法、监督和代表专题调研、视察，提出议案和建议、批评和意见等方面的工作，学习所需要的有关专门知识。从镇江基层人大代表培训内容看，其突出了能力导向的培训思路，重在通过为基层人大代表提供实用的履职知识和相关专门知识，提升其参政议政的能力。

（二）结合实际安排灵活多样的培训形式

镇江基层人大代表培训在培训形式的安排上也颇具特色。结合基层人大工作实际和人大代表个人情况，安排了多种形式的培训。（1）人大代表初任培训。人大代表初任培训由市人大常委会或委托各辖市区人大常委会组织，对初任人大代表安排两天左右的集中培训，主要学习人民代表大会制度的基本理论、宪法基本知识、代表地位、权利和义务，市人大及其常委会议事规则、工作程序等内容。初任培训于新一届代表当选后至市人民代表大会第一次会议召开前进行安排，以利于初任人大代表学以致用，在经过培训后利用培训所学到的知识参政议政。（2）履职培训。履职培训结合镇江市人大工作实际，于每届市人民代表大会第一次会议召开后至三次会议的两年期间内安排，以两至三天集中培训的方式，主要以专家授课、研讨交流的方式，结合执行代表职务，学习大会期间如何审议工作报告等，代表议案、建议、批评和意见的提出及办理；大会闭会期间代表活动的开展等。（3）专题培训。专题培训主要结合党和国家的中心工作以及人大的工作安排，在代表五年任期内，根据实际需要，选择专题进行深度培训学习。（4）其他形式的培训。诸如：基层人大代表小组、行业代表小组在人大闭会期间结合本组实际，采用集中和自学相结合的形式，组织人大代表学习有关法律、法规，市人大常委会的决议、决定及有关会议、文件精神；市人大常委会会议期间，结合市人大及其常委会的工作，安排常委会组成人员学习有关法律知识；根据工作需要组织代表赴外地学习考察等。

（三） 强化基层人大代表培训的保障措施

依照《镇江市人大代表学习培训制度》的规定，基层人大代表培训应该具备充足的保障措施，以保证其有效运行。（1）培训经费保障。基层人大代表参加培训的有关经费，纳入本级财政预算。代表所在单位对代表参加培训，应按照法律的有关规定予以保障。（2）培训组织保障。基层人大代表培训由市人大常委会办公室和人事代表联络委员会负责组织实施，市人大常委会有关工作部门按照职责分工予以配合。市人大常委会办公室和人事代表联络委员会制订代表的五年培训规划，并根据培训规划制订年度培训计划，同时将代表培训的规划和年度培训计划，印发给代表和辖市区人大常委会。（3）培训时间保障。明确代表参加学习培训是代表依法履职的重要活动。新当选的代表在任期内参加集中学习培训的时间一般为五至七天。（4）培训资料保障。市人大常委会办公室和人事代表联络委员会负责基层人大代表培训资料的审定和编印，将相关授课制作成视频文件光盘，并向代表寄发培训资料、授课视频光盘和各级人大刊物等。

（四）注重对基层人大代表培训的考核验收

依照《镇江市人大代表学习培训制度》的规定，所有培训结束后，都需要进行验收考核。验收考核的形式可以根据情况，安排考核测试、试卷考试、撰写心得体会等方式，检验学习效果。作为基层人大代表培训考核的依据之一，镇江还建立了基层人大代表培训档案，记录每一位参加培训的基层人大代表的培训学习内容、培训课时时长、培训阶段以及整体的培训活动的组织实施等情况。基层人大代表培训档案由市人大常委会办公室和人事代表联络委员会负责建立。除了可以作为参与培训的基层人大代表培训考核的依據外，基层人大代表培训档案也是总结培训经验、改建后续培训的重要手段。

三、基层人大代表培训制度的完善与创新

在当下坚持和完善人民代表大会制度的背景下，针对现行基层人大代表培训制度存在的问题，结合镇江市基层人大代表培训的实践探索，我们认为，基层人大代表培训制度可以按照以下思路进行完善与创新。

