以公私合作模式（PPP）化解地方政府债务风险

●苑梅

以公私合作模式（PPP）化解地方政府债务风险

●苑梅

地方政府融资缺口一直是困扰地方政府建设的重要原因。基础设施建设和公共设施严重不足的结果，势必会制约我国城镇化的数量和质量。随着地方政府税收下降、土地出让收入减少、对地方政府债务的严格控制等，地方政府将出现更大的融资缺口。面对地方政府融资缺口，本文将新型城市化融资方式——PPP（公私合作伙伴关系）作为重点研究对象，以期有利于加速城市基础设施建设进程、拉动内需与改善民生、探索地方政府融资方式、避免地方政府债务风险。

公私合作模式（PPP）地方政府债务风险

一、公私合作模式在弥补地方政府融资缺口中的适用性分析

（一）缓解公共产品融资需求缺口

市场机制导致资源的有效利用是以要素与产品市场的完全竞争存在为前提的。这意味着要素能自由地进入市场，不存在任何阻碍，而且消费者与生产者都必须具有充分的市场信息，这就需要政府的调节或其他相应措施。我国公共产品的供给长期以来都是以政府财政投资为主，但目前存在着公共产品供给不足的局面。究其原因，财政供给资金匮乏是制约公共产品供给短缺的重要原因之一。按照公共产品的层次划分，分为全国性和地方性的公共产品，因此，其资金来源主要有国家财政与城市地方财政，投资总量不足、投资主体单一、融资渠道狭窄、资金使用效率低下等是导致公共产品数量和质量难以保证的主要原因。一方面，公共产品在性质上具有明显的正的外部效应，社会效益大于经济效益，针对政府财政资金不足现状，引入私人资本参与公共产品项目生产，可以有效缓解资金不足的矛盾；另一方面，为减轻政府财政负担，提高公共产品生产和提供的效率和质量，降低运营风险，改变政府在公共产品生产中的角色，吸引私人资本投入运营则成为权宜之策。

（二）改善公共产品供给质量与数量

公共产品的供给规模通常是由各国财政支出占国民收入的比重决定的。现实中，纯公共产品太少，大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品，因此，通过PPP模式不仅可以适应技术与公共产权的需求，避免完全私有化造成的公共产权纠纷问题，也可以引入私营部门以市场竞争机制进行公共产品的有效提供。其次，增加公共产品的供给。PPP模式在财政资金有限情况下，使基础设施等大型公共产品前期建设和运营的资本支出向未来服务支付进行了转化，促进基础设施等大型公共产品的超前供给。最后，提高服务质量。政府部门成为负责公共设施和服务的规划以及对私营部门的监管者，私营部门在PPP模式中承担公共产品的建设和供给责任，整合相关服务提高规模经济效应，创新服务供给方式，且在PPP协议中设置了相应的经营激励和惩罚机制，因此，PPP模式既体现了公共产品提供的公共性，又体现了市场建设的效率性。

（三）适应公共政策需要

公共权力机关为社会公众解决公共问题往往是通过政治过程作出选择，其表达形式多种多样，最终体现为对社会利益的权威性分配的公共政策，公共政策与公共利益保持一致是公共部门和绝大多数人的选择。通常情况下，公共产品代表的公共利益由政府公共部门提供，私营部门较难进入。由于PPP模式能够促进政府和私营资本成为合作伙伴，促使双方利益共享、风险共担，因此，政府部门在提供公共产品时可以有效引入私营资本进行项目建设和运作，进而带动私营资本和国有资本之间的高效竞争，提高公共支出的效率，节约资金。自我国政府推广PPP模式以来，社会资本通过特许经营等方式较快地参与到社会基础设施投资和运营中，发挥了市场的资源配置作用，为高质量的公共政策落实提供了良好的方式。

