河南省探索实行耕地轮作休耕制度研究

樊良新+佟艳

摘 要：河南省是我国传统农業大省，其耕地质量和产量关系到经济发展和国家粮食安全。随着耕地质量的下降和粮食供需矛盾的深化，耕地质量和可持续生产逐渐受到人们的关注，休耕轮作、休养耕地逐渐被提上日程。耕地休耕轮作对于耕地休养，提高耕地质量，保证农民收入具有重要意义。因此，以河南省为例，对耕地使用现状及存在的问题进行剖析，论述了休耕轮作对于农业生产的重要意义，探讨了河南省开展休耕轮作面临的问题，并提出了相应的对策和建议。

关键词：休耕轮作；补贴；政策体系；可持续性

中图分类号：F323.211 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）17-0016-02

引言

耕地是人类最为宝贵的资源，一直以来，我国用世界上7%的耕地养育着世界上20%的人口。粮食安全具有重要意义。近年来，为了提高粮食产量，保障粮食安全，人们不断提高耕地的利用率，增加农药、化肥的施用量，粮食产量得到很大的提高。然而，在粮食增产的同时，很多环境问题也随之产生。如过度开垦所导致的水土流失；化肥农药的过量使用导致的土壤、水体污染，物种急剧减少等。目前，我国耕地质量和土壤肥力普遍很低，有机质含量仅为1%，显著低于欧美国家（2.5%-4%）。河南省是我国传统农业大省，土地开发利用程度很高，耕地过度利用的情况更为显著。为应对这一困境，河南省开展探索休耕轮作制度，这对于河南省耕地的可持续发展利用具有重要意义。

一、河南省耕地使用现状与存在的问题

（一）人均耕地面积不断减少，耕地后备资源逐渐枯竭

我国第二次土地调查结果显示，河南省目前耕地面积为12 288万亩，居全国第三；但河南省人口密度超多600人/km2[1]，人均耕地面积仅为1.23亩，远低于全国平均水平（1.52亩）。与此同时，河南省人口数量在缓慢上升，人均耕地面积也相应逐渐下降。此外，由于河南省土地开发利用程度高，如郑州、许昌等地即将耗尽后备耕地资源。

（二）耕地土壤养分下降，土壤贫瘠情况严重

土壤中的矿物质和有机质是作物生长和发育的基础物质，也是土壤肥力的重要来源，尤其是其中的有机质是土壤肥沃程度的衡量指标。此外，有机质对于土壤的团粒结构的形成具有重要作用。而团粒结构对于调节土壤的热量、肥力、水分和氧气等至关重要。土壤养分根据有机质含量来划分，共分为6级，级别越高，土壤养分越差。河南省耕地的平均有机质含量为8.9g/kg 土壤，处于土壤养分的V级（6.1g/kg—10.0g/kg）行列之中，河南省土壤有机质含量总体较低。此外，河南省耕地作物生长必须的部分微量元素含量也很低。如有效钼、有效硼和有效锰等均低于临界值。

（三）耕地受污染情况严重，食品安全受到影响

科学合理的农药和化肥使用可以减少害虫，为农作物提供良好的生态环境。而大量不合理的农药化肥使用将会导致土壤、水源、产品污染。所污染的作物农药残留超标，会降低作物品质，危害人体健康。据调查统计，2007—2014年间，河南省农药和化肥的使用呈现出不断增长的趋势，化肥单位面积施用量由 2007 年的 254.6 kg / hm2增长到378.2 kg / hm2，增加 1.48 倍，农药的单位面积施用量由8.28kg /hm2增长到12.36kg/hm2，增加了1.49倍[2]。据河南省水环境监测中心对全省37个重要水源监测的结果显示，64.9%的水源水质超过了国家规定的Ⅲ类水质标准，其中有机污染物主要来源于农药[3]。很多农民对于农药的认识不够，缺乏剂量的认知，盲目追求药效，导致施用过量，造成农药残留和水源污染。

