“长痛”不如“短痛” “被动”不如“主动”——湖南省落后小煤矿关闭退出工作综述

文 、图本刊记者 桂生

“长痛”不如“短痛” “被动”不如“主动”
——湖南省落后小煤矿关闭退出工作综述

文 、图本刊记者 桂生

湖南省煤炭产业结构性矛盾由来已久，而且分布呈现出“散小乱”的局面，关闭落后小煤矿迫在眉睫。为此，湖南省提出“长痛”不如“短痛”，“被动”不如“主动”，与其全行业被拖垮不如让少数企业退出，关闭落后小煤矿必须坚定不移，真抓实干，取得实效。

2016年5月召开的全省落后小煤矿关闭退出工作暨烟花爆竹整顿治理动员电视电话会议提出，“力争从2016年开始，用3-5年时间，实现全省化解落后产能1500万吨，全省煤矿总数控制在200处左右”，严格控制新增产能，加快淘汰落后产能。

强力推动见成效。据《湖南省2016年安全生产工作年度报告》显示，到2016年底，湖南省保留煤矿342处，同比减少62处。其中，煤与瓦斯突出矿井减少到99处，减少17处，同比减少15%。

△ 湖南煤监局执法人员在煤矿检查安全生产工作

明确目标

邵阳市是湖南四大重点产煤市之一。市安监局在研究落后小煤矿关闭退出工作时认为，该市煤矿普遍规模小，赋存条件差，地质结构复杂，自然灾害严重，不论从当前产能过剩的大形势，还是从安全生产的角度，都应推动邵阳小煤矿关闭退出。

2013年底，根据《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的通知》（国办发［2013］99号）及湖南省政府要求，邵阳市在全省率先开展小煤矿关闭退出试点工作，不到1个月就关了65个煤矿，打造了煤矿关闭“邵阳模式”。

2014年以来，湖南省大力开展落后小煤矿“关闭一批、整合一批、提升一批”行动，煤矿事故起数和死亡人数大幅下降，有力促进了煤矿安全生产形势的持续好转。

煤炭工业是郴州市的支柱产业之一，财政增收、农民致富的同时，郴州市煤矿“散小差”的问题也逐渐突出，安全生产形势比较严峻。2009年以来，该市不断调整煤炭发展思路，加快煤炭产业转型，加强煤矿整顿整治整合力度，走出煤炭资源依赖路径。

2014年，郴州市委、市政府确定了“关闭一批、整合一批、提升一批、淘汰一批”的总体思路，提出了“迟关不如早关、少关不如多关”的总体原则。2014年至2015年共关闭81个煤矿，比计划多关了12个煤矿。

立足“从2016年开始，用3-5年时间，实现全省化解落后产能1500万吨，全省煤矿总数控制在200处左右”的工作目标，湖南煤矿去产能分两方面进行。

一方面，严格控制新增产能。自2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目。确需新建煤矿的，一律实行减量置换。在建煤矿项目要按照一定比例与淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩。

另一方面，加快淘汰落后产能。重点淘汰国家安全监管总局等部门确定的13类落后小煤矿和其他不符合产业政策的产能。特别是开采范围与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的煤矿，必须尽快依法关闭退出。

同时，有序退出那些不符合安全条件、煤质和环保不达标、技术落后、长期亏损、资源枯竭的过剩产能。

娄底是湖南省重要的能源原材料基地，素有“江南煤海”之称。过去，娄底煤炭工业对全市乃至全省的经济发展起到了重要的能源保障作用，对搞活区域经济、增加地方财政收入也作出了很大贡献。

国家当前对淘汰落后产能、有序退出过剩产能已有明确规定，煤炭作为娄底市经济社会发展支柱产业之一的情形已成为过去。为此，娄底市提出：计划利用3-5年时间，化解落后产能180 万吨，煤矿总数控制在80处左右。

2016年9月，娄底市委副书记、市长杨懿文到涟源市督查安全生产工作时指出，要做好煤矿与非煤矿山关闭淘汰的下篇文章，引导他们走转型发展之路。

杨懿文要求，凡是不符合安全生产标准和产能不符合要求的矿井一定要关闭淘汰，年产15万吨以上的煤矿要探索机械化开采。保留煤矿要以推动供给侧结构性改革为主，加大结构调整，实现煤炭行业扭亏脱困和健康发展。

△ 推进煤矿关闭工作中，严格按要求对井口进行封堵

加强引导

关闭落后小煤矿必然要付出一定的成本，煤炭企业应该为自己的投资决策行为负责。同时，按照全省落后小煤矿关闭退出工作要求，湖南省充分运用好中央关于煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展的若干财政、金融政策，探索创新契合湖南实际的落实政策。

煤矿整顿关闭攻坚战役中，湖南省各地各有关部门大胆探索，摸索出了“奖补促进”、简化程序、优化服务等许多成功经验和行之有效的办法。

“针对是否关闭退出的问题，政府只是起到引导作用，最终由企业自主决定。”这是邵阳市推动小煤矿关闭退出工作中一贯坚持的原则。

2015年，邵阳市继续按照“政策引导，上门服务，适当奖补”的工作思路，坚持突出煤矿每矿补偿1000万元、非突出煤矿每矿补偿500万元的补偿政策，把小煤矿关闭退出工作作为优化产业结构、促进安全生产的一项重点工作来抓。

