产业结构单一地区的转型与发展

曹忠祥 卢伟 公丕萍

产业结构单一地区的转型与发展

曹忠祥 卢伟 公丕萍

产业结构单一地区是指依据自身资源禀赋和国家工业布局需要，以本地区的自然资源开采、开发、加工为主，或依托单一产业而兴起与发展的地区类型，其主体是资源型城市和部分老工业基地。目前，随着“新常态”下国家经济增长下行压力的逐步加大，此类地区经济增长呈现“断崖式”下跌，历史上积累的结构性、体质性矛盾和失业贫困等问题再次凸现，已经成为影响国家经济社会发展整体目标实现的严重问题，其转型发展受到党和政府的高度关注。

产业结构单一地区转型发展面临的主要问题

自2003年以来，我国针对资源型城市、老工业基地地区转型发展采取了一系列举措，取得了良好成效。但是，产业结构单一地区发展中存在的深层次矛盾仍未得到解决，经济脆弱性问题未得到根本性改善，历史遗留问题依然严重，成为新形势下转型发展的巨大障碍。

（一）经济发展深陷重化工业为主导的困局，结构调整步伐缓慢

三次产业结构中工业居于主导地位，而工业大多呈现为某一两种特定产业（如煤炭采选、炼焦、火电、冶金、非金属矿物制品等）“独大”的发展格局，产业深加工度低，第三产业发展普遍较为滞后，是产业结构单一地区普遍具有的产业结构特征，也是导致产业结构单一地区经济发展活力和竞争力不足、抗风险能力差、发展水平不高的直接原因。尽管过去十余年来，在国家相关政策的支持下，部分地区传统优势产业重新焕发了生机，但以往产业发展方面的投资主要集中在传统产业改造提升和扩大规模上，新兴产业和服务业发展仍然相对滞后。特别是近年来，受金融危机影响，世界各国对原材料商品市场需求不足，大宗原材料商品价格下降，对资源性产业冲击明显，而接续替代产业发展多处于起步阶段、发展动力不足、发展速度缓慢，致使产业结构单一地区的结构调整步履维艰。从最近几年来东北地区经济增速持续下滑、回升乏力现象中可见一斑。

（二）体制机制障碍突出，难以充分激发经济增长活力

长期以来，在产业结构单一地区的经济格局中，央企、国企占比高，企业规模大，民营企业多依附其上下游发展，受到国企体制的限制，发展相对迟缓。例如，黑龙江省2016年国有及国有控股企业增加值占工业增加值的比重仍高达42.8%，远高于全国不到20%的平均水平。随着全国范围内市场化取向改革的不断深入，体制机制障碍已经成为产业结构单一地区振兴难以逾越的问题。传统体制及观念束缚较重，地区经济发展思路不够开放，国有企业改革进展滞缓，民营经济发展不充分，政府职能转换不到位，“大政府、小市场”特点突出等问题，大大降低了市场主体的积极性，也不利于要素集聚能力的提升，难以充分激发地区经济增长活力，严重制约了产业结构单一地区转型发展进程。

（三）就业及社会保障压力大，社会不稳定因素较多

对于大多数产业结构单一地区来说，经济发展相对落后、财政资金缺口大、民生保障压力大、社会不稳定因素多等是共同难题，过去国有企业改革所带来的下岗、失业人员的再就业和基本生活保障问题至今仍困扰着很多地区的发展。在当前形势下，由于产业衰退所导致的经济增长速度下降、居民收入增长放缓、社会保障资金缺口加大以及“去产能”可能引发的新的下岗失业人口的增多等问题，进一步增加了产业结构单一地区民生保障的压力，也加大了社会不稳定风险。

（四）生态环境保护与经济社会发展不协调，环境治理压力大

以能源原材料生产为主的重化工业结构使得产业结构单一地区一般都面临着比较严重的生态环境压力。在一些地区，资源开采给自然景观及生态环境造成严重影响，形成采矿沉陷区、露天矿坑等地质环境问题以及地质灾害隐患；由于生产设备老化，环保设施不足，环境污染严重，成为阻碍地区经济发展的重要制约因素。生态环境治理是一项长期而巨大工程，当前形势下资源型城市严重的经济下行问题，进一步加大了这些地区环境治理的压力及难度。

产业结构单一地区发展面临的形势

（一）经济下行背景下体制机制改革的压力增加

受国际经济大环境和国内结构调整进程的影响，保持和稳定经济增长仍将是短期内我国经济发展的艰巨任务。对产业结构单一地区来说，随着我国城市化硬件建设从超高速扩张转变进入常规性增长，重工业部门外延数量扩张高潮正在过去，煤炭、电力、钢铁、货运等相互联系紧密的重工业部门在数量扩张上将进入低增长阶段，加之资源枯竭和环境保护的压力日益加大，产业发展面临严峻的结构性挑战，调整压力大，短期内难以实现复苏增长。在这种形势下，产业结构单一地区地方政府稳定经济增长的任务更加艰巨、财政压力会进一步加大，这势必会影响其改革的意愿和能力，改革的难度会增加。

