余杭盐业行政诉讼案件引发的思考

■ 马晓骅

余杭盐业行政诉讼案件引发的思考

■ 马晓骅

从2017年1月1日起，国务院《盐业体制改革方案》已正式实施，这给过渡时期的盐政管理工作带来一次新的挑战。新版《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，“民告官”的行政诉讼案件呈大幅度的增长态势。据统计，2015年仅余杭人民法院新收各类行政诉讼案件达223件，审结182件，同比分别上升23.9%和31.9%，其中判决行政机关败诉23件，败诉率为13.2%。近年来，由于个别新闻媒体对盐业体制改革持续片面解读，致使有些司法机关、行政部门对食盐专营政策的理解开始出现差异化，违反原专营体制的跨区经销，甚至以工业盐冲销食盐市场的案件时有发生，引发的各类行政争议案件越来越多，使得盐业市场管理难度进一步加大。笔者作为一名基层盐政执法人员，曾亲身经历过一起历经3年的行政争议案件，既涉及行政复议，又历经一、二审的行政诉讼，虽然最终结果还是可以接受的，但具体过程中耗费了大量的人力、物力，各种案情讨论、应诉场景仍记忆犹新。考虑到案件的诉讼时效问题，因此直至今日才与大家进行一些交流探讨，希望对全省盐政工作者在日后的执法过程中有所帮助。

一、行政处罚案情过程

201X年的X月12日，杭州市盐务局盐政执法人员在日常巡查过程中，发现余杭区某码头的一条货船装有百余吨涉嫌盐产品，在船老大和码头工作人员的见证下，盐政执法人员对该批涉嫌盐产品进行抽样，并及时采取了先行登记保存措施。同时，我局还迅速对相关人员做了询问笔录，初步明确该批涉嫌盐产品从省外销往我省这一事实。经过局盐政部门对该案件所掌握的材料进行判断分析，认为符合立案条件，遂按程序予以立案。

当月14日，该批货物所有权人就到我局就被先行登记保存的涉嫌盐产品一事进行交涉。为此，我局以说理性执法方式耐心向其解释《浙江省盐业管理条例》的相关规定，并以确认货主为由，在对货物定语过程中将所涉案盐产品的购销行为予以固定。30日，在依法履行相关程序后，我局正式做出行政处罚决定，并在余杭公安法制部门的建议下，分别向对方当事人的工商注册地和对方当事人法定代表人的居住地通过邮政快递的方式寄送行政处罚决定书。

二、行政诉讼、复议过程

（一）一审情况

次年4月，行政相对人对我局作出的行政处罚决定向余杭区人民法院提起诉讼，由此拉开了杭州地区第一起盐业行政诉讼案件的序幕。5月，余杭区人民法院公开审理了本案，行政相对人和委托律师参加诉讼，笔者和我省盐业资深法律顾问出庭应诉。经过二次开庭后，余杭区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》的相关条款规定以及《盐业管理条例》第三十条“当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内向上一级盐业行政主管部门申请复议。上一级盐业行政主管部门应当在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉”的规定，裁定驳回原告的起诉。

（二）二审情况

8月，行政相对人不服杭州市余杭区人民法院的一审行政裁定提起上诉。9月，杭州市中级人民法院最终行政裁定，认为原审裁定适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

（三）行政复议情况

12月，行政相对人经过二次被法院驳回裁定后，开始向杭州市余杭区人民政府申请行政复议，余杭区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。同时告知申请人不服本决定，可以依据《中华人民共和国行政复议法》第十九条的规定自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

（四）再次诉讼情况

案件发生后的第三年7月，行政相对人再次向杭州市余杭区人民法院起诉我局，要求判令撤销原行政处罚决定。8月，杭州市余杭区人民法院向我局发出行政裁定书，裁定本案按撤诉处理。

三、从案件审理过程中发现需亟待改进之处

在行政诉讼前，我局一直自信地认为在处理本案过程中，执法人员已经非常注意行政执法的程序到位，完全有理由以诉讼时效超期为由将原告的诉讼请求予以驳回。事实上，在庭审过程中，特别是在对方律师的辩驳下，发现我局在行政执法过程中，还是存在着一些瑕疵：一是证据之间的相互印证程度有待加强，通过现实逻辑和法理依据比较，感到有些笔录的表述较为牵强，离证据链条环环相扣的要求还存在着一定距离；二是注重表面形式，忽视书面材料，对向行政相对人告知事项，没有全部履行相应的书面手续，特别是对拍摄的照片和营业执照、身份证复印件等材料时未取得当事人的签名，为行政相对人对证据的真实性质疑提供了借口；三是对具体行政执法人员和审核、批准人员岗位设置不尽合理，无法较好地履行审核、审批的职能，在内部完善、监督作用上效果不够明显。