（一）完善基层人大代表培训内容

1.明确基层人大代表培训的内容属性。《代表法》第四条、第三十九条将代表接受履职培训学习作为人大代表的一项法律义务予以规定。作为法律义务的人大代表履职培训学习，既是业务能力的培训学习，也是政治素养的培训学习。作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，不仅仅是一种代议制的民主形式，而是蕴含着更深层次的政治观念与意识形态内涵。“从法律文本的角度来看，中国的人大制度体现出最大限度的共和特征和民主特征，它远远超越了西方式的代议民主，超越了西方式的分权制衡体制，将人民当家作主的精神和原则落实到了真正的制度设计之中。”[9]一定程度上，人民代表大会制度既是一种国家治理的工具，更是一种反映社会主义意识形态和政治理念的制度。因此，基层人大代表培训的内容，就不应该仅限于履职业务能力的培训，还应该包括对其政治素养的培训，通过培训提高其政治立场的坚定性、政治嗅觉的敏感性和政治观念的先进性。要明确基层人大代表培训的内容属性，即其既是业务能力培训，也是政治能力培训。镇江基层人大代表培训制度在这方面也有所尝试，其将政治素养作为基层人大代表必备的能力之一，并围绕提升基层人大代表政治素养而专门设置了培训课程[10]。

2.按照系统性、科学性的要求，确立能力培养导向而非知识传授导向的培训课程体系。与面向未成年人的学校教育一般以知识传授为主不同，作为一种面向成人的继续教育形式的基层人大代表培训，理应以能力培育为导向。这种能力，既包含代表的履职业务能力，更包含代表的政治能力。设计基层人大代表培训的课程体系，应该坚持能力导向。这方面可以参照前文所述的镇江基层人大代表培训制度的做法，以提升基层人大代表履职能力、政治能力为导向，为基层人大代表培训设计科学的课程体系。具体而言，在提升基层人大代表政治素养与能力方面，可以设置《形势与政策解读》《人大代表道德素养与政治素养》等课程；在提升基层人大代表参政议政的业务能力方面，可以设置《宪法》《立法法》《代表法》《监督法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《提案规范》《预算与财政法》《司法制度》《经济社会形势分析》《社会调查》《口才与沟通》《谈判技巧》等课程。另外，要结合地方人大各专门委员会、工作委员会的工作或者参与培训的基层人大代表的提案、建议与质询工作的实际，设计若干针对性强的专题，进行有的放矢的培训，以进一步丰富培训内容。

3.按照模块化课程设置理念提供多样化的课程选择方案。基层人大代表来自不同行业与岗位，年龄、职业、专长与受教育经历等各不相同。“由于自身特性的差异，不同代表对培训的需求也是不同的。”[11]依照因材施教的基本理念，在设计基层人大代表培训课程体系时，在满足共性要求的同时，应该尽可能兼顾不同的基层人大代表在年龄、职业、专长与受教育经历上的差异，尽可能提供适合其差异化需求的培训课程。采用模块化课程设置理念，为基层人大代表提供多样化的培训课程选择，不失为一种上佳的方案。“所谓课程设置模块化，就是运用系统模块化设计原理，以课程教育和管理功能分析为基础，建立分层级的课程模块管理系统，分别将内在逻辑联系紧密、学习方式要求和教学目标相近的教学内容，整合成相对完整独立的课程模块，构建各学科课程模块库，由学习主体根据专业人才培养要求，按培养计划选择确定课程模块，组合形成个性化课程体系。”[12]模块化的课程设置，让学习者既可以根据自己的兴趣、需要和基础对教学模块内容进行选择，也可以根据自己的具体条件掌握学习进度，从而提高学习的积极性，促进个性化学习，保证每学完一个模块就可以获得相关的知识、能力或技能。

（二）完善基層人大代表培训形式

1.坚持集中培训与分散自学相结合。基层人大代表培训内容丰富，课程数量众多。如果完全依靠集中培训，很难完成全部内容的培训任务。因此，需要坚持集中培训与分散自学相结合，利用基层人大代表大部分具有相当的受教育程度和丰富的人生阅历、具备一定的自学能力的优势，在集中培训之余，按照课程大纲的要求，进行相应课时的自学。

2.坚持课堂讲授与其他培训形式相结合。在对基层人大代表进行集中培训时，课堂讲授无疑是重要的培训形式。但是如果仅仅局限于课堂讲授而忽略其他形式多样的培训方式，肯定不是明智的选择。基层人大代表本身较高的综合素质和丰富的人生阅历，使得我们完全可以利用这些优势条件，在对其进行培训时，采取更加灵活多样的教学形式，以达至更好的教学效果。比如，在集中培训中可以就相关培训课程内容结合基层人大的工作安排或者基层人大代表所在岗位、单位的工作实际，穿插组织参访、实地考察、社会调查等科目，一方面强化对相关培训课程课堂教学内容的识记，增强对相关知识的掌握，另一方面又可以通过参访、实地考察、社会调查等让基层人大代表运用或者验证课堂教学知识，从而进一步升华对相关课程知识的理解。再比如，可以在诸如《口才与沟通》《谈判技巧》等课程中采用情景模拟的教学方法，采用会议模拟、模拟谈判、小组讨论、辩论赛等灵活多样的教学方式。

