如何防范加油（气）站占地风险

○ 文／戴 蓉 李治深

如何防范加油（气）站占地风险

○ 文／戴 蓉 李治深

成品油销售公司要及时发现并规避加油站用地法律风险，确保用地合法化。

随着城市发展和规划需要，为进一步满足人民需求，多渠道创收和增加利润点，不论是中石化、中石油、中海油等三大石油巨头，还是社会或私人都在利用各种手段、方式发展经营网点。目前加油（气）站几乎遍布城乡各处和各大道路周围。在快速发展和提高利润的同时，加油（气）站的法律纠纷事件也逐年上升，成为石油销售行业的重大风险点，也带给企业一定的损失或者徒增成本。其中，使用或利用集体土地引发的纠纷占很大比例。因此，科学分析识别使用或占用集体土地的法律风险迫在眉睫，建立完善的整改或应对措施更成为当前石油销售企业的重要课题。

站用集体土地方式

目前加油（气）站使用集体土地的常见方式有四种。

加油（气）站地上资产部分收购、土地部分租赁。石油销售企业为发展自有网点，降低每年租金成本快速上升的压力，对加油（气）站进行收购，但部分加油（气）站由于地上资产和土地分别属于不同的主体所有，企业未进行合理的尽职调查或法律风险评估，仅是和地上资产所有者签订了收购合同，因此只能取得地上资产的所有权。但是该站点使用的土地为集体土地，没办法办理土地合法化手续，后期只能通过签订集体土地租赁合同，进行租赁使用。

加油（气）站整体租赁。石油销售企业直接与村委或村民签订租赁合同，进行加油（气）站整站租赁，但土地可能是集体建设用地或者村民宅基地。

联营方式。石油销售企业与村委进行合作经营，村委负责提供土地，石油公司负责进行地上站点的建设，双方按照联营协议约定的方式合作经营加油站，但村委提供的土地是集体用地。

加油（气）站因道路进出口、临时增大服务面积等原因，需要使用相邻的土地，但使用的土地可能是集体建设用地或者宅基地。

法律风险知多少

集体土地所有权行使主体模糊或存在错位的法律风险。法律规定的集体土地主要是指农民集体所有的土地。目前我国已存在的民事立法对集体土地所有权主体人格的界定不够清晰，对行使集体土地的所有权和处置权存在争议和分歧。《物权法》、《土地管理法》等法律法规中提到的农村集体组织、农业合作社、农民集体和村委会等多个主体是不是一致不得而知。我们在网点建设的实践中，经常接触的是某某村委会，村委会是否是行使集体土地所有权和处置权的唯一合法主体尚未得到明确和统一的答案。因此在集体土地流转中，由于各类主体本身存在职能和权限上的交叉，就容易导致不同利益主体之间因权责不清而产生各种矛盾与纷争，特别是有可能导致签订租赁合同的主体本身就存在的风险。此外集体土地所有权人和实际管理人不一致，但签订合同时未经双方同意，从而产生纠纷；或者土地登记在集体组织名下，但签订合同的是经济合作社，签合同是集体组织同意此行为，而一旦经济合作社与合同方发生纠纷的时候，集体组织又表示对原合同不予认可，导致承租方无法正常使用土地等等风险。

合同无效的可能性。石油销售企业利用集体土地发展加油（气）站不属于有关法律法规规定的农业建设，也不符合例外情况。使用集体土地建设加油（气）站本身违反了法律法规的强制性规定，因此加油（气）站的建设所依赖的集体土地租赁合同属于无效合同的情形，且按照《合同法》第58条规定，石油销售企业还可能要予以返还、折价补偿、赔偿损失、承担法律责任等。

