完善和加强人大对政府预算的监督

牛晨

（河南大学经济学院）

【摘要】政府预算作为公共预算，其最终目的是要保障人民大众的公共财政福利和社会公共需要最大化、最优化的实现。为保障政府预算最终目的的实现，需要切实加强人民大众尤其是其选举的代表对政府预算实施全方位的审查监督。近十多年来，全国人大对于建设现代预算制度发挥了积极的作用，取得了显著的效果。但更要看到，仍有许多现实问题没有解决，这反映了我国的预算制度，特别是预算审查监督制度中还有许多根本性的关系没有得到理顺。建立现代预算制度任重而道远。

【关键词】人大 政府预算 预算监督 监督权

一、前言

随着市场经济体制的建立和逐步完善，我国从1999 年开始在税收制度、财政支出制度和预算管理制度等方面不断地进行体制性的重大改革。多年来我国的财政改革都不同程度地具有公共财政的性质，但大多只是“外围战”，尚未触及公共财政的核心——预算监督制度。这就决定了当前我国的财政体制虽已初步具备公共财政的轮廓，但离真正的公共财政尚有相当距离。因此，完善预算监督制度，强化人大预算监督，增强权力之间的监督与制约，使政府依法履行人民赋予的神圣职责是我国公共财政建设的当务之急。，本文从人大预算监督角度分析了我国政府预算监督中存在的问题，并提出了完善我国人大预算监督制度的对策。

二、人大预算监督的必要性

预算资金表面上是属于政府的，但实际上是归社会公众所有，政府是在代全社会理财；政府预算本质上是政府和社会公众之间就政府的活动范围和方向所形成的委托——代理关系。但由于代理人（政府）和委托人（社会公众）不是同一行为主体，二者的行为目标不完全一致，并且由于代理过程中不可避免地存在不确定性和信息不对称，代人有可能偏离委托人的目标，很容易造成预算资金的使用不能够充分地代表公众利益的局面。故为了防范由于公共资财来源与使用主体分离所带来的风险，约束政府的机会主义行为，必须要建立和强化预算监督，最大限度地缓解代理人和委托人之间的信息不对称，以切实有效地维护公共利益，保证公共目标的实现。我国预算监督的主体主要有各级人大、各级财政部门和审计部门等政府部门。因此，在我国，最能代表和反映人民意志的国家权力机构——各级人大是实施预算监督的当然主体，其承担的责任自不待言。

三、我国人大预算监督存在的问题

（一）人民代表大会的地位不具有权威性

根据我国宪法，人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，在国家机构中享有至高无上的法律地位，而政府是由人大选举产生，对人大负责并向人大报告工作的执行机关。可是我国在人大和政府的权力配置中，政府更有实际的权威，使人大的监督步履艰难。

（二）人民代表大会没有专门机构进行预算监督

现在虽然设有财经委员会，但人员少，力量弱，起不到监督的作用。而县级人大及其常委会基本没有设立预算审查监督专门机构，一般由人大常委会财政经济工作委员会承担初审工作。

（三）专业素质不高

财政预算以及财政预算监督具有较强的专业性和技术性。但目前地方人大代表的参政、议政、督政能力有待增强， 对预算监督的有关法律、法规掌握有限， 懂财政专业知识的代表少。

（四）我国预算监督法制建设滞后，不能为预算监督工作提供有效的法律保障

缺少专门的预算监督法律或法规现有的预算监督立法层次较低。除了《宪法》、《预算法》、《审计法》等法律以外，预算监督立法的形式更多是财政部的部门规章。这些规章由于立法层次低，与其他部委的部门规章和有的地方性法规不统一，部门与部门之间关系不顺，法与法之间不衔接，缺乏普遍约束力，使预算监督执法缺乏力度，甚至导致监督失效。同时，现行《预算法》及相关《条例》没有规定对人大在财政预算草案中的初审结果如何处理，对人民代表大会期间代表关于财政预算的审查意见和建议如何处理，这样，政府及财政部门对这些意见等可以采纳，也可以不采纳。法制上的虚位，使人大预算审查监督有权无力。

四、完善我国人大预算监督制度的措施

（一）加强相关法规建设，增强预算监督权威

制定《财政监督法》，以法律形式规定预算监督主体的地位、职责、权力突出人大预算监督的权威性，以使我国的预算监督工作尽快走上法治化、规范化的轨道；尽快修订完善《预算法》，明确人大审批监督预算的范围和内容，对预算监督工作过程中的程序和方法作出更为严格的操作性强的规定，增强其科学性和实效性，从法律上减少预算审查监督制度的漏洞。

（二）树立人名代表大会的权威性

人民代表大会及常委会分别是国家权力机关和权力机关的常设机关，具有法定的职权与权威，为了使人刀顷利实施预算监督，建议在实际中树立其应有的权威地位第一，人大的法定地位要在現实的人事安排、实权分配中得到体现。第二，人大机关的经费要逐步实现独立于同级政府的财政预算。

（三）加强人大预算监督的组织建设，完善各级人大预算委员会的职责

各级人大预算委员会权责分明，代表人大具体行使管理预算的职能，提出建议案。配备精良，由经济、法律等方面的专家学者或代表组成，代表人大名副其实地行使职能。同时，应在预算法中明确该委员会的法律地位，对其初审的时间和具体内容、所具有的权力、所承担的法律责任以及工作程序都作出明确的规定。

（四）提高人大代表的专业素质

要提高监督人员的素质就必须对其进行专业化的培训，这样不仅可以让人大代表学习和了解在日后工作中可能碰到的预算问题，也可充实专业知识，全面掌握财政预算活动的原则和技巧。

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