解决香港深层矛盾重在发展民生

林 珅

解决香港深层矛盾重在发展民生

林 珅

回归二十周年，香港与内地已在经济、社会、民生等多个领域进一步融合，经贸、金融、投资的互联互通愈加紧密。回归后的香港享有强大综合国力之利、两制灵活运作之便，不仅继续保持其自身国际顶尖大都市、金融中心的地位，并且还拥有巨大的内地市场。回顾香港由英国殖民统治阶段过渡到“一国两制”的二十年实践，特别是香港特区的社会建设成果，可通过梳理其民生工程而更具说服力。

香港社会民生总体建设成就

首先，“先安居以乐业”，尽管生活成本与房价高企，但寸金尺土的香港拥有全球受惠人口比例最高的公营房屋系统，政府主导兴建的公屋(相当于内地的公租房)连同居屋（相当于内地的经济适用房）的福利体系覆盖了香港社会的过半数常住人口。于是，站在香港的街头，“彩虹邨”“华富邨”等以“屋邨”命名为特色的公营房屋聚落遍布港九新界的不同新旧社区之中。

另一个客观指标则是香港人口的平均余寿。“先安身以立命”。据日本厚生劳动省2016年公布的数据，香港男女平均寿命均赶超日本，一举成为全球最长寿的地区。其中，女性的平均寿命达87岁，男性则达81岁。而据港府统计处报告，1980年香港男女平均预期寿命为72.3岁及78.5岁。香港何以成为世界的“长寿村”？这很大程度在于其背后所支撑的、具有世界顶尖资质的公立医疗系统。香港的公共医疗服务制度曾被公认为当今世界最好的医疗保障制度之一，政府负担着全港41家公立医院的九成开支，市民每天只需花费两个下午茶餐的价格（百余港元）就可以享有包括诊疗、医药到住院在内的“全包干式”服务。

其次，香港回归前后另一显著差异在于退休保障、最低工资的政策落实。1997年之前的香港社会，无良雇主剥削清洁工人、建造业工人以及保安员等低收入劳工的新闻经常见诸报端。而2011年最低工资立法后订立的时薪门槛，使基层雇员告别侮辱性工资，重获劳动者的尊严；同时历经数十年的推动与游说，回归后的香港政府正式实施由劳资双方供款的强制性公积金制度。这一制度至今覆盖人数已经超过270万人，成为香港养老保障的重要经济支柱。

“住有所居、病有所医、老有所养”，作为港人的安身立命之所、安居乐业之地，回归二十年来，香港的种种事实印证了“一国两制”所取得的成果。

当前香港社会尚待解决的民生问题

民为邦本，本固邦宁。香港社会当前正处于转型时期，经济增速渐趋放缓，产业趋同化日益明显，经济增长依赖以金融业与高端服务业为主开始转向寻求多元经济支柱的发展模式；另一方面，占中违法抗议活动、旺角街头暴乱等问题揭示了解决香港“泛政治化”社会矛盾重在发展民生的迫切性。

1. 收入分配差距扩大趋势持续，贫富差距突破合理限度

社会收入分配不公所形成的各种利益矛盾是影响社会和谐的焦点。香港的基尼系数（0.539）已经逼近联合国制定的国际警戒线（0.6）。香港收入分配不公平主要体现在行业、阶层之间，资本越来越来垄断收入分配，劳动力要素越趋边缘化。尽管中央政府对香港给予了强有力的支持，但由于香港社会没有构建合理的利益分配机制，受惠的主要是商界和有固定资产（持有房产）的既得利益阶层，进一步加剧了香港的收入差距形成收入与财富的双重二元化结构。在初次分配层面，香港约四成的劳动力（约为130万人）月收入在1万到2万港币之间，可以归入“新贫穷人口”；同时在再分配层面，这类群体因无法享有福利救济金而成为“夹心阶层”（香港俗称“N无人士”）。贫富差距过大的背后是社会公正失衡，容易诱发群体性事件频发、社会治安恶化等一系列社会风险。

2. 公共产品和公共服务供给仍然不能满足基层市民需求

在“小政府、大市场”的管治理念下，香港的公共服务供给短缺与公众需求日益增长之间的矛盾长期存在，住房与医护资源配置失衡的问题十分突出。轮候需时漫长是香港公共安老院入住、公立医院就诊、公营房屋租住等多项政府资助服务的诟病。养老服务供给不足，目前约有4万名长者轮候政府资助的安老院舍床位，2016年逾6000名长者在轮候安老院舍床位期间离世，显示公立床位短缺严重，明显供不应求；人口老化同时带来医疗服务需求的增加，公立医院“看病轮候久”，急症室平均轮候入院时间超过15小时，加上2017年全港公立医院门诊集体涨价，皆反映出香港现行医疗体制正面临着巨大的财政压力和资源短缺的困境；公屋单位供不应求，截至2016年底，约有15万宗公屋申请，普通家庭平均轮候时间长达五年。