（二）投资和市场不足抑制产业升级进程

地区的产业结构是地区经济长期发展的结果，具有一定的稳定性。对于结构单一地区来说，作为产业结构调整重要手段的传统产业的转型升级或退出、新产业的培育都需要一个过程，加之历史上形成的制度和文化积淀的影响，结构惯性仍然会制约地区转型发展的进程。从当前发展情形来看，受全球经济低迷、大宗商品价格低位徘徊以及我国前一阶段重化工业化高增长时期结束等因素的影响，钢铁、水泥、化工产品价格难有较大回升，传统资源型产业发展难有起色，以矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的地区发展仍受到较大制约；由于市场萎缩、总需求不足，作为传统支柱产业的重化工业下行并通过产业链传导到其他行业，新兴产业领域投资信心和意愿不足，特别是民间投资的大幅度缩水在未来可能会延续。因此，一些地区传统产业发展困难加大、部分产业甚至进一步恶化，新兴产业发展受阻，产业升级和结构调整仍会步履维艰。

（三）“去产能”依然面临较大社会风险和压力

“去产能”作为国家结构调整的重要手段仍将大力推进，产业结构单一地区作为产能过剩的“重灾区”，依然面临较大压力。据黑龙江、吉林、辽宁三省的政府工作报告显示，2016年，东北三省实现煤炭去产能4014万吨、占全国2.5亿吨去产能总量的16%，钢铁去产能1323万吨、占全国4500万吨钢铁去产能任务的29.4%。作为东北地区的煤炭大省的黑龙江省计划用3至5年时间化解煤炭过剩产能2567万吨、分流安置职工6.2万人，2016年实际化解产能1010万吨，未来几年化解产能的压力仍然非常大。在辽宁省，2016年化解煤炭产能1361万吨，2017年按计划年底前要全部退出9万吨以下煤矿184处，涉及产能959万吨。吉林2016年煤炭去产能1643万吨、超出国家下达任务433万吨，粗钢去产能108万吨、完成计划任务，2017年还要完成煤炭314万吨和炼铁80万吨的产能压减任务。一个不容忽视的问题是，在当前经济下行压力依然较大的背景下，“去产能”工作的推进已经使产业结构单一地区面临着越来越大的职工分流安置转岗压力，如果不能妥善解决这些问题，大量下岗人员所引发的社会矛盾将有可能集中爆发，使得去产能工作难以推进。

（四）“一带一路”、制造业升级和“双创”利好政策带来机遇

随着国家“一带一路”建设的加快实施，产业结构单一地区利用原有的重化工业发展基础，加快国际产能合作特别是“走出去”步伐，将为其通过国际合作推动产业升级和通过对外投资化解过程产能提供契机。国际生产要素价格的快速上涨与传统成本优势的削弱倒逼我国制造业加快生产能力和产品质量的全面升级，新一轮科技革命和产业变革正在兴起并带动制造业的数字化、智能化和网络化转型，在这种形势下，“中国制造2025”这一指导制造业未来发展的纲领性文件的发布，《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》中提出要将东北地区打造成为实施“中国制造2025”的先行区，为产业结构单一地区制造业提供了一个实现跨越式发展的机会。随着“双创”工作的深入推进，各类新业态、新模式不断涌现，将倒逼产业结构单一地区体制机制改革，释放创新活力，引进集聚一批高端创新企业，推动产业结构的进一步优化，为产业结构单一地区的发展注入活力。

促进产业结构单一地区转型发展的对策建议

（一）因地制宜推动产业转型升级和结构调整

经济转型是产业结构单一地区转型发展的核心内容。未来要以产业结构调整为主线，处理好新兴产业“进”和过剩产能“退”的关系，大力发展接续替代产业，加快衰退产业转型升级，改造升级“老字号”、深度开发“原字号”、培育壮大“新字号”，构建战略性新兴产业和传统优势产业并驾齐驱、信息化和工业化深度融合的产业发展新格局，打破地区经济发展的单一结构惯性。

充分考虑不同地区发展基础和阶段的差异，因地制宜选择产业结构调整的方向，切忌采取“一刀切”的政策。资源枯竭型城市当务之急是发展替代产业，重塑地方经济发展的结构体系。一般资源型城市则要在资源开发的同时注重资源的深加工，发展高附加值的接续产业，成为新型原材料基地。单一结构老工业基地城市重在加大对传统产业的技术改造和产品结构调整力度，通过信息技术和智能制造再造老工业基地的新型工业体系，使其成为具有国际竞争力的先进装备制造基地和重大技术装备基地。