表1 2005年——2015年全国地方税分税种所占比重情况（单位：%）

二、我国地方政府融资困境的原因分析

（一）经济增速放缓

自1978年的改革开放到2013年，我国经济增速平均为9.9%，尤其是1991年至2013年，经济增速平均为10.2%，但是目前，我国经济增长速度发生了显著的变化，2014-2016年我国经济增速为7.3%、6.9%和6.7%。很多研究学者认为，当前的经济增速放缓将是未来很长一段时间的常态。根据陈彦斌（2012）采取的预测方法，对资本、劳动力、人力资本和全要素生产率（TFP）历史运动轨迹的主要决定因素进行分析，预测我国当前经济增速放缓具有长期化趋势，未来经济增速将大幅下降。经济增速放缓有助于缓解高增长带来的环境压力，但是经济增速放缓导致地方政府融资困境。一是经济增速明显放缓的趋势将削弱社会稳定性。长期以来，经济的高速增长成为缓解各类社会矛盾与维护社会稳定的主要方式，我国经济与社会已经适应并依赖高速经济增长，换句话说，高速经济增长缓解了各类社会矛盾，维护了社会稳定，因此，经济增速明显放缓的趋势将严重削弱社会的稳定性。二是经济增速的趋势性放缓将带来较大社会风险。在未来潜在经济增速处于较低水平的基础上，实际经济增速的进一步下降可能导致短期经济增速过低的阵痛，这使得我国必须通过宏观调控政策迅速刺激经济恢复。但经济衰退和通胀有可能在宏观调控政策下并存，这将削弱宏观调控政策治理短期经济衰退的能力，也就意味着经济增速的趋势性放缓将带来较大的社会风险。三是经济增速放缓将造成更加严重的物质资本和人力资本的双重流失。经济的发展活力是留住和吸引精英群体的关键。当前，我国经济发展活力仍然远强于发达国家，但是，据估计，我国有16%的高净值人士将会移民，原因是为了享受海外投资和业务发展的便利。如果未来我国经济增速显著放缓，同时发达国家逐渐走出金融危机阴霾，我国与发达国家之间经济增速差距将逐渐缩小，其结果将削弱我国经济对于精英群体的吸引力，加剧精英群体的流失，最终导致物质资本和人力资本的双重流失，将对国家的发展前途造成严重的不利影响。

（二）税制改革的推进

2016年5月，全面实行的“营改增”政策带来了改制效应、减税效应和转型效应。但是，在现有财政税收管理体制下，很多地区仍不愿意在上海试点之前成为试点地区。究其原因，长期以来，地方税种一直以营业税作为最重要的税收收入来源（见表1）。由于营业税和增值税分别由地方税务局和国家税务局分别负责征收和管理，在实行“营改增”后，本来就捉襟见肘的地方财政收入很可能变得更加困难。

由表1可知，2005年至2014年营业税在各税种中占比较高且保持平稳态势，而2015年增值税和营业税占比出现巨大波动，即增值税占比明显上升，营业税占比明显下降。“营改增”全面推开后，地方税收收入中营业税将基本消失，企业所得税则因企业在“营改增”后改由国税征管进而失去新的增长空间，企业所得税与个人所得税由于受到发票管理权限丧失的影响而难以作为地方税收收入的来源，这种结果势必造成地方税收三大主体税种全面削弱。更为重要的是，“营改增”后原有营业税纳税人需由地税移交给国税管理，受制于征管信息难以对接以及各自权利权限与各自利益博弈的影响，增加了税收征收管理难度。

（三）新地方政府债务框架的构建

一直以来，地方政府主要通过融资平台公司等举借政府债务，这种方式在诸多方面发挥了积极的作用。但是，这种方式造成债务规模较大、融资成本较高、债务收支未纳入预算、风险难以防范等问题。2015年，我国实行了一系列改革新举措进行地方债管理，构建了新地方政府债务框架。对地方债务实行限额管理，设定天花板，是遏制地方债快速增长的一个长效机制，2015年，全国人大批准了地方债总限额16万亿元，2016年地方政府一般债券增加7800亿元，专项债券增加4000亿元，总的债务限额增加1.18万亿元，全部根据风险、财力等情况分解到各省级政府，省级政府在国务院批准的规模内可以适度举债，不得突破限额，市县确需举债的由省级代为举借。除了实行债务限额管理外，还对地方政府负有偿还责任的存量债务采取了四种甄别办法。新的地方政府债务框架，对财政来讲，推进了债务管理制度改革，极大地规范了地方政府发债规模。从短期看，地方政府的举债受到限制进而影响到融资水平。

三、新型城市化融资的政策建议——推进PPP模式

（一）选取具体模式进行公私合作

一是根据不同属性的不同公共服务甄选私人部门。根据具体公共产品属性的不同，结合私人部门的核心能力以及其他经营能力进行评估，初步选择合作对象，对比分析不同私人部门提供的服务信息，获得初选区域内相关私人部门的服务能力与基本信息，最终与所需公共产品的数据信息进行匹配，确定最合适的私人部门进入。在合作过程中针对不同公共服务的不同属性，政府部门来确定对应的公私合作模式，选择最佳公私合作PPP模式。二是鉴别并选取适合的公私合作PPP模式。首先，具体分析每种公私合作PPP模式的适用范围。对于市政公用事业、基础设施以及公共服务，采取私人部门不承担资本风险、政府部门在采取公私合作模式时应该选取具有运营维护协议性质的形式；对于必须拥有绝对控制建设权的部分项目，政府部门应该选取转让-运营-转让这类具有特许经营性质的合作模式，避免私人部门进入项目的规划、建设阶段；对于具有盈利性的准公共产品，公私合作的模式可以更加灵活，可以与私人部门选择合资新建、股权转让等具有民营性质的合作模式。其次，选择合适的公私合作时机。在公共产品提供时，地方政府应该明确公私合作模式选择时机，当地方政府不能单独提供资金支持来满足产品或者服务的提供，并且技术水平、人力资源都无法满足时，应该选择公私合作，将私人部门的先进技术人才以及资金引入产品或服务提供中。最后，考虑私人部门的运营管理效率。在选择运用公私合作模式时，必须考虑合作对象能否满足公私合作的各种要求，私人部门的进入能否提高产品或服务的运营管理效率，与私人部门的合作是否降低了政府部门通过其他途径进行公共产品提供的成本，私人部门的合作领域是否符合中央与地方的法律规定等。

