福彩公益金的使用与监督研究——以广西福彩公益金中养老服务项目为例

●夏艳玲

福彩公益金的使用与监督研究
——以广西福彩公益金中养老服务项目为例

●夏艳玲

福彩公益金是地方养老服务业的重要筹资来源。随着福彩公益金的筹资规模不断增大，资金配置结构趋向分散化，福彩公益金使用和监管的压力加大。实际上，福彩公益金的使用效益并不高，养老服务项目制管理弊端较多，监管体系尚不健全。因此，需要健全福彩公益金的绩效监管制度，完善福彩公益金的综合绩效评价机制，完善信息公开制度，加强宣传，积极引导社会参与。

福彩公益金养老服务监督

2015年，国家审计署关于彩票的审计公告公布了抽查的18个省份2012年至2014年共658.15亿元的福利彩票资金中，虚报挪用挤占套取等问题资金的比例是25.73%。这一结果暴露了我国彩票公益金在管理、使用监督中的一系列问题。本文以2008年到2015年广西福彩公益金中养老服务项目的实施为例，探索如何完善福彩公益金制度，发挥其“取之于民、用之于民”的公共性和公益性。

一、广西福彩公益金的使用和管理现状

（一）广西福彩公益金用于养老服务项目的筹资规模不断增大

图1 2008-2015年广西福彩公益金用于养老服务规模和增长率（单位：万元）

福彩公益金是除了一般预算资金外养老服务业发展的最重要资金来源。如图1所示，从资金投入规模来看，广西福彩公益金用于养老服务的近7年来，已从2008年的1.48亿元增加到2015年的7.84亿元，项目资金总量增加了5倍多，福彩公益金的项目占比一直稳定在80%左右，远远高于规定的福彩公益金中用于养老的比例超过50%的要求。从增长率来看，虽然福彩公益金增长率呈现总体上升的趋势，而其中用于养老服务的福彩公益金增长率波动较大，整体增长不够稳健。

从养老服务项目上来看，自2008年以来，广西福彩公益金中用于养老服务的项目数一直呈现直线上升趋势，从2008年330个项目增加到2014年的6396个项目，增加了近20倍，2014年达到顶峰后，2015年开始下降，从相对数来讲，养老服务项目数占比一直稳定在90%以上，只有2013年为78.56%。以五保村项目投入为例，2008年投入项目是1项，投入资金是15万元，在养老项目中资金占比是0.1%，经历了2010年到2014年五保村资金投入建设的高峰之后，2015年投入项目数从3299项下降至90项，资金也从17600万元下降至1400万元，资金占比从2014年的25.37%，降至1.79%，说明五保村项目整体资金和项目数增长较快，但是项目投资变化幅度较大，2015年从扩张进入收缩状态。

（二）广西福彩公益金配置结构趋向分散化

如表1所示，从2008年养老保险金的分配使用情况可以看出，2008年的养老服务项目种类较少只有8类，每类项目平均45万，项目资金主要用于敬老院和福利院，敬老院使用资金38.23%，福利机构使用资金34.89%，两项使用资金70%以上，项目资金的集中使用特征突出。

如表2所示，从2015年养老服务资金的分配情况可以看出，养老服务项目的类别有20类，每类项目平均25万，资金较以前明显分散，最大项目是农村养老服务工程资金占比19.37%，除了3个较大项目合计占到资金的55%，剩余资金为17个项目所使用，养老项目数量和金额较2008年都有了较大提升，除了养老机构等基础设施建设外，也开始了对政府购买服务、居家养老服务等社会服务项目的投入。

（三）福彩公益金的财政监管制度逐步完善

自1987年我国福彩公益金产生后，经历了民政部门主导的“部门型”管理体制和中国人民银行监管的“金融型”管理体制。1998年纳入预算外资金财政专户管理，实行收支两条线管理。2001年以后，确定了中央和地方按比例分配的格局，确立了福彩公益金的国家管理机制，福彩公益金使用不局限于民政部门，使用范围逐步拓宽到残疾人事业、教育、社会保障等，财政部门陆续出台了一系列规章制度，加大了对福彩公益金监管的力度。2008年之后，福彩公益金被纳入政府性基金实施预算内管理，推行财政部门和审计部门联合监管制度，并建立了福彩公益金分配使用情况信息公告，根据《彩票管理条例》，自2009年7月1日起，福彩公益金的分配使用情况都需要进行公告。广西自2009年以来，除了2011年只公布了资金使用情况外，其余年份都公布了资金收支结余情况和资助项目资金安排情况，便于接受社会监督，增强福彩公益金使用的透明度，扩大其社会影响力。