3.充分运用计算机、互联网、移动互联网等现代信息技术手段。当下，以计算机、互联网、移动互联网为代表的现代信息技术手段被广泛地运用于教学中，对教学产生了重大而深远的影响。“信息技术是现代教育的手段，是以计算机网络为核心的现代科学技术应用于教育的产物。它用先进的教育思想、教育模式、教育手段和现代科技成果为教育服务。并以视听技术、计算机技术、网络为主要媒介，通过各种媒体和学生之间产生的交互作用而达到教学目的。”[13]基层人大代表培训，当然应该顺应这种趋势，充分运用计算机、互联网、移动互联网等现代信息技术手段，以提高培训效率，增强培训效果。一方面可以考虑运用计算机和现代信息技术手段，就相关培训课程制作精彩的课件，以供课题教学使用。另一方面，也可以将相关精彩的课堂授课进行录制，制作成视频光盘，上传到网络作为网络课程在更大范围内予以分享。还可以利用基层人大网站设置相关基层人大代表培训论坛，或者建立基层人大代表培训QQ群、微信群，供参与培训的教师、专家学者、基层人大代表就课程内容进行辅导答疑、讨论。更可以利用微信平台设置微课堂，将基层人大代表培训相关精品课程上线传播。

（三） 创新基层人大代表培训考核

对基层人大代表进行培训的目的，在于增强基层人大代表的履职能力，并进而让这些增强了的履职能力被运用于基层人大代表的履职实践中。因此，对基层人大代表培训的考核，不能仅仅停留在对知识与能力的考核上，还应该考核其知识与能力的转化效果，即其运用这些知识与能力参政议政的实效。一定程度上，后者更是对基层人大代表培训考核的重点。故而在设计基层人大代表培训考核制度时，应该从两个方面着手。首先，通过试卷作答、调研报告、论文、学习心得等的写作等考试或者测评的方法，进行基层人大代表培训第一阶段的考核。考核的内容是基层人大代表对相关培训课程知识体系的掌握程度。其次，通过考察参加培训的基层人大代表履行人大代表职责的情况，进行基层人大代表培训第二阶段的考核。考核的内容是基层人大代表将所掌握的培训知识进行转化和运用的效果。具体可以通过统计分析参与培训的基层人大代表提议案数量、质量，联系社情民意、进行监督质询等参政议政的情况等确定考核等级。

（四）创新基层人大代表培训组织实施保障、经费保障与师资保障

当下基层人大代表培训的组织一般由各级人大常委会负责组织，人大常委会办事机构或者专门委员会负责具体实施。培训经费列入地方财政预算。应该说这符合《代表法》将参与培训学习作为人大代表法律义务的规定精神，体现了作为国家机关的各级人大常委会在基层人大代表培训上的主体责任，也确保了培训经费的投入。考虑到随着人民代表大会制度的发展以及基层人大代表参政议政职能的不断强化，且随着我国法治进程的逐步推进法律体系日趋丰富完善后法律知识体系不断扩充，基层人大代表在培训课程内容、培训频次等方面均会有较大的增加。这自然会相应增加基层人大代表培训的组织实施保障和经费保障的任务。另一方面，随着几十年的改革开放与经济建设，中国社会力量有了长足的发展。据统计，截至2015年11月，全国社会组织数量已超过60万家，其中公益组织1.6万家。而截至2016年7月，中国公益基金会已达5000家。这些数量庞大的社会组织、公益组织以及公益基金会中，肯定有很多有志于参与基层人大代表培训这样的公益事业，而且很多社会组织、公益组织具有培训专长和专业培训力量。因此，可以在坚持各级人大常委会对基层人大代表培训主体责任和主要由政府财政承担培训经费的同时，在确保基层人大代表培训正确的政治方向和科学的培训内容的前提下，充分吸收社会力量和社会资金，发挥相关社会组织、公益组织的培训专长，让一些专业的公益培训组织或者研究机构承担一定的基层人大代表培训的组织实施任务，协助组织、承办基层人大代表培训，承担部分培训费用。在减轻各级人大常委会在基层人大代表培训方面的组织实施保障压力的同时，也缓解了政府财政承担培训经费的压力，并且可以借助相关社会组织、公益组织的培训专业特长，提升基层人大代表培训质量与效果。另外，要建立一支高水平的、相对固定的基层人大代表培训师资队伍。具体可以考虑通过吸收高等院校教师、从事人大理论研究的学者、相关具备培训专业能力的社会组织中的培训教员、人大相关专门委员会、工作委员会内具有理论素养的干部等，组建基层人大代表代表培训的师资队伍。

