美国国家公园

刘珉

早在1851年，在狂热的加利福尼亚淘金热时期，一组荷枪实弹的士兵，自称是马里波萨营，来到层峦叠嶂的内华达山脉，他们被授予的任务是驱赶当地的土著人。时日他们正沿着山脊的西坡开始搜寻，不经意间闯入了一片山谷，峰回路转，眼前的景色瞬间发生了很大的变化，高耸的花岗岩崖壁围绕着郁郁葱葱的山谷，瀑布从几千英尺的上空呼啸着坠入谷底。队伍中一个青年医生——拉斐特？邦内尔，被远方的这一幕景色惊呆了，他在日记中写道：“当我看到这些时，莫名的兴奋感充斥了我全身上下，顿时激动热泪盈眶……我仿佛看到了至高无上的造物主强大的能力和显现的荣耀，这些正是造物的明证。”这幅壮丽美好的场面描述的正是令人心驰神往的“圣地”——约塞米蒂——美国西部山区的一颗明珠。美国自然保护运动的“圣人”约翰？缪尔，在其《The Yosemite》一书中有更加详尽的描写和切身的感受：“没有任何人工建造的殿堂可与约塞米蒂相比，石壁的每块岩石似乎都被赋予了生命，有的斜倚而憩，卧相庄严，有的笔直耸立，高达数千英尺……一路上森林越来越茂密，水流也越来越湍急……这里的花旗松、黄松、糖松以及有着褐色树皮的翠柏都长得极其高大挺秀，而作为针叶树之王，贵族中的贵族——北美巨杉也生长在这里。” 1864年，美国总统林肯签署了一项法案，将约塞米蒂区域划为永久公共保护用地，属于联邦政府所有，由加利福尼亚州政府管理，因而约塞米蒂山谷被视为现代自然保护运动的发祥地，并于1890年被正式批准为国家公园。1984年，联合国教科文组织将其作为自然遗产，列入《世界遗产名录》。约塞米蒂国家公园占地面积达3081平方公里，公园的地势落差极大，不断映入眼帘的山峰、峡谷、河流、瀑布，构成了山谷内鬼斧神工的雄伟景色，园内有1000多种花草植物和至少400种以上的脊椎动物。

作为美国早期远征探险队的一员，约翰？科尔特曾经讲述过一个神奇之地的故事：那里的泥土是沸腾的，蒸汽从地底冒出，水从地底喷出，人们把这个地方想象为“科尔特地狱”。以后不断有勘探者、探险者、商人来到这片称为死亡谷的区域，侦探谜底、感受刺激或寻找商机。沃什伯恩？兰福德曾经参与了这些探险活动，用亲眼所见证实了曾经疯传的谣言——“科尔特地狱”的存在，后来他成为了黄石公园的首位“园长”。他在回忆录中写道：“我们相信我们所看到的，绝对是陆地上最壮观的奇迹。想想我们进入这片土地，有多惊奇吧。我们看到不远处是闪闪发光的巨大水体，它以一种可怕的力量，冲向一百多英尺的高空。”1872年，美国国会通过了《设立黄石国家公园法案》，规定此片土地为国有，将这片土地定性为“供人民游乐和造福大众的保护地”，美国总统格兰特签署了该项法案，世界上第一个公认的国家公园从此诞生了。黄石公园位于平均海拔2000多米的高地，面积达8983平方公里，公园内的森林占全部总面积的90%左右，水面占10%左右，园内有温泉3000多眼，间歇喷泉200多处。同时，黄石国家公园也是美国最大的野生动物庇护所之一，有200多种鸟类，还有水禽，以及鹿、麋、黑熊、大角羊、美洲野牛、驼鹿等一些宝贵的野生动物，供游人观赏。1978年，黄石公园被联合国教科文组织列入世界遗产名录。

近几年，国家公园逐渐成为人们耳熟能详的高频词。实际上，在上个世纪末，世界各国的国家公园和类似的保护地总计已接近1万之众，只不过是各国对国家公园的定义和称谓不一样。那么，什么是国家公园，国家公园设立的标准是什么，美国的国家公園现状是什么呢？1978年，世界自然保护联盟（IUCN）发表了“保护区种类、对象和标准范围”，1994年又出版了一份新的《保护区管理类型指南》，该指南依据管理目标将保护区划分为6个类型，分别是严格的自然保护区及荒野区、国家公园、自然遗址、生境/物种管理区、陆地/海洋保护景观、资源管理保护区。由此而言，严格意义上的国家公园是保护地类型的一种，是大面积的自然或接近自然的区域，这些保护地能提供精神享受、科研、教育、娱乐和参观的机会。1970年，美国国会在通过的《一般授权法》中指出，一个准备进入国家公园系统的申请方必须满足以下条件：具有全国意义的自然、文化或欣赏价值；具有无类似表述或保护的适宜性；具有规模布局和财政支持的可行性；由国家公园管理局直接管理。

美国国家公园有广义和狭义之分，广义的国家公园是指国家公园体系，是“以建设公园、文物古迹、历史地、观光大道、游憩区为目的的所有（符合标准的）陆地和水域”。该体系涵盖至少19个分类，目前共有417个地点，覆盖面积34万平方公里。除了国家公园体系外，还有一些相关的保护地如附带地域、国家遗产地、国家小径、荒野、自然风景溪流等，也都与国家公园管理密切相关，被不同程度地纳入保护管理范围。而狭义的国家公园则是“拥有丰富自然资源的，具有国家级保护价值的面积较大且成片的自然区域”，目前有59个地点，分布于美国的27个州（包括美属萨摩亚和维尔京群岛），覆盖面积23万平方公里，占美国国土面积的2.5%。这些国家公园中，面积最大的为弗兰格尔-圣伊莱亚基斯国家公园，达5.33万平方公里；面积最小的是温泉国家公园，为24平方公里。在这些国家公园，有地球上最庞大的“活化石”——美国巨杉，有美洲最深的湖——火山口湖，还有北美的最高点——德纳里峰，有世界上最长的洞穴——猛玛洞穴……难怪美国著名作家和历史学家华莱士？施第格纳感慨：建立国家公园是美国曾经有过的最好的主意。