3. 社会保障安全网尚未健全，过度依赖非制度化的福利供给模式

在医疗、养老、住房等民生事业领域，香港社会一直缺乏以“社会保险”理念运作，由政府、企业、雇员三方供款的社会保障制度，主要依赖单一的个人责任本位而非社会共同责任本位的福利供给模式。目前，香港的养老保障以仅能覆盖受雇人士的强制性私营职业退休保障制度“强积金”替代能惠及全民的退休金政策，在世界银行所提倡的养老保障五支柱中，香港社会长期缺少现收现付型的“第一支柱”（公共养老保险）支撑；香港社会福利署建立以关爱基金为首的津贴发放机制皆为一次性非制度化补助，所推行的“低收入人士津贴”“低收入在职家庭津贴”等计划均难以令困难群众获得长期救助，只用作短暂性的舒缓措施而非长效化的扶贫机制。

图/新华社

转型期香港社会民生的对策与发展路径

筑牢改善民生问题是社会治理的重要工程。“加快推进民生领域体制机制创新，促进公共资源向基层延伸、向弱势群体倾斜”是国家主席习近平在全面深化改革中对民生事业的重要指示，就香港特区社会保障与民生工程建设的发展路径而言同样具有深刻的指导意义。

1. 着力缩小收入分配差距，使发展成果更公平地惠及基层市民

在实行简单低税制的香港社会，要切实解决收入分配差距较大的结构性问题，需要通过财政支出等政策调控作为收入再分配方式以实现经济发展和民生改善的良性循环。与人民群众经济收入直接相关的扶贫政策是开展民生工程的首要任务。一是要缩短法定最低工资的动态调整间隔，实现由“两年一检”向“一年一检”合理过渡，因应市场通胀因素与劳动力市场供求状况适时检视最低工资额度；二是要恒常检讨综合社会保障援助(综援)计划（相当于内地的低保政策）与官方“贫困线”修订，确保金额的购买力能跟上生活开支水平。三是要善用社会福利署的关爱基金进行“补漏拾遗”工作，向弱势社群，特别是长者、残疾人士及贫困家庭儿童提供制度化、长期性的现金支援。

2. 持续构建高效价廉的公营医疗安全网，优化卫生资源配置与投入

为确保医疗系统能长远持续发展，要继续加强投资及改善公共医疗设施以切实解决公立医疗机构就诊等候耗时长的普遍性问题。一方面，通过制定医院发展计划，增加医疗基础设施供应以回应人口长远医疗需要；另一方面，通过优化联网划界，采用以常住人口为基础的资源分配模式，同时应为提供第三层和第四层服务的医院提供所需的额外资源。

最后，要落实医护人力增配规划，科学增加与医护专业相关的资助学士学额，同时在本地医生执业的严格准入门槛体制内考虑重新聘用人手严重短缺的的专科退休医生或灵活地引入境外医生等运作以应对人口老化、健康管理与疾病防控的社会需求。

3. 加快推进住房保障和供应体系建设，落实“居者有其屋”的总体目标

房屋土地是香港经济和民生持续发展的根本要素。因此，要继续加强保障性住房建设和管理，保证增加资助房屋供应以有效缩减基层市民轮候入住公屋的时间。第一，通过适度改划土地用途，增加土地发展密度，善用已建设土地等方式回应社会对房屋土地的刚性需求；第二，要积极开拓新发展区，建设拓展新一代宜居宜业的新市镇，平衡房屋、经济、就业与社区的发展；第三，在特区政府2014年公布的《长远房屋策略》的框架下，继续多管齐下增加土地房屋供应，加快觅地建屋进程，兴建更多出租及出售的公营房屋；最后，要善用现有公营房屋资源，照顾低收入人士的住屋需要，鼓励较有条件的公屋租户置业，腾出公屋单位予轮候人士，确保有限的资源用于最有迫切住屋需要的群众身上。

4. 以粤港澳大湾区城市群建设协同解决民生事业共性问题，联合提升公共服务质量

放眼未来，纳入“十三五”规划的粤港澳大湾区、深圳前海深港合作区、“一带一路”建设，都将为香港经济带来新的增长点。依托港珠澳大桥的交通网络，在“粤港澳大湾区”城市群规划的战略背景之下，香港所能发挥的社会政策制度优势以及在公共服务领域与珠三角地区建立合作等议题上存在许多互利共赢的潜能。比如，以深港青年创新创业基地同步解决香港青年人创业难、成本高的现实矛盾与深圳科创企业人才短缺的桎梏，引导香港科技专才到深圳等珠三角城市实现多种形式的创业就业；由于香港暂时缺乏养老保险的制度保障，对有意移居内地的香港长者而言，珠三角城市所内嵌的公共养老保险政策亦颇具吸引力；又譬如香港大学深圳医院等先进医疗服务模式的引进、特区政府补助香港长者移居南粤城市安享晚年的“广东计划”都体现出香港与内地在民生事务上日益紧密的联系。可见，合作共赢解决民生问题将成为粤港澳大湾区城市群打造一流公共服务供给体系的必由之路。

概括而言，二十周年的时间点恰逢“共享经济”时代的降临，“民心所向，胜之所往”，香港的繁荣稳定离不开民众福祉、社会福利的优化改善。香港当前的利民纾困政策有其成效与发展空间，积极有为把握新机迎挑战，充满活力的基层面貌正是印证香港回归成功实践的铜镜。

作者单位：华南理工大学公共政策研究院