●一旦发生占地纠纷，加油站很可能面临被强拆的命运。供图/CFP

合同履行不顺畅或发生反水纠纷。集体土地使用权的处置直接关系到集体财产的增值和村集体成员的利益，在合同履行过程中一旦有矛盾冲突，村民情绪容易激动，围堵站点、断水断电、阻碍经营或者集体上访的状况时有发生，不仅影响了加油（气）站的正常营业，而且影响石油销售企业品牌形象，产生舆情危机。此外，这类合同，尤其是租赁合同由于期限长，更有甚者一口气就签订了长达50年的集体土地租赁类合同，且不说超过法定20年租期的硬性规定的部分得不到保障，即使是在法律保护的限期内正常履行过程中，也有可能遇到集体组织班子换届的情形。对于上一届领导班子在任时已签订并正在履行中的租赁合同，现任领导班子常常会以前任领导班子与签约相对方串通侵害集体利益或者前任签约时土地租金价格过低为由，以法律的手段确认双方签订的租赁合同无效或者申请中止租赁合同。这类俗称反水的纠纷，将直接导致租赁合同无法正常履行，并且已成为石油销售企业合同纠纷中占据比例最高的一种类型。

遭受经济损失。近几年因市场原因，出现频率高的法律风险是在集体土地租赁期间要求大幅度增加租金，否则口头或者出具书面通知告知集体土地租赁存在瑕疵，要求中止土地租赁。对于没有以合法程序或方式取得集体土地使用权的，签订的土地租赁合同极有可能是无效的。如前所述在无效合同的基础上取得的土地使用权是完全没有法律保障的。这种情况下用地的企业或个人陷入进退两难的境地，要么为了维系网点布局被迫同意涨租，要么终止土地租赁合同，自行承担前期新建或改扩建等各项投资损失。此外，因整体规划等原因进行政府拆迁，未批准非法利用集体土地建设的加油（气）站很大程度上都被认定为违章建筑，从而得不到补偿或者补偿远远小于建设成本。

行政处罚的风险。石油销售企业若不按照《土地管理法》的有关规定，擅自或者违规利用出让、转让或者出租的方式使用农民集体土地，且用于非农业建设的，一经发现，政府部门会责令合同双方进行限期改正，没收违法所得，同时也会按照相关处罚条例对合同双方进行行政罚款。

新建站防患于未然

进一步完善尽职调查的方式和内容。如今的网点争夺战日趋白热化，为了避免网络发展中可能面临的风险，应开展市场调研、资质验证、风险评估，全面详细了解对方的主体资格与资质，调查资产所属及性质、权属证照、抵押、保理、法律及其权利义务等，由此来判断拟开展项目的可行性。对已存在或者潜在的瑕疵进行风险评估，并提供相应的解决方案或建议。石油销售企业在近几年网络发展中主要采取收购、租赁、合资新建等方式。不管哪种方式开展时出具的尽职调查报告内容中都应包含几项内容：一是目标资产调查。土地的调查要特别注意该土地目前用途的合法化问题，要判断目前的土地通过收购或者承租方式进行用途转换的可能性和成本。二是调查合同当事人与其他方签订有关合同的期限和履行状况，特别是时间长、金额大、价格异常或涉及主要资金流入流出的合同。三是在发展加油（气）站的前期阶段即规划阶段必须全面了解项目所在地的土地管理政策、城市发展整体规划等相关内容。

新增的加油（气）网点应尽量避免使用农村集体土地。若必须使用集体土地，则可以结合《土地管理法》有关规定，从三个途径合法使用集体土地。

根据《土地管理法》第43条有关规定，如果用于兴办乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施和公益事业的建设，可以将农民集体土地转化成建设用地。石油销售企业这个主体明显不符合法律规定的主体资格，所以如果收购的土地属于集体土地，收购合同条款中必须明确约定由土地所有人办理土地合法化手续，然后再有偿转让。当然企业也由此可能要因繁琐的土地转用行政审批手续而等待很长时间，也有可能要付出较高的土地成本。