（五）结合人民代表大会制度整体改革推进基层人大代表培训制度的完善与创新

1.运用人大代表立法助理制度强化基层人大代表培训效果。立法助理制度在国外是一项十分普及的制度。长期以来，美国、英国、法国、德国等主要资本主义国家都普遍实行了立法助理制度，给议员配备立法助理，协助议员完成调查、提案、立法、质询等工作。以美国为例，“到目前為止，美国众议院有1200位左右委员会助理，参议院有1002位，平均每位众议员有17位个人助理，每位参议员有44位立法幕僚或助手。”[14]立法助理制度的存在，给议员履行职责提供了极大的帮助。客观上立法助理充当了议员的智囊，议员通常会通过立法助理的帮助，了解一些具体的专门问题，熟悉一些原本不熟悉的领域。因此，某些时候立法助理类似培训老师，一定程度上立法助理制度具有培训制度的类似功能。建立人大代表立法助理制度是近年来人民代表大会制度创新的内容之一。2002年以来，深圳、重庆等地都试行过给人大常委会组成人员配备立法助理[15]。2016年，北京市朝阳区人大常委会在建立“代表工作室”的基础上，推出“人大代表事务助理”，协助人大代表履职[16]。这标志着人大代表立法助理制度由人大常委会成员扩展到了一般的人大代表。现实中也有人大代表个人出资聘请立法助理协助自己履行代表职责[17]。随着理论上关于人大代表立法助理制度的研究进一步深入，随着人民代表大会制度的进一步完善，人大代表立法助理制度肯定会进一步发展。如果基层人大代表配备了立法助理，就可以利用立法助理制度所具有的与培训制度类似的功能，让基层人大代表在履职过程中，借助于立法助理的交流，进一步学习相关知识，从而运用人大代表立法助理制度强化基层人大代表培训效果。

2.将人大代表退出机制运用于基层人大代表培训考核。我国关于人大代表退出机制的规定主要体现在《代表法》和《选举法》中。《代表法》第四十一条有关于代表资格终止情形的规定。依照《代表法》第四十一条，代表有下列情形之一的，其代表资格终止：（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的；（三）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的；（五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的。同时，《选举法》也规定了代表罢免制度。《选举法》第四十四条规定，对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。上述诸多人大代表退出方式中，只有罢免带有明显的惩罚性。在人大代表退出机制创新过程中，一些地方基于《代表法》第四十一条和《选举法》第四十九条的规定衍生出“建议辞职制度”[18]。而建议辞职制度作为一种人大代表退出机制，也具有一定的惩罚性。因此，可以通过罢免制度和建议辞职制度这两种人大代表退出机制，强化基层人大代表培训考核。如果基层人大代表培训过程中考核成绩不佳，不能有效履职尽责，则有可能因此而承担被罢免或者被建议辞职的后果。这样就通过人大代表的退出机制，进一步强化了基层人大代表培训的考核效果，刺激基层人大代表学习的动机，激发其参与培训的积极性，从而确保基层人大代表培训的效果。

注释：

[1]从十届全国人大常委会开始组织全国人大代表进行集中学习以来，十届全国人大期间，共举办全国人大代表学习班14期，参加学习的全国人大代表近1100人次；十一届全国人大期间，共举办全国人大代表学习班33期，参加学习培训的全国人大代表近6500人次；十二届全国人大以来，已组织专题学习班和研讨班10期，每年组织代表参加集中学习约1000人次。相关内容参见：朱宁宁：《 代表培训制度化助力代表履职》，载《法制日报》2016年9月27日第10版。而近年来全国人大改革和完善选举制度、完善全国人大常委会的职权、完善国家权力机关的运行机制、依法赋予设区的市地方立法权等许多完善人民代表大会制度的重大改革举措以及地方各级人大围绕推进社会主义民主法制建设、坚持和完善人民代表大会制度作出的许多有益探索，也说明了人大代表培训制度取得了很大的成效，有力地促进了人大代表履职能力的提升，推动了人大制度的改革创新。

[2][3]王丽琴：《基层人大代表培训中存在的问题与建议》，载《新疆人大（汉文）》2008年第7期。

[4][11]成小红、强舸：《越南国会代表培训工作的经验与启示》，载《人大研究》2013年第9期。

[5]从2015年《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）的修订这一极为普通的微观现象可以窥探出随着法治进程的加快，人大代表肩负的职责日益重大，对人大代表履职能力要求越来越高。2015年修订《代表法》，通过修改相关条款，在人大代表的工作视察、专题调研、人大代表列席会议和参加执法检查、人大代表批评建议权、人大代表对选区选民的履职报告义务等方面都进行了强化。