与此同时，严重的污染也来自于工业三废（废水、废气、固体废弃物）。由于工业的快速发展，“三废”不断排放，加之监管不足，导致三废通过降雨、降尘和排水进入土壤，造成耕地的污染。其污染主要为重金属污染，常见的有镉和砷[4]。这种情况在城镇郊区的耕地尤为严重。

二、休耕轮作在河南省农业生产中的作用

国外学者对休耕轮作的研究较为深入，主要侧重于休耕补偿、休耕地选择和休耕时限的研究。如美国、日本、欧盟等的休耕制度已经较为完善，且已经取得显著的成效（表1）。河南省面临着生态环境污染、土壤退化等一系列问题，休耕轮作将会收到显著成效。

（一）有利于河南省生态环境的保护

迄今为止，河南省农业生产主要以提高农产品数量为目标，对于质量和生态环境保护认识不足，农药、化肥污染及大量抽取地下水等均造成生态环境的严重破坏。休耕轮作减少了作物的种植面积，一定程度上可以缓解环境的污染。

（二）有利于农业产业结构的调整

由于传统农业经营观念已经在河南省农民思想中根深蒂固，对于新的种植方式和种植品种不敢尝试。这种情况导致了我国某些作物产量过高，而有些作物产量又过低。与此同时，由于我国农业生产的分散性，人力成本、资金成本均较高，农产品利润较低。然而我国却因为国外粮食作物较低的价格或是国内作物产量较低，需要大量进口某些国外的粮食作物。休耕轮作制度可以逐渐改变这一现状，通过补偿或补贴的方式，引导农民在不降低收入的情况下执行休耕轮作制度，同时改善我国农产品的种植结构。

（三）有利于农业生产的可持续发展

多年来，随着化肥农药的广泛使用，耕地掠夺式的经营方式就愈加严重。耕地生产力不断下降，土地更加贫瘠化，严重影响了农业生产的可持续性。通过休耕轮作，可以改善土壤的理化性质，减少地下水的抽取和增加地下水的积蓄，改善耕地生态环境。对于污染严重的区域，如焦作工矿区，环境污染严重，可通过强制休耕或轮作污染物超富集植物（忍冬、蜈蚣草、印度芥菜、苎麻）[8]，降低土壤中的污染物，当土壤污染治理达标后再恢复农业生产。

三、河南省实施休耕轮作面临的主要问题

（一）休耕补偿问题

對于农民而言，最关心的是休耕的补偿问题。休耕制度的实施在短期内势必会导致粮食作物的产量降低、农户收入的降低。因此，实行休耕补贴的根本目的是保证农民的正常收入。然而农户经营耕地的方式多种多样，每亩地的经济收入也是不同的。因此，休耕补偿补多少、怎样核算补贴又成为关键问题。既要考虑政府的资金承担能力，又要考虑农民的心理接受能力。各地方政府需要制订切实可行的补偿方案。

（二）轮作作物选择和休耕期的确定

河南省不同地区的气候和地理环境不同，生态类型多样化，不同地区的轮作作物要充分考虑当地的气候和地理条件，选择合适的轮作作物，确实保证和提高农民的收入，才能得到农民的支持，才能可持续的推行下去。除了轮作作物种类的选择之外，休耕期的选择也是至关重要的，休耕期过短，地力恢复不足，起不到休整的效果；休耕期过长，又会导致耕地的荒废和浪费，影响地方粮食的整体产量。

（三）休耕农户的生计问题

耕地休耕后，休耕区域农村将会有大量的富余劳动力，为了获得更高的收入，大量农民将会外出务工。加上近年来农民外出务工收入远超过农业收入，所以农民外出务工后，再次回归农村务农的可能性较小，即使继续耕作，也往往是家中的老人（50—70岁）进行耕种。多数老人文化程度低，对于科学耕作认识不足，尤其是缺少农药化肥的科学施用知识，很难达到通过休耕提高地力、保护耕地的目的。因此，对于地方政府而言，如何留住青壮年农民，有效解决农村富余劳动力，实现耕地的科学耕作，提高农民收入是亟须解决的问题。