二、广西福彩公益金使用和监管中存在的问题

（一）福彩公益金使用效益不高

养老服务的福彩公益金具有较强的公共性、公益性和福利性特征。养老服务项目的福彩公益金来自于民众，主要应用于老年人等弱势群体。福彩公益金主要投入基础设施建设，如五保村、敬老院、福利院等养老机构与设施。初期投入后还需要配套资金等，把一些有需求的财政能力有限的地方排除在外，后续的运营费用持续投入不足，相关的配套管理不完善，又导致养老服务设施利用率普遍不高。以五保村为例，自2008年以来共投入福彩公益金约5亿元，2015年有五保村6890个，建有床位数68265张，约占广西养老床位总数的三分之一，平均每个五保村有床位数10张左右，规模小，服务护理人员难以配置到位，通常建立在位置偏远的地方，服务内容单一，医疗护理服务匮乏，服务质量差导致入住率低，五保床位闲置率达到五成左右。一方面，每年投入大量资金建设养老床位数，另一方面后续运营资金匮乏，服务质量低，导致大量的床位闲置资源被浪费。《广西民政事业第十三个五年规划》指出，广西将实施在自治区本级建成一所1000床位的综合性养老示范机构，在设区市建成一所500床位的养护机构，县区建成一所200床位的综合性福利机构，重点乡镇建成一所100张床位的区域性养老服务中心的“1521”养老示范中心工程，实际上目前大部分县区养老机构床位数是低于100张的，每个农村敬老院的平均床位数是23张，与规划目标有较大差距，一定程度上反映了养老服务资金倾向于被自上而下地指定用于一些大项示范工程、形象工程的决策者偏好，其绩效易于被衡量，短期绩效提升明显，而对于一些非基础设施类建设项目如社区养老服务类，其服务质量难以评估，激励监督机制不健全，因此，近些年福彩公益金将80%以上资金用于基础设施类项目，对养老服务机构和设施的日常运营机制和服务提供是忽视的，对社区和居家养老服务等软服务重视是不足的。而机构养老服务覆盖人群有限，高效便捷可及性强的居家养老服务才能满足大多数老年人的未来养老需求。

表1 2008年福彩公益金用于养老服务的配置情况

表2 2015年福彩公益金用于养老服务的配置情况

（二）福彩公益金项目制管理的弊端

2011年的《广西壮族自治区彩票公益金管理暂行办法》明确规定了相关部门的职责。财政部门主要是审核地方彩票公益金的资助项目，监督彩票公益金的缴纳和使用的监管职责。自治区彩票机构职责是筹集和上缴彩票公益金。公益金使用部门负责编制本部门的预算和决算，负责项目的申报、组织、实施和管理。实际上，财政部门僵化的审批程序导致审批链条太长，资金到位缓慢，影响了资金的及时使用，另一方面，财政部门审核过程中的形式化，对某些项目缺乏有效的评估机制，可行性认识不足等，导致一些用于养老服务的福彩公益金在项目立项后，由于项目无进展而闲置。如2013年，城乡社区服务设施建设共投入1000万，66个项目公示结果中有11个项目建设完工，占18.0%；在建设项目41个，占67.2%；未开工建设项目9个，占14.8%。在9个未开工建设的项目中，有4个项目已落实土地，5个没有落实土地，从而资金被闲置。广西在2011年拓宽了福利彩票使用的范围，但是，目前项目选择上还是80%以上用于养老，一方面反映了养老服务业缺乏常态化的稳定资金来源渠道，另一方面反映了在项目立项上部门主导倾向严重，虽然2009年以后整体上确立了福彩公益金的国家管理机制，但是部门管理的惯性和预算、使用管理的不透明使得福彩公益金的项目管理部门化倾向明显。2012年的市县即开型福利彩票公益金7904.7万元，也是因年底才得到下达的资金，影响了各地的敬老院及维修改造项目进度。在项目制管理中，市县部门的参与明显不足，管理层级制约了基层政府对民众最迫切需求的反应性，导致某些大型项目、示范项目等脱离了群众的实际需求。养老服务福彩公益金的投资偏重公办养老机构，对民办养老机构的投资严重不足也说明了这一问题。

表3 福彩公益金用于民办养老机构的配置情况

（三）福彩公益金监督体系不健全

福彩公益金监督体系的完善离不开法律监督、行政监督和社会监督。法律监督方面，福利彩票法没有出台，现有的《彩票公益金管理办法》等部门规章或者地方性规定法律效力层级太低，没有建立起有效的监督和约束机制。政府性预算基金的管理编制和执行的过程中，缺乏有效的评估监督机制和奖惩机制，对资金筹集规模和资金安全关注较多，对资金效益、效率缺乏足够的重视等问题严重，资金财务管理的不规范惩戒力度不够，资金使用的规范性和透明性还有待加强。项目的绩效化导向和层级管理的不透明性，也因为政府的宣传不到位，使得群众知道福利彩票筹资，但是对福彩公益金的使用和分配认识不多。国家和省级层面2009年开始公布福彩公益金的分配使用情况，某些年份（如2011年）省级层面公布不详细，而市级层面尚未对外公开发布公益金的使用情况。公布的方式以财政厅网站上公示为主，传播渠道有限，民众参与不足，社会监督缺位。

