欧洲国家环境税制度对中国碳税政策的借鉴与启示

摘要：随着经济的不断发展，环境问题的日益突出。欧洲各发达国家比较早的意识到该问题，近二十年来进行了大量的环境税的实践。本文分析了北欧、西欧和南欧具有代表性的五个发达国家的环境税状况和发展历程，总结了欧洲各国环境税制度的特点和经验。根据这些经验，提出我国的碳税政策应当对消费端征收，要细化税种税率，建立权威性的环境监测系统，对于碳税收入专款专用，同时加大宣传力度，教育公众，让纳税人能够明白碳税的意义，从而支持碳税政策。

关键词：环境税；碳税政策；欧洲；中国；借鉴与启示

中图分类号：X196 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）04-0025-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.04.012

Abstract：With the continuous development of economy， environmental problems have become increasingly prominent. The developed countries in Europe have been aware of this problem earlier， and have carried out a great deal of environmental taxes in the past twenty years. This paper analyzes the environmental tax status and development process of the five developed countries in northern Europe， western Europe and southern Europe， and summarizes the characteristics and experiences of the environmental tax system in these countries. According to the European experience， Chinas carbon tax policies should be imposed on the consumer side， and refine the taxes according to the authority environmental monitoring system. The carbon tax revenue should be earmarking， and step up publicity efforts to educate the public， taxpayers can understand the meaning of the carbon tax， carbon tax policy to support. For the carbon tax revenue special funds， while increasing publicity efforts to educate the public in order to make the taxpayers understand the significance of carbon tax support the policies.

Key words： Environmental Tax； Carbon Tax Policies； Europe； China； Inspiration

隨着工业的发展人类经济活动日渐频繁，频繁的经济活动带来更舒适、更富足的物质生活，却也将过量制造的污染物排排放到自然环境中，导致生态环境破坏、全球气候剧烈变化等问题。世界各国面对环境问题，都已经接受了可持续发展的理念。

可持续发展的理念，首度在第42届联合国大会被“世界环境与发展委员会”（World Commission on Environment and Development，WCED）提出，WCED将可持续发展定义为“可持续发展，是指发展要满足当代需要，而不损害后代满足其需要的能力”，目的为提醒人类于经济发展的同时，应以兼顾环境保护为原则，方能使人类可持续发展生存。

故OECD国家于1990年即率先于其国内推动绿色税制，开始实施一连串的绿色税制改革（Green taxation reform），对环境有害物质或是产品加以征收环境税，或是修正现有税目的征收基础使其更符合可持续发展的理念[1]。

进入21世纪之后，排放权交易成为各国追捧的确保可持续发展、应对气候变化问题的良药。经济学家从理论上已经证明了环境税和排放权交易是等效的，由于排放权交易属于市场化手段，更容易被企业等接受，但是环境税并没有因此而撤销。

从排污权交易和碳交易在欧洲、美国、中国等主要经济体实施十余年的实践经验来看，其依然存在诸多问题，因此欧洲不但没有减少环境税，反而有增加的趋势[2]。中国随着环保问题日益尖锐，对环境税的看法也在不断改变。以中国的二氧化碳排放问题为例，在2016年初财政部负责人曾明确表示中国不会设立碳税，但是半年之后国家发改委则透露在2020年后除了被纳入碳排放企业的范围将进一步扩大外，那些没有加入碳交易市场的企业也将接受缴纳碳税的义务。

这说明我国在进行碳交易试点之后，也将碳税与碳交易并举，行政手段与市场手段双管齐下以应对环境问题。

本文将分析欧洲几个发达国家的环境税的发展历程，为我国排污费、碳税等环境税的发展提供借鉴。

1 欧洲各国的环境税发展状况

与环境相关的税很广泛，如果以征税目的区分可以分为两大类，一类是为了改善环境而专门设置的税种，另一类则是因为财政理由而设定却因其对价格的影响而间接改善环境。如果以政策目标而言，环境税可分为财政环境税（fiscal environmental taxes）、诱因税（incentive taxes）及使用成本费（cost-covering charges）三类。