发挥产业政策的引导性作用。支持产业结构单一地区妥善化解过剩产能，淘汰落后产业，钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项资金对产业结构单一地区倾斜。由政府进行行业总量控制的项目，优先向有条件有基础的产业结构单一地区布局重大产业发展项目。在符合现行产业政策的前提下，中央省级有关部门优先审批、核准产业结构单一地区接续替代产业发展项目。支持产业结构单一地区承接国内外产业转移，因地制宜发展特色优势产业，对依托当地资源发展的食品加工、旅游等特色优势产业和高技术产业给予税收减免，支持中小企业发展。设立产业结构调整专项基金，支持产业结构单一地区传统产业转型升级和新型接替产业发展，解决现有产业发展融资难的问题。

（二）进一步加快国有企业改革步伐

抓住国家深化改革和东北二次振兴的契机，探索构建开放的市场机制和利益协调机制，通过公平竞争的市场环境，推动国有企业走出政府的“保温箱”。坚持分类处置，因企施策，重点推进发展滞缓或主导产业衰退比较明显地区未改制地方国有企业改革，帮助企业渡过难关。加快处理“僵尸企业”，立足于优化存量，引入市场机制，通过减员增效、清产核资、债务重组、产权转让、关闭破产等多种措施，积极推动兼并重组一批、强化管理一批、淘汰一批，稳妥推进破产退出，加快坏账核销进程。对“三无”企业和“空壳”企业实施政策性破产，推动债务豁免、资产处置和职工安置。对资不抵债、扭亏无望、到期不能偿还债务的央企和军工企业，列入全国企业兼并破产计划。对目前经营效益良好的企业，要提高金融风险防范能力，强化债务风险管理。以破产和停产半停产国有企业为重点，抓紧妥善解决历史遗留问题。完善并贯彻落实厂办大集体改革配套政策，剥离企业办社会职能，做到厂办大集体与主办企业彻底分离、在职和退休职工都得到妥善安置、合法权益得到切实维护。进一步完善产业结构单一地区已改制国有企业法人治理结构，建立健全激励约束机制。支持国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推进公有制经济间股权多元化，引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励非国有资本控股混合所有制企业和国有资本以多种方式入股非国有企业，积极推动混合所有制和民营经济发展。

（三）加大民生“兜底”和援助力度

进一步完善适合各类产业产业结构单一地区特点的社会保障体系，扩大社保覆盖面，确保各项社会保险金按时足额支付。提高中央财政对产业结构单一地区职工基本养老保险的补助标准，降低个人及单位缴纳比例，落实养老金正常调整机制，提倡和鼓励用人单位为其从业人员建立企业年金。

加大国家对产业结构单一地区的医保补贴比例，巩固扩大职工医保覆盖面，推进将各类关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保障体系。提高医保基金统筹层次，促进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接。扩大产业结构单一地区失业保险覆盖范围，进一步发挥失业保险保生活、促就业、防失业的功能。落实好“去产能”职工安置政策，加强培训和再就业支持。对招收产能过剩企业退职职工的企业，给予一定的税收优惠。对于就业安置任务重、地方财政无力“兜底”的地区，中央财政适当加大支持力度，避免造成企业“硬着陆”引发社会稳定风险。

（四）扩大对外开放和区域合作空间

挖掘潜在市场开放的红利，通过加快对外开放步伐和加大区域合作力度，扩大产业结构单一地区发展的市场空间。一方面，要加强和国内发达地区的合作。在符合土地利用总体规划的前提下，支持国内发达地区在产业结构单一地区共建开发区，探索土地合作新机制。支持具有互补优势的发达地区与产业结构单一地区建立对口协作关系，加强人才、技术、产业等方面的交流合作。鼓励产业结构单一地区企业与发达地区企业加强专业化分工协作，构建互利共赢的战略联盟。

另一方面，要加快对外开发步伐。进一步扩大对外开放领域，优化投资环境，积极吸引外资参与产业结构单一地区转型发展。在产业结构单一地区鼓励外商投资高端制造业、高技术产业、节能环保产业和现代服务业，支持港澳台地区企业投资建立具有特色的产业集聚区，规范引导外资以并购、参股等方式参与国企改制和不良资产处置。支持产业结构单一地区调整产品出口结构，建设一批特色商品出口基地，鼓励高技术、高附加值和劳动密集型产品出口。积极参与“一带一路”建设，鼓励产业结构单一地区有条件的大型企业“走出去”，积极开拓国际市场，按照商业原则开展互利共赢的投资合作，建立国际化研发、采购、生产和销售网络。

（五）强化对产业结构单一地区的精准识别和分类指导

产业结构单一地区的类型不同，所面临的困难和挑战也有所差异。从目前发展状况来看，困难最突出的是煤城，对地方经济增长影响最大的是油城，生态建设保护与开发压力最大的是林城。从困难和问题形成的原因来看，既有资源性、结构性、体制性等客观因素，也有市场化程度不高、思想观念不解放、自身努力不够、转型动力不足等主观因素。因此，要着眼于精准施策的基本要求，加强产业结构单一地区的评价、识别和分类工作，并针对不同类型的产业结构单一地区制定差别化的政策。

作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所

图/中新社