实施集体经济强村工程深化农村产权制度改革创新

中共云南省委党校调研组 陈一之 李保林 郭旭初 魏娜

实施集体经济强村工程深化农村产权制度改革创新

中共云南省委党校调研组 陈一之 李保林 郭旭初 魏娜

一、盐津县集体经济强村工程的制度创新

2017年初，省委组织部、省财政厅、省农业厅和省扶贫办等四个部门联发了《关于进一步推广强基惠农“股份合作”经济实施集体经济强村工程的通知》（以下简称《通知》），盐津县及时贯彻落实《通知》精神，3月中旬，形成了实施集体经济强村工程的《方案》，在全县6镇4乡的94个村委会和社区全面实施“一改三化五统一”措施。《方案》在破解村级集体经济发展难题和深化农村产权制度改革方面，有很多创新之处。

（一）以深化农村产权制度改革为动力

农村集体产权制度改革，是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是全面深化农村改革的重大任务。2017年12月25日，中共中央、国务院印发了《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对农村集体产权制度改革作了总体部署。这项改革一个重要的目标设计和追求，就是增加农民收入，让农民获得更多更具体的实惠。通过改革，进一步激活农村的各类要素的潜力，完善现代农业的经营体系，增添农业农村发展的新动能。深化农村集体产权制度改革是从中央到地方的重大改革，各地都在轰轰烈烈的搞试点、总结经验。盐津县全面推进改革，得到了省市各级政府的关注和支持，强化了改革成功的动力和保障。

（二）以盘活用好农村集体资产为突破

农村集体产权制度改革的重要内容，就是要把集体资产盘活。集体资产盘活了，集体经济就活起来了。盐津县农村资源丰富、特色明显，拥有土地总面积202107.01公顷（耕地面积43679.59公顷，林地124815.1公顷，草地11629.2公顷）。大量资产“沉睡”，没有得到很好利用开发，归根到底是产权归属不清晰、流转不顺畅、保护不严格。全国农村集体资产管理一直是个“老大难”，面临资产总量小、分布不均衡、管理粗放等诸多问题，大多数村组经营性资产为零，要盘活增值，任务十分艰巨。此外，不同类型的农村集体资产，其改革的重点和任务也不同。

1.资源性资产。农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产大部分通过改革开放后的承包，争议已不大，争议比较多的是原来没有承包出去的或者不便于承包的，比如村庄水塘、滩涂、荒地等，如何承包，不能仅靠一个清正廉明的乡长或者村长，更需要一个合适的制度。

2.经营性资产。用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，改革重点是将组、村不同层级的集体经营性资产都折股量化到集体经济组织成员，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，发展农民股份合作。

3.非经营性资产。用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产是为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务的，改革重点是建立有效的运行和管护机制，既可以由集体经济组织统一管护，也可以委托第三方专业化服务组织管护。

（三）以公司化运营为依托

贫困地区集体资产的归属、保护、利用困难重重，希望通过产权制度改革，引入股份化制度，理顺农村集体资产管理。农村集体资产通过确权颁证之后，对产权交易规范化管理，再进行股份化改革。让每个集体成员持有股份，真正发挥农民主体作用，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，让农民成为改革的参与者和受益者。依托股份化改革建立资产管理公司，用规范的现代企业制度进一步完善集体经济，实现农村集体资产的保值、增值。目前，让农民直接接受公司制，还有一个较艰苦的教育培训过程。

（四）以“五统一”为基本规范

盐津县按照统一注册、统一架构、统一章程、统一挂牌和统一培训“五个统一”的要求，自上而下，加强村集体经济组织管理，在形式上完成了管理规范的任务。全县94个村（社区）公司的登记注册均已完成。94个村（社区）公司统一登记注册为盐津县XX乡（镇）XX村（社区）集体资产经营管理有限责任公司（简称“村集体公司”）；完善了股东会（成员大会）、董事会（理事会）、监事会等法人治理结构，由党总支书记担任董事长，村（社区）主任担任总经理（支书主任一肩挑的，由副主任担任）；由县法制办和县市场监管局统一拟定村集体公司章程，各村（社区）结合实际情况，在章程主体结构不变的前提下调整修改使用；所有村（社区）统一挂四块牌，由县委组织部牵头，对各乡镇及各集体公司开展业务培训，为集体公司运营发展提供指导和帮助。