美国国家公园的管理机构是美国国家公园管理局，成立于1916年，隶属于美国内政部。国家公园管理局的使命是完好地保护自然、文化资源和国家公园体系所具备的娱乐、教育、激励功能，供当代和后代人享用。管理局共有2.2万名员工（包括长期、临时和季节性员工），另外，还有约30～40万名志愿者。国家公园管理局实行三级（总局、地区局、公园）垂直管理，总局设立1名局长（由内政部长指派任命）、2名副局长（1名分管业务，1名分管国会事务及对外关系）；管理局在地区一级设立有七个分局，分别是阿拉斯加区分局、山间区分局、中西区分局、国家首都区分局、太平洋区分局、东北区分局、东南区分局；公园一级实行园长负责制。此外，还有一些对局长直接负责的职能部门（如战略规划办、政策办等），以及一些支持系统（如培训中心等）。

公园规划，作为国家公园的发展蓝图，在其管理中具有重要作用。美国国家公园的规划实践始于黄石国家公园确定之时，迄今逐步形成了总体规划——实施计划——年度报告三级规划决策体系。虽然各地区有一些具体的工程实施计划，但是总体规划设计具有高度的统一性，主要是由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心负责，设计内容包括风景园林、生态、生物、地质、水文、气象、经济学、社会学等方面。规划设计在上报以前，首先向地方及州的当地居民广泛征求意见，否则参议院不予讨论，因此规划能够做到事前监督与事后执行相呼应。

美国国家公园的收入来源于几个方面：联邦政府预算、门票及其他收入、社會捐赠和特许经营收入。联邦政府预算主要用于人员工资、部分用于建设和维持管理，2015年此项预算大约是28亿美元；门票收入主要是作为一种管理调控手段，实行收支二条线，收入全部上交联邦财政，再由国会核算返还，资金全部用于公园基础设施和维护；捐赠可以是个人、企业、非政府组织等，近年来社会捐赠的热情比较高涨，捐助资金额度也在不断增加；特许经营就是公园管理局通过特许经营合同，引进经营者向游客提供必要和适当商业服务，特许经营业务要与公园的资源管理和价值标准相一致。目前国家公园在100多个地点签署有500多份特许经营合同，特许经营活动维持着大约2.5万人就业，每年上交约8000万美元特许经营费用。

美国国家公园收费标准，也许是我们比较关心的问题。美国国家公园门票，一般在5～30美元，某种意义上来说，是实现更好管理的一种手段，其首要目的不是着眼于营利。相对平均收入而言，费用比较低廉，而且并非所有国家公园休系内的景点都实行收费制度，公园门票可以在一定时间内多次往返。除了购买门票之外，游人还可以办理游览通行证，通行证涵盖约2000个联邦政府机构管理的景点，这些景点不仅限于国家公园管理局的管理范围，还包括林务局、土地管理局、开垦局、工程兵团管辖的一些地方。国家公园允许私家小轿车在规定区域自由通行，通行证费用中包括景点门票及基本的便利设施使用，涵盖4名成人乘客，超出后费用另计，15岁及以下的孩子是免费的。通行证的类型及其收费标准分为以下几种：一是年度通行证，费用80美元；二是老年优惠证，年满62周岁以上的老人可以办理，费用10美元，终年使用；三是“每个孩子到公园”计划，这项白宫签署的政策，起初实施期是2015-2016年度，所有美国四年级的在读学生可以在夏季假期，与其家人免费在上述的国家公园、名胜古迹、自然保护区等参观旅游。通过旅游参观，可以培养小学生热爱自然的感情和与家人集体出行的快乐，使之受到教育启发，家庭教育和自由学习方式的10岁儿童也享有同样的权利。

当前，美国国家公园建设也存在一些问题：由于历史条件和财力条件限制，国家公园管理体系并非保护了所有具有重要自然价值、文化价值的保护地，一些当前还不具备国家意义、适宜性和可行性标准的保护地被遗漏在外。一些州的、地方的、私人的保护地也被排除在外，特别是在私有土地上很多重要的保护地受到破坏；由于野生动物的流动性和迁徙性，保护区面积不足和保护地的破碎化使国家公园难以完全承担保护任务，保护区以外的缓冲地带出现管理“真空”，造成一定损失；此外，城市化进程的压力与污染物的排放，会挤占保护地的空间，破坏保护地的外部生存环境；公众参与的不足也是影响国家公园发展的重要因素。

美国国家公园未来的发展着重于以下几个方面：一是加强跨学科的团队建设，团队专家包括风景建造师、自然资源文化专家、环境设计专家、社区规划专家、特许经营管理专家、翻译专家等等；二是完善发展规划，包括总体规划、自然风景河流计划、游客管理计划、荒野计划、商业利用计划等等；三是强化社会公众的决策参与，包括各利益相关方、各类技术专家、非政府组织等等；四是提高可持续管理水平的提高，包括国家公园管理水平和可行性分析技术水平等等；五是提升服务的普惠性，包括增加城市周边国家公园数量，考虑公园分布的平衡性，使国家公园能够为大众提供更多更好的服务。（作者系国家林业局经济发展研究中心高级工程师。资料来源于美国国家公园管理局及相关网站。）