财政环境税的主要功能是为政府增加财政收入，但仍有正面的环境影响效果（如减少污染），如瑞典的硫税及碳税；诱因税旨在达成特定的环境目标，其收入常用于提供补助或税收诱因，进一步阻止破坏环境的行为，如丹麦的有毒废弃物税及排污费；使用成本费主要是增加资金以支持特定的环境系统或计划，又可分为使用费（user charge）及专项收费（earmarked charge），使用费的收入于明确的环境服务项目，如荷兰的水污费及家庭废弃物费，而专项收费的收入用于環境相关的项目，但不一定直接服务于缴费者，如瑞典的电池费及荷兰的飞机噪声费。

欧洲的几个发达国家对于环保非常热衷，成为全球环境税制改革的先驱，尤以北欧四国（挪威、芬兰、瑞典、丹麦）最为积极，西欧和南欧诸国也紧随其后。本部分将分别详细介绍欧洲诸国的环境税发展状况。

1.1 芬兰

芬兰为全球第一个通过开征碳税来控制二氧化碳排放的国家，于1990年时率先宣布对各种燃料及电力征收碳税，当时对每t的碳当量征收4.1欧元，此后税率稳定上升。

自1997年芬兰实施绿色税制改革，对交通运输工具、暖气等征收基本的货物税，化石燃料及电力的货物税则加以区分为基本货物税及考虑二氧化碳排放量而征收的货物税，另提供特定能源密集产业或出口产业较优惠的税率，物资回收、炼油、原材料、发电用油等皆免税，另一方面也利用免税或较低税率的规定来鼓励企业使用风力等可再生能源发电。

因芬兰政府视此绿色税收改革不是税收中立的移转，而是稍微减轻整体的税务负担，故亦决定除了将多征收的税款用来降低一般税收55亿芬兰马克，即中央的个人所得税减少35亿芬兰马克，企业的社会安全费及地方的个人所得税减少20亿芬兰马克，另外的减税部分则以11亿芬兰马克的碳税与3亿芬兰马克的掩埋税来弥补。

1997年11月开始，芬兰实施第二阶段的绿色税收改革。芬兰执行管制能源税，目的在于配合政府将税赋由生产端移转至消费端的政策，并将此能源税收用来降低劳动所得等税赋。芬兰政府与厂商及工会同意直到1999年限制工资的增加，芬兰政府亦同意在1998年减少15亿芬兰马克（占GDP的0.25%）的劳动税，并在1999年减少35亿芬兰马克（占GDP的0.5%）的劳动税。

芬兰政府以增加能源税与环境相关税，以及扩增公司营业税基来弥补绿色税收改革的带来的政府财政收入减少问题，但芬兰的政府预算赤字在1998与1999年分别约为15与25亿芬兰马克。不过，芬兰政府认为绿色税收改革增加就业及所产生的收益可以弥补税收损失。

随后，芬兰增加了一系列新的环境税目，也相应调整了原有的一些环境税目的执行范围或税率。2006年起，芬兰运输安全局针对两岁或以上航班乘客征收每人0.8欧元的空中交通监督费。2007年根据城市垃圾的不同类型，收取每t50-100欧元的收集费和68-1060欧元的处理费。2008年1月1日起，芬兰对汽车开始实行基于二氧化碳排放量的征税办法，税率从12.2%-48.8%不等，汽车排量越大税额越高。

1.2 丹麦

丹麦最早于1992年首先对家庭征收碳税，1993年延用到工业部门，但仍给予能源密集产业税收优惠，除了免缴能源税和电力税以外，碳税亦仅需缴纳一般税额的30%至50%。丹麦的环境税很注意税收循环回馈，即环境税的收入用来降低非工资劳动成本、补贴能源效率的投资、以及当企业与丹麦能源局达成能源效率协议时对这些能源密集型企业进行补贴。

同时，丹麦也非常注意差别税收，将企业按照能源使用密集度分为三类别：重处理（heavy processes）（如水泥生产过程中的溶解、压缩及干燥等能源密集的处理）、轻处理（light processes）及房屋供暖（room or space heating）。丹麦的能源税和碳税征收对象包含燃油、媒、天然气和电力，发电用燃料则免税。