（二）成立专门监管机构

PPP项目的监管包括建设初期的准入监管和建设过程中的绩效监管。在中央政府和地方政府政策具有连续性前提下，为增进主体间信任必须加强行政干预，也就是说顺利推行PPP模式必须成立专门的监管机构，即在我国可以成立PPP项目管理中心，监管中心具有独立性、合法性、广泛性、专业性以及公正性。在确定明确的管理权限、管理范围、投资领域等基础上，由其按照专门的PPP法律对PPP模式进行监管，监管内容包括各相关部门的职责、投资领域等，这样有助于避免政府和社会资本的纠纷，减少监管阻力。一是在准入监管方面，注重对立项的监管和对特许经营者选择的监管。在立项过程中，考察制定的基础设施和公用事业发展规划是否具有项目可行性，是否适用于PPP这种模式，在对特许经营者选择的监管，则注重通过招标投标方式选择适于进行项目经营的优秀企业。二是在绩效监管方面，注重对产品或服务质量、价格、财务等的监管。对于产品或服务质量的监管重在强调绩效，只要特许经营者在法律允许范围内采取什么方法则不必干涉，这样能够有效发挥特许经营者的能动性和创造性，但是政府必须首先明确所需要的公共产品或服务的绩效要求，同时建立保障措施验证和确认绩效；对于价格监管则注重强调价格的波动是否符合价值规律，即应该建立动态价格调整机制，同时，特许经营者和消费者的价格确定应该不同，差价部分由财政补贴；对于财务监管重在政府和企业的出资比例以及企业的资金退出年限，并选择合适范围公开财务情况。

（三）注重PPP模式的效率来源

一是建立信息不对称监督平台。政府部门与私人部门在公私合作中代表各自利益为社会公众提供公共产品和服务，通过进行谈判协商并最终实现统一协议而签订合作合同。但政府部门难以观测到私人部门在建设、运营、维护等环节的真实情况以及努力程度，也难以把握产品提供过程中的外界因素，信息不对称问题难免在政府部门与私人部门之间产生。因此，缓解地方政府融资压力以及分散风险，在实际运营过程中应该建立专管的第三方监督平台，这个专门的公私合作模式监管平台可以对项目的确立、私人部门的选择、投融资比例分配、风险分担、运营回收、服务水平、价格制定等各个环节进行监督制约。二是建立合理的价格制定体系。为解决政府部门与私人部门信息不对称、社会目标不一致而产生的定价分歧，借鉴英国对公共产品提供者的定价经验，制定价格上限是一种较好的措施。价格上限规制法就是政府部门与私人部门以合同协议的形式将产品或服务的价格进行上限设定，在这一限定之下，私人部门可以根据具体情况制定符合自身利益的产品价格，即保证私人部门不亏损的前提下实现社会福利的最大化。三是建立规范的法律制度支撑体系。地方政府根据自身债务特点、地域属性的不同，针对合作过程中存在的政治风险、法律风险、管制风险等提供制度性保障和明确的规章保证，因此，科学制定符合本地区的地方性法律法规则成为必要，进而可以有效解决私人部门因不可控风险而放弃参与融资合作的可能。同时，地方政府在基础设施项目建设中涉及土地、配套设施等使用问题时，政府应该给予审批、价格以及供给等的足够支持，包括财政补贴和税收优惠。此外，地方政府还可以建立市场化科学化的投资咨询机构，利用专业的设备人才和先进的技术分析，提高整个公共产品的供给效率。■

（本文系辽宁省财政科研基金项目“辽宁收入分配与供给侧结构性改革的财政政策研究”〈项目编号：16D002〉的阶段性研究成果）

（作者单位：辽东学院）

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[4]杨艳.从地方政府融资平台看财政风险向金融风险的转化[J].经济学家.2013,（04）.

[5]张平.地方基础设施建设引入公私合作模式的困境及突破路径[J].经济纵横,2015,(04).