[6]王宜永：《基层人大代表履职现状、问题原因及对策研究——以济南市槐荫区五里沟地区人大代表小组为例》，载《人大研究》2010年第3期。

[7]完善人大代表的选举制度主要举措是在人大代表选举制度中增加竞争性。如四川省雅安市选择三个乡镇进行了人大代表选举制度改革探索。从288人报名参加人大代表竞争的人员中经过公推选择193人成为正式代表候选人进行差额选举。雅安因为这场制度试验而入选2007年度第四届“地方政府创新奖”。相关内容参见：黄小谨：《地方人大制度创新的理论探析》，载《嘉应学院学报》2010年第1期。从理论上提出人大代表专职化主张的学者较多，如，张瑞存：《我国人大代表专职化的现实障碍及其未来发展》，载《理论与改革》2004年第3期；刘淑华、郭颖：《论人大代表专职化与我国人民代表大会制度的完善》，载《法学杂志》2008年第4期；殷焕举、李晓波：《人大代表专职化研究》，载《科学社会主义》2011年第4期等。实践中全面实行人大代表的专职化并未见诸行动，但是增加专职人大常委会委员是很普遍的改革举措。2002年1月，深圳市人大常委会率先在全国为兼职常委会委员聘请19名法律助理，2004年重庆市人大试行人大常委会组成人员个人立法助理制，这些都是人大代表立法助理制度的改革尝试。相关内容参见，邹平学：《论健全完善人大代表执行代表职务的保障制度》，载《求实学刊》2005年第4期；俞荣根、刘霜：《立法助理制度述论》，载《法学杂志》2007年第2期。关于人大代表设立个人工作室，现实中个别地区曾经进行过尝试。但2010年第十一届全国人大常委会法工委主任李适时作《关于代表法修正案草案的说明》时表示，工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子，代表不设个人工作室。相关报道见《人大代表不设“个人工作室”》，载《西安晚报》2010年8月24日第2版。关于人大代表退出机制主要着眼于其完善。相关论述可参见，陈应珍：《人大代表退出机制的困境与出路——兼议“建议辞职制度”》，载《福州大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期；王占红：《人大代表退出机制需要规范运作》，载《人大研究》2015年第9期。

[8]周长鲜：《论我国人大代表培訓与研修体系的构建》，载《四川理工学院学报（社会科学版）》2012年第5期。

[9]刘建军：《人民代表大会制度的成长与国家形态的更新》，载《中国延安干部学院学报》2010年第2期。

[10]在镇江基层人大代表培训方案中，围绕提升基层人大代表政治素养设置有三门课程，即《党的政策解读》，主要解读党的方针政策与意识形态。《省委政策解读》，主要解读省委的重大决策部署。《市委政策解读》，主要解读市委的重大决策部署。

[12]柯佳敏：《地方高校研究所教学改革思考——课程设置模块化与开放式教学创新》，载《重庆师范大学学报（哲学社会科学版）》2014年第5期。

[13]刘涤非、赵励宁：《现代信息技术对我国高等教育的影响》，载《现代情报》2008年第9期。

[14]邹平学：《论健全完善人大代表执行代表职务的保障制度》，载《求实学刊》2005年第4期。

[15]相关内容参见邹平学：《论健全完善人大代表执行代表职务的保障制度》，载《求实学刊》2005年第4期；俞荣根、刘霜：《立法助理制度述论》，载《法学杂志》2007年第2期。

[16]相关报道参见：卢鸿福：《“人大代表事务助理”为人大代表履职助力》，载《人民之声报》2016年第28期第2版。

[17]民营企业家、浙江省义乌市全国人大代表周晓光在2003年10月创立了代表联系点，招聘专家助手处理有关事务。相关报道参见《南方周末》2004年2月12日A2版相关文章。

[18]“建议辞职制度”于1999年被湖北省襄阳县首倡，随后各地相继效仿，先后在湖南、江苏、四川、福建、浙江、云南、山东等十多个省份实行。其流程是：首先由有权受理辞职请求的人大常委会研究确定拟建议辞职的人大代表名单；然后由有关组织人事部门出面找代表谈话，建议其辞去人大代表职务；再由人大代表向人大常委会提出辞职请求；最后由人大常委会接受代表的辞职请求。但有学者认为建议辞职制度缺乏足够的法律依据和正当性。参见，陈应珍：《人大代表退出机制的困境与出路——兼议“建议辞职制度”》，载《福州大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期。

（作者系江苏大学法学院副教授）