丹麦在1996-2002年的环境税改革期间，逐渐增加环境税赋使得厂商有时间调整适应，碳税与硫税扮演重要的角色。同时将税收由生产端移转到环境端，并调降个人所得的边际税率，其税收部份指定特别用途以调整税收制度，例如对于能源效率的投资补贴可高达30%，并特别支持中小企业和农业。历经三段绿色税收改革后，丹麦已是全世界碳税和能源税率最高的国家。

丹麦的碳税为煤每t55欧元、褐煤每t约38欧元、柴油每升0.0555欧元、天然气每立方米0.047欧元，商业渔船、飞机、外交官及国际组织、出口煤及石油、蒸汽轮船、蒸汽火车、发电站、炼油厂和国外贸易商船用油免税。关于用电的碳税为用于住房取暖的用电每千瓦时0.0732欧元，其它电力消费每度0.0885欧元，生产用电力、出口天然气事业用电、出口电力、紧急发电机用电、风力和水力发电免税。

1.3 荷兰

荷兰自1988年引进一般燃料费，其收入为特别指定环境支出用途或专款专用，且由环保部管理。在1992年，荷兰将一般燃料费改为一般燃料税，税收也变为一般税收，也改由财政部（Ministry of Finance）管理。

一般燃料税是针对所有化石燃料征收，其税率不高。当天然气每年使超过一千万立方米时，荷兰以较低的一般燃料税的税率对其征收，并依燃料的能源与碳含量各50/50百分比为其税率基。虽然生产电力的燃料要缴纳一般燃料税，但对电力不征收。

荷兰自1996年1月1日执行管制能源税，主要是针对少量使用者（small users）小规模或小型的能源消费者征税，目的在于提高其能源效率，配合政府将税赋由生产端移转至消费端，将能源税用来降低劳动所得等税赋。

管制税制主要是对电力与天然气直接征收，其税率较一般燃料税高，荷兰95%的企业都需缴纳管制能源税，但每年天然气800立方公尺及电力800千瓦则有免税津贴（tax-free allowance），另外天然气和可再生能源所产生的电力以及区域暖气也都免缴纳管制能源税。

此外，为维护花卉与蔬菜部门的国际竞争力，使用于温室的天然气也免征管制天然气税。荷兰的管制能源税着重于能源小使用者的主要三个原因：如同丹麦，大规模的能源消费者或大型的能源使用者签有能源节约的自愿协议；荷兰政府担忧单方的二氧化碳税不利于荷兰能源密集厂商的出口竞争力；以及大公司已征收一般燃料税。

荷兰于1999年设立绿色税收委员会（Green Tax Commission）且于1999-2001年间改变其税制，绿色税收可以用来降低所得税，引导家庭与企业改变其行为并使其从事环境友好型投资。荷兰交通部从2012年开始征收汽车里程税代替新车购置税。荷兰为不同排气量和t位的机动车规定了不同的税收标准。

一辆普通家用轿车每公里须缴纳3欧分的里程税，到2018年这一税率将提高到6.7欧分。公共汽车、出租车以及残疾人用车辆等不在征税之列。荷兰交通部表示，征收里程可以有效控制车辆的出行率。该国的温室气体排放量将减少10%，近半路段将摆脱堵车状况，交通事故死亡率也将下降7%。

1.4 德国

德国收取的与环境有关的税种包括矿物油/能源税、车辆税、电税、核燃料税和空运税。德国环境税改革第一阶段自1999年4月开始，德国提高矿物油税（mineral oil duty），以及开征新的电税（每度0.02德国马克）。1997年开始以汽车重量以及其二氧化碳等气体的排放为车辆税的征收基础，并于1999年宣布二阶段生态税收改革（1999年～2003年）的绿色税制改革计划，提高现有之无铅、汽油、柴油及电力等能源的矿物油税或电力税税率，也对不同用途的燃料施以不同的税率，使环境税更能达到绿色税制的用意，如：交通用油的税率为暖气用油的十倍、有铅汽油税率较无铅汽油高（但高污染的柴油税率仍比汽油低）、风力等再生能源使用免税等等，而若企业愿意签订能源使用效率或节约协议，亦可适用于较低税率或是免税的优惠[3]。在1999-2003年间，德国对石油和柴油征收的税数分别增加了30.6%和48.4%，到了2004年时，已是当时无铅汽油和煤税税率最高的国家之一。