四、从案件处理过程中得到的几点启示

面对盐业体制改革，在原有食盐专营的市场格局将被完全打破的现实状况下，大多基层盐政执法人员都会有所困惑，但既然选择了这一职业，笔者认为持续维护食盐市场安全，依法治理盐业市场信心和决心不能变，现阶段关键是如何在盐业体制改革的环境下，掌握好依法治盐的手段和办法。

（一）牢牢依靠法律法规，塑造正面形象

2016年12月9日，国家工信部公开向社会征求《食盐专营办法（修订征求意见稿）》和《盐业管理条例（修订征求意见稿）》意见；《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》和《浙江省盐业管理条例》也由相关机构正在积极修订和内部征求意见过程中。从以上法规修订的信息以及《食品安全法》中对食盐的规定可以看出，国家对于盐业管理的各项法律法规还是有明确依据的，盐政管理有法可依的局面不会改变，而且现阶段处理盐业案件类型更多的以食盐安全为主，盐政执法公益性形象将进一步得以加强。

（二）紧紧依托当地政府，依法履行职责

由于盐业行政处罚案件在遇到行政相对人不配合的情况下，取证过程会变得非常困难，在办理案件过程中，我们深刻感受到仅凭盐务部门一家的力量,在取证方面难度非常大，而且经常因为当事人突发性的变化而使既定程序无法正常进行。在该案的执法取证、应诉过程中，我局得到了公安、物流中心、邮政、法制等多家单位的协助，并同工商、质监等部门积极沟通协调，努力寻求案件办理方式多元化，做到案件处理过程中的证据链条化。

（三）好好补充专业知识，提高执法水平

俗话说“活到老，学到老”。全省盐业员工年龄普遍较大，专业知识较为薄弱，例如当时我局参与案件办理工作的盐政执法人员都是离退休不足10年的老同志，且均非法律专业出身。但在处理这起案件过程中，笔者深深地感受到他们努力加强法律知识学习的钻研精神，特别是对涉及的法律问题积极寻求对策，利用自身的工作经验与违法人员周旋。事实告诉我们只要肯学习、愿钻研，有经验的老员工做工作往往能起到事半功倍的效果。

（四）细细梳理盐政体系，找准管理模式

从全省盐政管理格局和现有执法案件量等实际情况来看，要发挥好盐政管理的执法力度，还是需做好有机整合。一是要以地区为单位，加快管理模式、人员的整合，形成完整的执法、审核、审批体系；二是要做到与业务经营的物理隔离，执法人员不直接参与日常经营，以帮助提供经营信息为主，提高盐政工作的严肃性；三是提高执法队伍专业化，加强理论与实战结合的培训，避免因久疏战阵而出现临阵磨枪、手忙脚乱的情况；四是充分利用现代信息技术，加强摄像、录音、移动打印机等电子装备的运用，以便在执法过程中取得第一手证据材料。

（五）时时关注市场变化，做到堵疏结合

在整个社会以和谐为主的基调面前，要尽量避免付出无谓的行政成本，达到保障盐业市场有序流通的根本目的。作为执法人员，我们一方面要严格执法、文明执法，但同时也要积极做好服务工作。一是要向涉盐企业宣传盐业法律法规，耐心解释盐业市场的管理格局，提前消除违法购盐的意图；二是积极提供配送服务或代办运输，向业务部门及时通报库存情况，保障盐业供应服务实时化；三是积极要求业务部门提供价廉物美的产品，有效通过市场化手段提前布局，掌控市场。

“环境不会改变，解决之道在于改变自己”。我们不能改变食盐专营市场化的大趋势，作为基层一线的盐政执法人员，我们可以改变自己来适应环境。一方面要继续以“在岗一分钟，做好六十秒”的标准要求自己，努力做好盐政执法工作；同时，也要加强其他方面知识的学习，在帮助提高执法效率的过程中，充实自身的综合素质，迎接可能面对的环境变化。笔者坚信，全省盐政执法人员一定会、一定能一如既往地当好食盐守卫者，站好盐政管理工作的最后一班岗，面对百姓、面对同事、面对自己做到问心无愧！

(作者单位：杭州市余杭区盐务管理局)

（编辑：梁辰）