二、盐津县推进集体经济强村工程的价值与面临的挑战

（一）壮大集体经济，增强农村经济实力

通过清产核资、明晰归属，还权赋能、规范流转，再进行股份化改造和公司化运营，实现资源变资产和资金变股金。把盘活的集体闲置资产，通过村（居）民委员会提议、股东大会审议、村民大会或村民代表大会决议的方式，将非经营性资产和经营性资产量化评估作价，入股村集体公司。在不改变资金性质和用途的前提下，把投入农村的财政资金及各类扶贫资金等量化为股金，通过村集体有限责任公司统一经营实现增收，最大限度发挥资金效益，增强集体经济实力。

集体成员以货币或土地经营权入股的形式组建各种经济实体；以村集体公司为引导，同业生产者联合组建专业合作社、合作企业或者有限责任公司；以成员与外来业主（村集体公司以外的）共同合作组建经济实体，由业主出资，成员利用耕地、林地等资源性资产，发展多种形式的股份合作。这样的思路和措施，首要的意义就是壮大集体经济，增强农村经济实力，让农村集体有能力做更多的事，包括扶贫等。

用烟熏炉进行烟熏处理，先进行干燥，干燥温度为60℃，时间为10min。然后进行蒸煮：第一阶段蒸煮温度为70℃，时间为18min；第二阶段蒸煮温度为75℃，时间为18min；最好进行排汽，时间为1min。

（二）提高农民的组织化程度，保障农民增收

按《方案》设计，让农民变为股东。根据集体经济组织成员身份确认结果，采取以人计算、以户持股的方式，将公司中农村集体经营性资产股份和上级产业扶持资金，折股量化到本集体经济公司成员，把村集体、农户和经营主体三者联合起来，实现联产联股联心，用活农村各类扶持资金，释放产业扶贫潜能。对农户承包的土地经营权、宅基地使用权等，根据公司发展需求，与农户协商，以亩折价，持证入股到村集体公司，按股分红、共担风险。但是，集体经济强村工程并不是走回过去集体化耕作的老路，而是在家庭经营的基础上，按照市场经济的规则，充分尊重农民群众意愿，把选择权交给农民，逐步提高农民的组织化程度，让农民成为改革的真正参与者和受益者。

（三）激发内存活力，打赢脱贫攻坚战

让广大农民主动融入集体经济，激发自身的主观能动性，不再“等、靠、要”，是脱贫的关键。将股份分为集体股、社员股、扶贫股，由村集体公司成员共同讨论决定股份比例，一般按照3:2:1持股和分红。扶贫股用于设立村（社区）扶贫公益金，村（社区）根据实际情况，拟定分配方案。县处级领导、各乡镇党委书记、乡镇长要与扶贫“挂包帮”“转走访”相对应，加强村集体经济督促指导，定期研究发展中出现的具体问题。有了农民群众活力，有各部门的努力，有自身的创造，有外部的支持，造血与输血功能都增强了，脱贫攻坚任务的落实就有了保证。

（四）加强党的建设，夯实基层组织基础

习近平总书记在贵州调研时强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”村级集体经济的发展和壮大，将促进农村基层组织建设和各项社会事业的迅速发展。盐津县集体经济强村工程，也是一个基层党建工程。《方案》要求乡镇党委书记要亲自挂帅，承担领导责任；村党总支是具体实施主体，要制定好集体经济强村工程发展规划，认真组织实施。由县委组织部牵头，每季度对村级集体经济发展情况进行专项督查，对发展村级集体经济不重视、成效不明显的乡村党组织负责人，要通报批评；对村集体经济收入连续两年排名靠后的村党组织，纳入“软弱涣散”党组织进行集中整顿，对党组织书记进行诫勉谈话直至组织调整。

通过集体经济发展和基层党的建设，着力提高基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的能力。聚集民心、整合资源、解决问题，增强党组织的覆盖面和影响力，切实将党员和群众凝聚在党组织的周围,真正把农民组织起来、凝聚起来，创新基层党的建设，提升基层党组织工作水平和服务能力。借鉴泸州市经验的基础上，今年盐津全县整体推进集体经济强村工程，由于没有来得及通过试点积累经验，因此，在实践过程中面临很多困难和挑战。