德国预计环境税收改革可达到正向的双重红利效果，即改善环境同时降低厂商的劳动成本，刺激劳动市场且提高收入。此外，德国生态税收改革将使2005年的二氧化碳排放相较于1990水平降低25%。然而根据欧盟环境部（European Environment Agency， EEA）整合欧盟各会员国提供的最新观测统计资料，德国2005年的二氧化碳排放相较于1990水平仅降低6.5%。

到2010年，德国环境相关税收总额有所下降。其中原因之一是生态税收改革的调节发挥作用，使得人们使用能源和电力更加节约。2011年，新引入的核燃料税和空运税使得环境税收略有提高。

2013年，德国联邦与环境有关的税收收入达到了571亿欧元，其中主要能源税就有394亿欧元。2000年至2013年，德国与环境有关的税费增长了18.5%，而税收总额则增长了32.6%。德国的环境税所占的比例仅为9.22%，这是1995年来的最低水平。与欧盟28国的平均水平相比，德国的环境税占税收总比例较低。

1.5 意大利

意大利的能源税税率在欧洲国兴起绿色税制改革前就相当高，在20世纪90年代初期即已对电力消费、甲烷、无铅汽油等征收能源税，1993年陆续对柴油、天然气、无铅汽油、能源产品等征收货物税或矿物油税，1997年直接针对二氧化硫及温室气体排放征收，到了1999年为了能更顺利达到京都议定书的减排承诺（比1990年减少6.5%二氧化碳排放量），于1999年通过融资法（Financial Law）后，于1999年實行以环境为目的以能源为基础的绿色税收改革，是南欧第一个实施绿色税收改革的国家。

意大利的绿色税收改革有两部分，首先是于1999年至2005年期间，依油产品的碳含量修改其消费税；其次则是对煤与其他燃料征收新消费税。绿色税收改革新税率自1999年至2004年每年增加。以1998年为基线，在2005年之前，汽油税增加7%，柴油税增加12%，而天然气税增加2%，私人柴油货车免税。暖气用油税对家庭提高52%，对企业则提高61%。新税制不仅累进降低温室气体排放，也促进低含碳量燃料以及非化石燃料的使用，并有助于提高能源效率。

2008年1月米兰市开始实行名为“生态通行证”的进城收费制度。根据政府规定，在每周工作日的7：30至19：30时段进入米兰市中心8平方公里范围内的机动车，要按照其汽车尾气排放的污染程度，缴纳2至10欧元不等的费用。踏板摩托车、电动车以及符合欧盟最新排放标准的新车则可免缴。

2 欧洲各国环境税的特点和经验

根据上一部分介绍的北欧、西欧和南欧五个发达国家的环境税收制度的沿革研究，并结合欧洲其他国家的环境税发展历程，可以总结出欧洲诸国的环境税收改革有如下特点：

一是北欧国家是环境税改革的先趋，之后西欧国家与南欧才跟进改革；

二是环境税收改革措施旨在降低劳动的税收负担，主要是降低非工资的劳动成本；

三是由于着重于对能源部门施加新的或较高的环境税；

四是税收改革的财政税幅度因国家不同而有所差异，如小幅度征收的意大利与英国，以及大幅度征收的丹麦；

五是欧盟提供一个大致相同的保护程度，但仍让各国政府按照自身条件采取措施，并同时不断地更新法规。

对欧洲诸国的环境税发展历程的分析可以得出的经验如下。

2.1 行政手段与经济手段相结合

欧盟迄今已制定700多种与环境和资源保护有关的法律，包括有关环境质量标准的基本法令；生产加工过程的排放标准、设计标准和操作标准；限定最大允许污染水平或排放水平的产品标准等。同时，欧盟也是全球区域碳交易市场最为成熟的地区，并且积极参与CDM等全球碳交易项目。

2.2 税收收入专款专用

将部分税种的收入专项用于支持相应的环境保护和改造支出，这在获得被征税群体理解的同时，使得政府环境管理支出降到最低。例如下列的税收被100%应用于对用的环保支出：芬兰的空中交通监督费、轮胎费和水资源使用费，丹麦的充电电池费、危险废弃物费、城市垃圾收集及处理费、污水排放费和轮胎费，荷兰的航空噪音费、水污染税、垃圾处理费和矿物油库存税，德国的重型货车养路费，意大利的城市垃圾收集及处理费、包装费和水务费。