2015年6月开始，市安监局组织邵阳市煤矿设计室专家深入现场、井下，对10个当时还保留的煤矿安全风险和投资收益进行了免费评估。邵东县由县煤炭局牵头，县财政列支，从郴州、衡阳等地聘请专家对全县保留煤矿进行“体检”“会诊”。

评估报告具有较强的说服力，产能是多少、还需投入多少、效益如何，一目了然。武冈市东塘煤矿和洞口县树林煤矿等一些原本持观望态度的煤矿负责人下定了决心。

新宁县社教煤矿属县办国有企业，1966年建井，2008年1月矿井进行技术改造，设计生产能力6万吨/年。邵阳市煤矿设计室专家对该矿储量及开采技术条件、矿井生产安全系统、煤矿企业整改达标后安全生产经营情况等进行了综合分析。

“通过估算，社教煤矿在达产并实现安全生产的前提下都无法收回投资，将处于亏损状况。因此，建议社教煤矿立即关闭退出，防止继续保留因经营困难而造成更大的损失。”2015年8月，这份评估报告交到了煤矿负责人手中，该煤矿最终做出了关闭退出的决定。

《邵阳市2016年安全生产形势》中关于推动落后小煤矿关闭退出工作的数据显示：该市经过近两年的努力，煤矿总数从2013年的107对减少至8对，关闭退出比例达93%。其中，市属国有煤矿从11对关退至1对，产煤县市区从8个减少至3 个。

为做好全省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作，根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）精神，2016年4月，湖南省出台了《湖南省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施方案》。

该《实施方案》提出加强奖补支持，要求湖南各级财政继续执行《湖南省财政厅湖南省煤炭管理局关于印发湖南省落后小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法的通知》（湘财企〔2014〕54号）奖补政策，并安排化解煤炭过剩产能和脱困升级配套资金，支持对化解煤炭过剩产能中的人员分流安置给予奖补。

邵阳县樟木冲煤矿兴办于1976年，几十年的采掘已经让这座矿山资源所剩无几。2012年，樟木冲煤矿改制后，法人代表王活用在加大投入办矿的同时，也深深感到继续干下去的艰难。根据邵阳县小煤矿关闭退出奖补政策，选择退出可以拿到1000万元的关闭奖补。

王活用与相邻的楠木煤矿法人代表银国富商量后，提出了一起开办加油站的想法。银国富还看好接近县城的优势，把煤矿转型发展成了一个现代农庄。“还有的煤矿转型开办超市、环保砖厂等，县政府对煤炭企业转型给了很大支持。”王活用说。

持续攻坚

《湖南省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施方案》提出，要着眼于推动煤炭行业供给侧结构性改革，坚持市场倒逼、企业主体，政府引导、依法退出，综合施策、标本兼治，因地制宜、分类处置，积极稳妥化解过剩产能，推动结构调整，促进转型升级，实现煤炭行业扭亏脱困、健康发展。

这些方面，湖南省一直在努力，且成效明显。举例来说，《株洲市2016年安全生产形势》显示：该市着眼治本攻坚，强化安全基础，2016年，煤炭行业大力推行煤矿掘进和开采机械化，创建三级安全质量标准化煤矿企业50个。

根据《实施方案》要求，湖南省将继续淘汰落后产能和有序退出过剩产能，严控新增产能，促进企业优化组织、技术和产品结构，提升综合竞争力，推动煤炭行业转型升级。

湖南省将重点关闭国家安监总局等部门确定的13类落后小煤矿，对产能小于30万吨/年且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿，产能15万吨/年及以下且发生较大及以上安全生产责任事故的煤矿，根据国家相关规定依法予以淘汰。

同时，探索实行煤炭行业“存去挂钩”。除工艺先进、生产效率高、资源利用率高、安全保障能力强、环境保护水平高、单位产品能耗低的先进产能外，对其他保留产能探索实行“存去挂钩”，通过重新确定产能、实行减量生产等多种手段压减部分产能。

属于以下情况的，湖南省通过给予政策支持等综合措施，引导相关煤矿有序退出：

——煤与瓦斯突出、水文地质条件复杂、具有强冲击地压等严重灾害隐患，难以有效防治的煤矿；达不到安全质量标准化三级的煤矿。

——产品质量达不到《商品煤质量管理暂行办法》要求的煤矿；核定生产能力小于9万吨/年的煤矿；开采技术和装备列入《煤炭生产技术与装备政策导向》限制目录且无法实施技术改造的煤矿；与大型煤矿井田平面投影重叠的煤矿。

——长期亏损、资不抵债的煤矿；长期停产、停建的煤矿；资源枯竭、资源赋存条件差的煤矿；不承担社会责任，长期欠缴税款、两权价款和使用费、矿山环境治理备用金和社会保障费用的煤矿；其他自愿退出的煤矿。

《湖南省2016年煤矿安全生产形势》中提到，湖南煤矿瓦斯灾害突出；关闭的一批小煤矿老窑积水对周边煤矿造成水害威胁；煤矿赋存条件差，保留煤矿井型与外省比较规模仍然相对较小，正规化、机械化、信息化难度大。另一方面，还存在“随着煤炭价格上涨，煤矿急于生产出煤，打非治违难度加大”“监管力量难以满足高强度安全监管工作需要”等问题。

对此，湖南省煤炭局在2017年煤矿安全生产工作初步思路中提到，要继续淘汰退出落后和不具备安全保障能力的煤矿，着力推进保留煤矿整改达标；将深化煤矿安全专项整治、着力推进保留煤矿技改扩能和整改达标、推进煤矿“四化”建设等列入工作重点。