四、河南省实施休耕轮作的政策与建议

（一）做好休耕轮作的宣传教育

部分农民文化程度较低，对于休耕轮作的长远意义认识不清，对休耕轮作后的利益保障不能确定。因此，各地政府需要就休耕轮作的意义、制度、补贴等进行大力宣传，消除农民的顾虑，确保农民自愿主动参与到休耕轮作的政策中去。

（二）制订合理的休耕轮作方案

在对多地进行实地考察的基础上，确定休耕轮作试点市（县），应用4年的时间调整休耕轮作方案和组织形式。然后由点及面，在全省范围内逐步推广休耕轮作制度。在制定休耕轮作制度时，要注意到以下几点：（1）不会影响到省、国家的粮食安全，休耕面积控制在全省耕地面积的20%，粮食生产总体质量、经济效益超过实行休耕轮作之前。（2）注重统筹规划，成立由国土资源部门、环境保护部门、水利保护部门和农业主管部门联合成立的休耕轮作管理小组，相互配合，协调统筹，明确实施单位，逐步实施，细化责任。（3）建立严格监督制度，农业主管部门会同各级政府机构要建立严格的监督机制，定期开展检查，特别是任务和补贴落实情况。对于任务落实情况可以采取遥感技术，实现动态实时监测。对于挪用、截留资金的，要按照法律规定，严肃处理。

（三）确定耕地休耕轮作的合理补贴标准

对于农民而言，休耕轮作最重要的是不影响经济收益。因此，在制定补贴标准时候，要深入市场调查，确定最合适的补贴标准。同时，还要区分休耕和轮作情况的不同，对于轮作作物种类，给予相应的技术指导建议，并制定相应的补贴标准。对于休耕，要根据市场价格制定适宜的补偿标准。

（四）进一步健全土地流转政策体系

小规模农户发展效益不足与现代化农业存在着矛盾。而休耕制度的执行，必然带来进一步的农户分化，使农民更加难以专注于农地经营。一直以来，土地是农民的生活保障、生存之本，农民离不开土地。然而小规模的农地效益很低，难以保证收益，所以农民兼业、务工情况普遍。但是由于城乡二元化体制的限制，农民在城市中的权益难以得到保障，因此，农民仍然计划着老年时期回到农村，经营土地，为自身养老。近年来，该省各地土地流转势头强劲，各种经营主体不断涌现，效益显著。然而，近年来土地纠纷日益增多，多数涉及土地流转中的资金截留、价格因素、土地权属、生活保障等诸多问题。在休耕和轮作地的土地流转过程中，涉及到补贴归属的问题，因此，必须明确土地的承包权、经营权和受益权，健全土地流转政策，只有“三权明晰”才能避免土地纠纷，完善土地流转，进而确保耕地休耕轮作的顺利开展。

结语

河南省耕地资源保护面临诸多挑战，通过休耕轮作可破解耕地的可持续发展问题。休耕轮作意义显著，但在河南省推广起来仍需很长时间，效益也需要进一步检测和评价。通过部分试点，全面推广，最终可以实现耕地保护、地力培养、生态环境改善的农业可持续发展新局面。

参考文献：

[1] Tong Yan，Niu Haipeng，Fan Liangxin.Willingness of farmers to transform vacant rural residential land into cultivated land in a major grain-producing area of central china.Sustainability，2016，8（11）：1192.

[2] 魏瑞.河南省农业面源污染成因分析[J].中国农业资源与划，2016，37（8）：67-71.

[3] 唐琳，赵辉.河南省农田农药残留的现状与对策[J].贵州农业科学，2011，（9）：201-203.

[4] 王想霞，麻顺广，李林奇，等.濮阳市10类食品重金属及农药污染调查[J].中国公共卫生，2005，21（6）：695.

[5] 各国轮作休耕制度有何借鉴[J].国土资源，2017，（1）：58-59.

[6] 卓乐，曾福生.发达国家及中国台湾地区休耕制度对中国大陆实施休耕制度的启示[J].世界农业，2016，（9）：80-85.

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