2.3 污染者付费原则

欧洲各国环境税制改革的一个重点都是将之前的生产端收税改为消费端收税，也就是谁污染谁付费原则。对生产者收税便于计量，并且征税成本较低，但是存在不公平的问题，而污染者付费虽然提高了征收成本，但却更加公平合理，同时更直接的保护了环境。而降低污染者付费的税收征收成本也是环境税制改革的难点之一。

2.4 建立权威的环境监测体系

权威有效的环境监测体系，是征收环境税和衡量税收效果的基础。由欧洲环境署（EEA）负责建立的“全球环境与安全监测系统”（Global Monitoring for Environment and Security， GEMS）除了提供自然灾害的预报和检测之外，对于环境状态和环境事故的监测也非常全面，并且该系统得到欧盟各国的承认和支持，具有权威性，在此基础上的进行的税收和处罚不容易引起争议。

2.5 细化税种税率并及时调整

虽然整合税种税率有利于征收监管，但是对于环境问题却容易造成只增加财政收入却无法获得环境收益的问题，有悖于环境税的初衷。欧洲各国的环境税的税种和税率很细致，例如英国对大型企业的碳排放采取总量管制，对小型企业则征收碳税，使得企业不会面对多种管制工具的同时压力；丹麦在其垃圾税中，对于油墨减量的纸类垃圾给予退税；荷兰企业如果用地下水来清洗重复使用瓶罐，可以免征其地下水开采税；荷兰和挪威还根据通货膨胀率及时调整税率。

2.6 提倡公众参与

欧洲各国人民普遍对于环境问题很关注，环保意识很强，支持本国和世界其他国家的环境保护政策，并愿意为环境保护付钱，这与欧洲多年来对公众不遗余力的教育分不开。例如“欧盟生态标志计划”，欧盟认为可持续发展的环境需依靠公众自觉得地投入，推行“欧盟生态标志计划”可以帮助消费者选择购买对环境无害的产品及服务，引导公众关注环境问题和支持政府的环境税政策[4]。

3 欧洲环境税对我国碳税政策的启示

从欧洲各国的环境税近二十年的发展历程和效果来看，环境税具有不可替代的作用，可以和排放权交易共同应对环境问题和促进可持续发展。我国的碳税政策应当充分借鉴欧洲环境税的经验，与全国范围内的碳交易市场同时起步。从我国7个地区级碳交易试点来看，参与碳交易的主要是规模以上工业企业，其他企业和个人参与度很小，仅依靠碳交易来解决碳排放问题在短期内是不现实的，而碳税则可以对没有参与碳交易的主体进行征税而促进减排，这也是发改委在2016年9月对于“重启”碳税的思路。我国碳税政策，应当参照欧洲的环境税政策，按照“谁排放谁付费”的原则主要针对消费端征收，以避免由山西内蒙等发电省份为其他用电省份买单的问题。同时，要细化税种税率，对于居民能源消费的梯度、车船等交通工具的能源效率和排放情况、企业规模和技术水平等多个方面推出不同的税种和税率，并根据变化及时调整。建立全国范围的具有科学性和权威性的环境监测系统作为税收和环境监测的依据。对于税收收入做到公开透明，并将专项税收收入使用到相应的领域，例如对于用电征收的碳税专项用于清洁能源补贴，对于车船等交通工具征收的碳税专项用于公共交通和新能源汽车补贴等等，同时加大宣传力度，教育公众，让纳税人能够明白碳税的意义，从而支持碳税政策。

参考文献

[1]范允奇，王文举.欧洲碳税政策实践对比研究与启示[J].经济学家，2012，（7）：96-104.

[2]王灼东.欧洲典型国家的碳税课征模式及对我国的启示[J].江苏商论，2015，（2）：67-68.

[3]贺文慧，陈婕婷.欧洲环境税设计与征管经验对我国的借鉴与啟示[J].财会研究，2016，（4）：15-17.

[4]骆革新，杨继国. 国家环境与中国高铁产业竞争优势[J]. 江淮论坛，2015，（05）：46-51.

作者简介：张亮（1979-），男，讲师，河北工业大学经济管理学院博士生，研究方向为环境经济，复杂系统，计算实验。