三、完善福彩公益金使用和监管的对策

（一）健全福彩公益金的绩效管理制度

福彩公益金作为一种社会捐款和公共资源的配置方式，对项目的公益性要求较高。随着其筹集规模逐渐增大，分配项目逐渐增多和分散，不仅要关注其扩大发行量，筹集更多资金的问题，还需要进一步关注资金的投入、产出和效益情况。绩效管理不仅将资金投入和支出效益联系了起来，关注绩效目标的达成情况，以实现较少的成本提供更好的服务。还要求政府在确定战略目标、绩效计划、预算分配的优先次序及绩效评估等方面有所作为，决策者、管理者及公众之间积极讨论，而公众参与的广度和深度直接影响绩效管理的效果。良好的绩效管理不仅可以提高福彩公益金内部管理的效率，也可以建立起良好的政府公信力和执行力。绩效管理理念可以指导福彩公益金项目的审批管理和资金的使用，按照规范的程序合理安排资助项目，建立一整套从项目征集、立项、招标、投标、审批、资金分配到跟踪监管、评估的有效制度，杜绝资金分配的随意性和人为性，确保项目申报、审批的公平竞争，使有限的资源用到竞争优胜的公益项目上。此外，可以适当地引入市场竞争机制，通过竞争性分配项目，让各市县等申报主体之间展开竞争性评选，专家参与决策，引导符合条件的有竞争力的社会组织承担养老服务项目的建设，满足民众对养老服务多样化的需求。

（二）完善综合绩效监管评价机制

在完善执行机构绩效管理制度的基础上，将财政预算制度、重大项目招投标制度、会计制度、审计制度、政府购买服务等相关的公共资金管理与福彩公益金绩效评价统一协调成绩效评价、绩效审计、社会评价为一体的绩效评价机制，使财政、民政、审计各部门各司其职、相互配合。在宏观上，人大加强对福彩公益金预算和决算的审议监督，保障决策科学性、民主性、公平性及管理办法的可行性。中观层面上，财政部门对资金预算、使用进行监管，民政部门加强项目的立项、招投标以及审批环节的监管，切实加强对项目实施中、实施后的绩效评估，审计部门要加强对资金安全使用的监管，保障福彩公益金使用的有效性。在微观层面，对用款单位使用资金的财务合规性进行监督。此外，引导具有法人资格的会计师事务所、行业评估中心以及社情民意测评中心等社会中介机构参与福彩公益金的绩效考评工作，并通过招标筛选公正的中介机构开展具体的考评事宜，保证考评结果的公正性。

（三）加强宣传引导，完善信息公开制度，引导社会积极参与

社会的积极参与离不开民间组织、慈善团体等非政府组织的支持，其在资金筹集、服务提供、监督管理上都对养老服务业发展起着至关重要的作用。充分的宣传是群众接纳新政策的前提，福利彩票公益金制度要形成彩票发行市场和福利资金使用市场的良性互动，加强宣传，让各界对福利彩票的公益性宗旨达成一致，突破福利彩票的部门责任思维，消除福利的救济性和残余性，突出福利的社会性、公共性和普惠性，强调福彩公益金的全体社会成员责任和全体社会成员受益特征。拓展宣传沟通的渠道，除了常规的政府机构信息公开、热线、信箱、信访外，要多借助新闻媒体、网络工具等，定期向社会公开福彩公益金的预算安排、使用情况和受益情况，主动接受媒体的监督和质疑。建立福彩公益金资助项目信息报送和公开制度，及时公开资助项目的数量、绩效等情况，实现福彩公益金使用的公开透明规范和高效。广西目前已经开始在接受资助项目的显著位置标注中国福利彩票资助字样，进一步提升福利彩票的品牌形象和社会认同感。总之，拓展沟通的渠道，通过各种形式的宣传、听证制度、志愿服务、老龄互助活动等，加强政策主体之间的互动、反馈和互相认知。养老服务业是一个政策性强、涉及面广、工作难度大的系统的社会工程，需要在政府的引导下，社会各界共同参与以实现社会福利的最大化。■

（本文系2016年度广西中青年教师基础能力提升项目“广西民办养老机构的政策执行研究”〈编号：201607〉的阶段性研究成果）

（作者单位：广西财经学院财政与公共管理学院）

[1]邵祥东.我国福彩公益金财政管理的历史演变和政策选择[J].地方财政研究，2010，(12).

[2]王爱平.我国福利彩票公益金使用管理研究[M].北京：中国社会出版社，2013.

[3]杨克.中国彩票公益金的福利供给模式研究[D].济南：山东大学，2016.

（本栏目责任编辑：王光俊）