1.认识不到位。党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革。党的十八届三中全会提出，赋予农民更多财产权利。2015年部署在全国29个县（市、区）开展积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点。2016年4月，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。之后颁布《意见》，对深化集体产权改革系统全面的重大部署。全县干部群众对这些重要意义的认识不足，部分干部对集体经济强村工程相关各项工作的重要性和复杂性认识不足，了解这个工程的农民也很少。由于农村产权制度改革尚处于“摸着石头过河”的探索阶段，有相当一部分村民和村两委、乡镇乃至县政府部门干部对此重视不够、理解不清、把握不准。对这样一个具有多元价值的行政行为所牵扯到的利益关系，缺少深入全面的调研分析，对已经挂牌的94个公司的家底登记和分类指导都还欠缺。

中共盐津县委书记李晓（前排左四）深入农业主题公园做群众工作

2.集体经济强村工程的政策还不配套。一方面，全国尚在探索过程中，归属清晰的政策、权能完整的政策、流转顺畅的政策、严格保护的政策等等都还不完善。目前，盐津县也仅颁发了部分急需的政策文件。另一方面，财政政策和金融政策缺短。贫困县的农村集体经济，大部分无经营收益，原本就发展艰难、缓慢，集体资产经营水平低下，迫切需要财政政策和金融政策的支持。

3.工作保障不足。一是工作人员不足。目前，工作由县委组织部主导，在抽调精兵强将、强势推进上有优势，但就长远来讲，应有相对稳定的工作机构和队伍。特别是原有的农村经营管理人才队伍需要加强，兼职人员太多带来的是业务不熟、精力不济等问题。二是工作经费不足。目前，没有专项工作经费。三是部门协调不足。涉及的部门多，相互的协同机制尚未建立，一些成员单位的统筹作用未发挥，由此带来政策缺乏衔接与针对性弱的问题逐步显现。

三、推进盐津县集体经济强村工程的建议

（一）加强培训，提高认识

集体经济强村工程是统筹全县农村、农业、农民工作的综合措施，对整个盐津县经济社会发展有长远影响。要充分发挥市、县党校和行政学校的主阵地作用，分类分批，办好培训班，丰富培训内容，明确工作程序，提高工作能力，从县级领导到村组干部和职业农民、企业家都提高认识，投身改革。多到县外参观学习，汲取外地经验教训，少走一些弯路。

（二）完善和细化实施方案

《方案》是一份综合性、原则性的文件，还需要不断补充新的单项措施。一是要全方位的学习和研究相关政策，在省市文件中找到切入点，创造性的执行政策，赢得省市的大力支持。二是要深入各乡镇进行调查研究，听听农民的心声，明确存在的问题，以问题导向推进改革。两相结合进一步完善和细化实施方案，及时解决新问题。

（三）组建稳定的决策咨询团队

集体经济强村工程，是一个复杂的工程，不仅仅是集体资产管理的问题，已涉及农村工作的方方面面，各专项工作的专业化程度都比较高，都需要专业知识的诠释，需要有专家的参与。建议筹措一定的经费，组建专项工作的咨询团队，让更多的专家一起为盐津的改革把脉出力。明确集体经济强村工程的法律依据、政策背景和理论基础；总结探索行之有效的工作模式；为解决现实问题提供建议。

（四）抓实产权制度改革

农村集体产权制度改革的目标方向是要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度；建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系；使农村集体产权关系更加清晰，农村集体经济焕发新的活力，农民财产性收入稳步增长。重点任务是对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度，在此基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革。特别是农村土地“三权分置”等重要改革的推进，还要有更详尽的方案。把农村产权相关的各项改革一项一项落到实处。不能大而化之，掩盖矛盾，煮一锅“夹生饭”给后任领导。

（五）充分调动基层的积极性

农村集体产权制度改革，是关系农民切身利益的大事，是农民自己的事。要尊重农民、尊重农民的智慧，要相信农民、相信农民有能力办好自己的事。要让农民有自主权，让农民来决定自己的事；把农民参与改革的积极性调动起来。以农村集体产权制度改革为契机，重塑农村集体，健全完善村组机构，让村组集体带着农民发展经济、推进改革，党委、政府不能长期包办代替。

（六）实施项目带动

集体经济强村工程的成败，关键是项目。通过项目来凝聚农村资源，发展集体经济。要立足各乡镇的具体情况和资源特点，依托农村和农业来设计项目，同时考虑三产融合发展、基础设施、民生社会、生态环保等各方面的项目。再通过项目招商引资，通过项目争取扶持资金。只有项目落地、项目见成效，农村经济才活得起来。