随着社会发展和环境变化，法律法规中对集体土地的这种限制性规定很难适用现在农村建设和发展需要，对此一些当地政府根据实际情况，对集体土地使用权流转种类、方式、程序等方面做了一些允许性规定。但由于对政策理解不透或者钻漏洞，社会上出现一定程度的通过出租、承包等“以租代征”的现象。国务院对此现象连续出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等文件。文件中规定“以租代征”转用农业用地属于违法违规行为，应严格禁止、严肃查处以及追究法律责任。因此，石油销售企业必须规避“以租代征”的方式来发展网点，已实施的尽可能中止此行为，以此来避免承担巨大的法律责任。

●加油站车水马龙固然值得欣喜，但是它占地如果存在风险需要经营者未雨绸缪。供图/CFP

根据《土地管理法》第60条有关规定，石油销售企业可以与农村集体通过合作投资的方式设立有独立法人资格的加油（气）站，农村集体在征得政府部门批准后以土地使用权入股进行联合经营，但合作的联营加油站必须由农村集体实际控制，若涉及占用农用地的还需根据《土地管理法》第44条的要求办理。

根据《土地管理法》第63条有关规定，对于符合土地利用总体规划并依法取得用地的乡镇企业在因发生破产、兼并等情形使所用的土地使用权转移，可以不用转为国有土地，而直接作为建设用地。石油销售企业可以利用此条规定，寻求与此类企业进行合作，避免风险或者降低损失。

已占地及时止损

对已使用或迫不得已即将使用集体土地的尽可能降低风险的措施和方法。一类是由于网点租赁合同签订时间较早，对相关法律法规还不够了解，但目前为企业特别重要的在营网点，建议争取变租赁为收购，积极争取投资。在符合城乡用地建设规划和行业发展规划的前提下，通过招拍挂程序，缴纳土地出让金等，依法改变土地权属和用途，变集体土地为国有土地，并将土地的用途规范为加油（气）站用地。第二类由于特殊原因无法完善土地手续但又必须使用集体土地的，建议控制租赁期限，并严格控制加油（气）站改造时的投资规模，租金一年一付或分期支付，从而避免不必要的纠纷与损失，尽量降低风险。

做好纠纷中的证据保全工作。与村委会打交道，务必事先要求出具书面的同意文件，因为集体土地出租一般是通过村民或村民代表会议的方式集体讨论决定的，很大程度上有较为广泛的民意基础。因此履行必要的决议手续不仅可以有效降低后期合同在履行过程中可能出现的村民不承认出租事项带来的纠纷，而且可以在集体土地租赁被认定为无效时，可作为证据材料追究村委的违约责任，将公司损失最大限度降低。

灵活运用地役权合同规避集体土地租赁风险。由于地役权是对土地的部分占用、使用或限制，供役地权益人依旧可以在限制之外对土地行使占有、收益和处分等各项权能，因此在使用成本上也相对较低。更重要的一点就是，地役权的期限在不超过用益物权期限的情况下，原则上可以突破租赁合同最高期限为二十年的限制。因此，灵活运用地役权合同能够有效规避集体土地租赁存在的固有风险。石油销售企业在实践中可以采用地役权合同进行土地有效利用的情形具体包括：一是设置加油（气）站道路进出口，方便车辆通行，需要使用周边部分土地的；二是为了保障加油（气）站建设安全需要，利用站点周围部分土地确保安全距离达标的；三是加油（气）站非主体部分或临时性设施需要临时性用地的。需要注意的是，地役权的设立只有在向供役地和需役地的有关土地行政管理部门申请地役权登记后才可以对抗善意第三人。若供役地为集体土地的，申请登记时还应提交有效的土地权利证明。

通过研究分析加油（气）站使用集体土地的几种常见方式和以此可能带来的法律风险，结合《土地管理法》、《合同法》有关法律法规的规定，通过完善的尽职调查、合法用地、妥善签订合同、完善过程文件和手续、事先保管证据材料等方式和措施，及时发现并规避法律风险，确保项目用地自始合法化，把依法合规经营落到实处，有效降低各种因集体土地事宜产生的争议或纠纷，可以为石油销售企业健康、持续发展奠定基础，在产生风险或者纠纷时有效降低损失。

责任编辑：石杏茹

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